Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.02.1980, Az.: BVerwG 6 P 87.78

I.

Der Antragsteller und die Beteiligten zu 1) und zu 2) streiten darüber, ob in den folgenden beiden Fällen anstelle des Beteiligten zu 2) der Antragsteller hätte beteiligt werden müssen.

1)

Im Justizministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen war eine Justizamtmann (Rechtspfleger)-Stelle für Staatsanwaltschaften im Oberlandesgerichtsbezirk Düsseldorf ausgeschrieben. Diese Stelle besetzte der Beteiligte, zu 1) durch Beförderung des damals seit etwa zwei Jahren bei der Staatsanwaltschaft beim Oberlandesgericht Düsseldorf beschäftigten Justizoberinspektors F. zum Justizamtmann und dessen Einweisung in eine Planstelle bei der Staatsanwaltschaft beim Landgericht in Düsseldorf. Der Beteiligte zu 2) hatte dieser Maßnahme in seiner Sitzung vom 23. Dezember 1975 zugestimmt. Den Antragsteller hat der Beteiligte zu 1) nicht beteiligt.

2)

Der bei der Staatsanwaltschaft Wuppertal beschäftigte Justizinspektor z.A. R. wurde nach Zustimmung des Antragstellers vom Beteiligten zu 1) zum 1. Januar 1976 zur Staatsanwaltschaft Düsseldorf abgeordnet. Zum 1. Mai 1976 ordnete ihn der Beteiligte zu 1) kurzfristig zu seiner Dienststelle ab. Hierbei beteiligte er keine Personalvertretung. Nachdem R. nahezu drei Monate beim Beteiligten zu 1) tätig war, verlängerte der Beteiligte zu 1) seine Abordnung über drei Monate hinaus. Hierbei beteiligte er den Beteiligten zu 2), der seine Zustimmung erteilte.

Der Antragsteller hat ein Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

Diesen Anträgen hat das Verwaltungsgericht entsprochen.

Die Beschwerden der Beteiligten zu 1) und zu 2) hat das Oberverwaltungsgericht mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Nach § 78 Abs. 1 Satz 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG) seien Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt sei, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen übergeordneten Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Die Beteiligung der Personalvertretung hänge demgemäß von der Zuständigkeit der Dienststelle ab, der sie partnerschaftlich zugeordnet sei. Der hier streitige Fall der Beförderung erstrecke sich eindeutig auf den Bereich der Dienststelle, bei der die Beförderungsstelle eingerichtet sei. Entscheide - wie im vorliegenden Falle - der Leiter der Mittelbehörde über eine Beförderung unter Übertragung einer bei einer nachgeordneten Behörde eingerichteten Planstelle, handele es sich um die Regelung einer Angelegenheit dieser nachgeordneten, nicht entscheidungsbefugten Dienststelle, so daß die bei der Mittelbehörde gebildete Stufenvertretung, der Bezirkspersonalrat, zu beteiligen sei. Die danach notwendige Beteiligung des Antragstellers entfalle auch nicht deshalb, weil es sich um eine sogenannte "fliegende Planstelle" handele. Die Stelle sei von vornherein nicht für die Behörde des Beteiligten zu 1), sondern entsprechend der Ausschreibung für die ihr nachgeordneten Staatsanwaltschaften bestimmt. Außerdem sei die Stelle durch die Ernennung des Justizoberinspektors F. der zur Besetzung nicht befugten Staatsanwaltschaft beim Landgericht Düsseldorf zugeteilt worden, so daß sich auch daraus die Zuständigkeit des Antragstellers ergebe.

Auch im Fall des Justizinspektors z.A. R. sei die Zuständigkeit des Antragstellers gegeben, weil die Abordnung von der Staatsanwaltschaft Düsseldorf an die Behörde des Beteiligten zu 1) eine Angelegenheit der nicht entscheidungsbefugten nachgeordneten Staatsanwaltschaft gewesen sei. Daß die erste Abordnung noch nicht der Mitbestimmung unterlegen habe, sondern erst deren Verlängerung, ändere an der Zuständigkeit des Antragstellers nichts, da es sich um unselbständige Bestandteile eines einheitlichen Vorganges gehandelt habe.

Gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts haben die Beteiligten zu 1) und zu 2) die zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der sie ihr Begehren auf Zurückweisung der Anträge weiter verfolgen.

Der Beteiligte zu 1) hat wegen der Versäumung der Frist zur Begründung der Rechtsbeschwerde Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt.

Der Antragsteller beantragt,

II.

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1) ist unzulässig. Sie ist nicht in der gesetzlichen Frist begründet worden. Nach § 79 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG -) vom 3. Dezember 1974 (GV.NW. S. 1514), § 94 Abs. 1 Satz 3 des Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) in der Fassung des Gesetzes vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1106), der im vorliegenden Fall gemäß § 121 Abs. 3 Satz 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes in der Bekanntmachung der Neufassung vom 2. Juli 1979 (BGBl. I S. 853) noch anzuwenden ist, ist die binnen zwei Wochen einzulegende Rechtsbeschwerde, sofern die Rechtsbeschwerdeschrift keine Begründung enthält, innerhalb weiterer zwei Wochen zu begründen; die Frist beginnt mit der Einlegung der Rechtsbeschwerde. Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1) ist ohne Begründung am 25. Oktober 1978 eingelegt worden. Die Frist für die Einreichung der Begründung lief am 8. November 1978 ab. Die Begründungsschrift ist erst am folgenden Tag, dem 9. November 1978, bei dem Bundesverwaltungsgericht eingegangen.

Auf die vorsorglich beantragte angemessene Verlängerung der Begründungsfrist ist keine stattgebende Entscheidung ergangen. Sie hätte auch nicht ergehen können, weil es nach dem damals anzuwendenden Recht eine Verlängerung der Begründungsfrist nicht gab (s. BAG AP Nr. 6 zu § 94 ArbGG = NJW 1975, 551).

Dem Wiedereinsetzungsantrag kann nicht entsprochen werden. Die Begründungsfrist ist nämlich nicht, wie das § 233 ZPO für die Gewährung einer Wiedereinsetzung voraussetzt, ohne Verschulden versäumt worden. Vielmehr ist der verspätete Eingang der Begründungsschrift auf ein von dem Prozeßbevollmächtigten des Beteiligten zu 1) zu vertretendes Verhalten zurückzuführen. Dieses Verschulden muß sich der Beteiligte zu 1) gemäß § 85 Abs. 2 ZPO wie eigenes Verschulden entgegenhalten lassen.

Zwar hat der Prozeßbevollmächtigte des Beteiligten zu 1) die Begründungsschrift so rechtzeitig zur Post gegeben, daß sie bei normaler Postbeförderung vor Ablauf der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht eingegangen wäre. Allerdings hätte der Schriftsatz erst am 8. November 1978 das Gericht erreicht, weil nach der Auskunft des Postamtes 11 Berlin der Brief nicht mehr das Nachtluftpostnetz mit dem sich anschließenden Nachtfrachtflug erreichen konnte. Der Prozeßbevollmächtigte des Beteiligten zu 1) macht demgegenüber geltend, der Briefkasten, in den er die Sendung eingeworfen habe, sei um 21.30 Uhr geleert worden; er habe davon ausgehen können, daß die Sendung unverzüglich befördert werde; der Brief sei entgegen dieser Annahme erst zweieinhalb Stunden später, nämlich um 24.00 Uhr abgestempelt worden. Der Prozeßbevollmächtigte läßt hierbei jedoch außer acht, daß nicht der Inhalt jedes geleerten Briefkastens sofort zur Weiterbeförderung an das dafür zuständige Postamt gebracht wird, sondern erst eine Reihe von Briefkästen mit Nachtleerung geleert werden, was sich - in einer großen Stadt wie Düsseldorf - über einen längeren Zeitraum erstrecken kann. Eine ungebührliche Verzögerung der Beförderung durch die Post kann insoweit nicht festgestellt werden. Die reguläre Beförderung hätte also zur Zustellung am letzten Tag der Frist geführt. Was die verspätete Zustellung verursacht hat, ist auch nicht eine anormale, dem Beteiligten zu 1) nicht anzulastende Postbeförderung gewesen, sondern die Angabe eines falschen Zustellpostamtes durch den Prozeßbevollmächtigten des Beteiligten zu 1) persönlich. Er hat nämlich statt des zuständigen Zustellpostamtes 12 das Zustellpostamt 31 angegeben. Die Meinung des Prozeßbevollmächtigten des Beteiligten zu 1), diese Angabe sei nicht wesentlich, da die Zustellung primär nach dem angegebenen Adressaten zu erfolgen habe, ist unzutreffend.

Bei Orten mit mehreren Zustellpostanstalten ist es notwendig, die Unterscheidungsnummer der Zustellpostanstalt hinter dem Ortsnamen anzugeben. Nach dieser Nummer wird die Post zur Verteilung auf die Zustellpostämter sortiert. Daß eine derartige "Postbedienung", wie der Prozeßbevollmächtigte des Beteiligten zu 1) meint, weder voraussehbar noch zumutbar sei, kann nicht anerkannt werden. Vielmehr ist es ersichtlich der Zweck der Nummerierung der Zustellpostämter, die Sortierung der eingehenden Post allein nach diesen Nummern vorzunehmen und damit zu erleichtern und zu beschleunigen. Erst beim Zustellpostamt kann bei der weiteren Sortierung nach Straßen, Hausnummern und Empfängern festgestellt werden, daß der Empfänger nicht im Zustellbezirk wohnt. Dabei wird denn das zuständige Zustellpostamt ermittelt und der Brief an dieses weitergeleitet. So ist es auch nach der Auskunft des Postamtes 11 Berlin vom 22. Januar 1979 geschehen, so daß der verspätete Eingang allein auf die fehlerhafte Angabe des Zustellpostamtes zurückzuführen ist.

Der Prozeßbevollmächtigte hätte die Adressierung sorgfältig vornehmen und noch einmal überprüfen müssen. Das Oberverwaltungsgericht hatte in der Rechtsmittelbelehrung die Anschrift des Bundesverwaltungsgerichts angegeben. Hierzu war es nicht verpflichtet (§ 9 Abs. 4 ArbGG a.F.; siehe jetzt § 9 Abs. 5 Satz 3 ArbGG in der Fassung vom 2. Juli 1979 - BGBl. I S. 853). Diese Angabe war auch insofern unrichtig, als es anstelle der Nummer des Zustellpostamtes den Namen des Verwaltungsbezirks angegeben hatte, nämlich Berlin-Charlottenburg. Hätte der Prozeßbevollmächtigte sich daran gehalten, dann wäre der Brief nicht - wie bei der Angabe eines falschen Zustellpostamtes - einem Zustellpostamt zugeleitet, sondern es wäre direkt ermittelt worden, welches der für Berlin-Charlottenburg zuständigen Zustellpostämter für die angegebene Straße in Betracht kam. In diesem Fall wäre die Begründungsschrift vermutlich noch rechtzeitig bei Gericht eingegangen. Unterläßt es der Prozeßbevollmächtigte, für eine richtige und vollständige Adressierung zu sorgen, so kann eine Wiedereinsetzung nicht gewährt werden (so auch BAG AP Nr. 13 zu § 77 ArbGG = NJW 1971, 1054).

Selbst wenn man der Auffassung des Bundesgerichtshofs in BGHZ 51, 1 [BGH 30.09.1968 - II ZB 1/68] = NJW 1969, 468 folgt, nach der ganz allgemein die genaue Bezeichnung des Gerichts und die Angabe des Ortes des Gerichtssitzes genügt (s. dazu auch BAGE 24, 81), dann dürfen jedenfalls darüber hinausgehende Angaben, die unrichtig sind, nicht zur Verzögerung der Zustellung führen. Beschränkt sich nämlich die Anschrift auf die als unentbehrlich anzusehenden Angaben, dann werden von der Post sofort die für die Zustellung notwendigen weiteren Angaben nachgeholt und das Zustellamt ermittelt. Zu einer Fehlleitung kommt es in aller Regel nicht. Bei fehlerhaften Angaben hingegen ist das anders. Eine vollständige, wenn auch unrichtige Adressierung bietet keinen Anlaß zu Nachforschungen. Sie werden erst ausgelöst, wenn der Fehler in der Adressierung erkannt wird. Diese Verzögerung ist aber allein auf die mangelnde Sorgfalt zurückzuführen, mit der der Prozeßbevollmächtige des Beteiligten zu 1) die Adressierung vorgenommen hat.

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 2) ist dagegen zulässig; in der Sache selbst kann sie jedoch keinen Erfolg haben. Der angefochtene Beschluß hält einer rechtlichen Nachprüfung stand.

Sowohl bei der Beförderung des Justizoberinspektors F. zum Justizamtmann als auch bei der Verlängerung der Abordnung des Justizinspektors z.A. R. über drei Monate hinaus war der Antragsteller und nicht der Beteiligte zu 2) im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen.

Das Landespersonalvertretungsgesetz ist ebenso wie das Bundespersonalvertretungsgesetz auf der Partnerschaft zwischen Dienststelle und dem bei ihr gebildeten Personalrat aufgebaut. Beide sollen zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohl der Beschäftigten vertrauensvoll zusammenarbeiten (§ 2 Abs. 1 Halbs. 1 LPVG). Daraus ergibt sich der Grundsatz, daß in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, dieser Personalrat zu beteiligen ist. § 78 Abs. 1 LPVG bestätigt diesen Grundsatz. Danach ist ausnahmsweise in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, die bei der zuständigen übergeordneten Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Da sich die Zuständigkeit des Personalrats nach dem Grundsatz der Zuordnung auf den eigenständigen Aufgabenbereich der Dienststelle beschränkt, hat der Gesetzgeber diese Bestimmung deshalb getroffen, weil es sonst in diesen Angelegenheiten an einem beteiligungsfähigen Partner fehlen würde. Daß es sich hier um die Durchbrechung jenes Grundsatzes handelt, hat der Landesgesetzgeber dadurch deutlich zum Ausdruck gebracht, daß die Stufenvertretung anstelle des Personalrats beteiligt wird. (s. dazu die zur gleichlautenden bundesrechtlichen Vorschrift des. § 82 Abs. 1 BPersVG ergangene Entscheidung vom 19. Dezember 1975 - BVerwG 7 P 15.74 - [BVerwGE 50, 80 [BVerwG 19.12.1975 - VII P 15/74] [83]]).

Die Schwierigkeit, die sich jedoch bei der Anwendung des § 78 Abs. 1 LPVG ergibt, betrifft - wie im vorliegenden Fall - Dienststellen, die als Behörden der Mittelstufe oder der obersten Verwaltungsstufe zwei Personalräte habe, den Personalrat der eigenen Dienststelle, oft als Hauspersonalrat bezeichnet, und die für den Geschäftsbereich der Dienststelle, der sich auf die nachgeordneten Dienststellen erstreckt, bei ihr gebildete Stufenvertretung (Bezirks- oder Hauptpersonalrat).

Zu diesem auch nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz sich in gleicher Weise stellenden Problem hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung BVerwGE 50, 80 (83) [BVerwG 19.12.1975 - VII P 15/74] ausgeführt, für die Abgrenzung der Zuständigkeit des Personalrats der Dienststelle (Hauspersonalrat) und der Stufenvertretung könne es nur darauf ankommen, ob der Dienststellenleiter der Mittelbehörde oder der obersten Landesbehörde mit der von ihm beabsichtigten und der Beteiligung der Personal Vertretung unterworfenen Maßnahme eine Personalangelegenheit seiner Dienststelle regelt oder auf Grund der Behördenorganisation und Zuständigkeitsverteilung die Angelegenheit einer nachgeordneten Behörde entscheidet. Nur im letzteren Fall ist nach dem klaren und insoweit nicht auslegungsbedürftigen Wortlaut des § 78 Abs. 1 LPVG die Zuständigkeit der Stufenvertretung gegeben.

Die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens, der planstellenmäßig bei einer nachgeordneten Dienststelle eingerichtet ist, ist eine Personalangelegenheit dieser Dienststelle. Nach § 72 Abs. 1 Nr. 2 LPVG ist die Beförderung eines Beamten mitbestimmungspflichtig. Beförderung ist eine Ernennung, durch die dem Beamten ein anderes Amt mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung verliehen wird (§ 3 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen - Laufbahnverordnung - LVO - vom 9. Januar 1973 - GV.NW. S. 30 -). Bei welcher Dienststelle dieses Amt besteht, wird durch die im Haushalt ausgebrachte Planstelle bestimmt (§ 17 Abs. 5 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung - LHO - vom 14. Dezember 1971 - GV.NW. S. 397 -), durch die der Gesetzgeber den Bedarf der jeweiligen Dienststellen an Beamten und die von ihnen zu erfüllenden Aufgaben bestimmt. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine sogenannte "fliegende" Planstelle, die nicht einer bestimmten Dienststelle zusteht, sondern bei einer von mehreren genau bezeichneten Dienststellen verwandt werden kann und je nach Besetzung zu der betreffenden Dienststelle wandert. Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts handelt es sich um eine Stelle, die für die Staatsanwaltschaften im Oberlandesgerichtsbezirk Düsseldorf ausgeschrieben war. Die Meinung des Beschwerdegerichts, die Stelle sei von vornherein nicht für die Generalstaatsanwaltschaft bestimmt gewesen, sondern für die ihr nachgeordneten Staatsanwaltschaften, ist nicht ohne weiteres zwingend, weil der Begriff "Staatsanwaltschaft" ein umfassender Sammelbegriff ist, wie sich aus den §§ 141, 142 GVG ergibt. Die Bezeichnung "Generalstaatsanwaltschaft" kennt das Gesetz nicht. Vielmehr handelt es sich hierbei um die Amtsbezeichnung des Leiters der bei einem Oberlandesgericht bestehenden Staatsanwaltschaft (s. BesGr. R 5 der BBesO R - Anlage III zum BBesG). Somit handelt es sich auch bei ihr um eine Staatsanwaltschaft im Oberlandesgerichtsbezirk Düsseldorf.

Indessen ergeben jedoch die weiteren Feststellungen des Beschwerdegerichts, daß die von ihm vorgenommene, vom Wortlaut her nicht zwingende Auslegung zutreffend ist. Der Beamte wurde nämlich mit seiner Ernennung zum Justizamtmann in eine Planstelle bei der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Düsseldorf eingewiesen. Daraus folgt, daß die "fliegende" Planstelle dieser Staatsanwaltschaft vor der Beförderung zugewiesen war und auch nur für die bei den Landgerichten gebildeten Staatsanwaltschaften verwandt werden konnte. Andernfalls hätte der Beteiligte zu 1) sie an seine Dienststelle mit der Einweisung des Beamten ziehen können. Der Benutzung "fliegender" Planstellen geht nämlich immer die Entschließung voraus, bei welcher der in Betracht kommenden Dienststellen sie besetzt werden soll. Handelt es sich um eine den Staatsanwaltschaften bei den Landgerichten des Oberlandesgerichtsbezirks zugewiesene Planstelle und um ein damit zwangsläufig verbundenes Amt bei einer dieser Behörden, dann hat der Beteiligte zu 1) mit der Besetzung dieser Planstelle eine Personalangelegenheit geregelt, die eine nachgeordnete Dienststelle betraf, deren Leiter selbst nicht regelungsbefugt war. Damit sind die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 LPVG und damit die Zuständigkeit des Antragstellers zur Ausübung des Mitbestimmungsrechts gegeben.

Dasselbe gilt auch für die Abordnung des Justizinspektors z.A. Redzewsky. Der Beamte war vor der hier streitigen Maßnahme bei der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Düsseldorf beschäftigt. Die Abordnung an die Staatsanwaltschaft beim Oberlandesgericht betraf eine Angelegenheit der nachgeordneten Dienststelle, von der der Beamte abgezogen wurde. Für diese Maßnahme war der Leiter der Staatsanwaltschaft beim Landgericht nicht zuständig, sondern der Beteiligte zu 1). Er regelte mit seiner Maßnahme die Angelegenheit einer nachgeordneten Dienststelle. Daran ändert auch nichts die erst nach § 72 Abs. 1 Nr. 5 LPVG die Mitbestimmung auslösende Verlängerung der Abordnung. Denn an dem Inhalt der Maßnahme und ihrer lokalisierenden Auswirkung auf die nachgeordnete Dienststelle hatte sich dadurch, daß der Beamte inzwischen schon bei der Dienststelle des Beteiligten zu 1) tätig war, nichts geändert. Mit Recht weist das Beschwerdegericht darauf hin, daß beide Maßnahmen unselbständige Bestandteile eines einheitlichen rechtlichen Vorganges sind.

Der angefochtene Beschluß ist somit in vollem Umfange zu bestätigen.