Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.12.1989, Az.: BVerwG 7 C 35.87

I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz gestützten Stillegungsanordnung. Sie betrifft eine von der Klägerin zu 1 seinerzeit betriebene Destillations- und Raffinationsanlage zur Aufarbeitung von Altölen (im folgenden: Aufarbeitungsanlage), über das Vermögen der Klägerin zu 1 ist inzwischen das Konkursverfahren eröffnet worden; der Kläger zu 2 ist der Konkursverwalter.

Die Aufarbeitungsanlage wurde aufgrund einer gemäß § 15 BImSchG am 6. Januar 1976 erteilten Genehmigung betrieben. Die Genehmigung enthält u.a. die Auflage, daß die in der Raffinerie anfallenden und einem Gassammeisystem zuzuleitenden Gase in der 1970 genehmigten Dampfkesselanlage zu verbrennen sind und daß die Dampfkesselanlage einen in den Feuerraum übergehenden oder ihm nachgeschalteten Nachverbrennungsraum haben muß, in dem bei einem Sauerstoffgehalt im Abgas von mindestens 6 % und bei einer Verweilzeit von mindestens 0,3 Sekunden eine Mindesttemperatur von 900 Grad Celsius eingehalten wird. Gegen die Erteilung der Genehmigung waren seinerzeit von der Stadt Hanau sowie von Nachbarn wegen der Befürchtung von Dioxin-Immissionen Widersprüche eingelegt worden. Sie waren mit der Begründung zurückgewiesen worden, die Befürchtung bestehe zu Unrecht, weil die anfallenden Gase der Raffinerie polychlorierte Biphenyle (PCB) nicht enthielten.

Bei Untersuchungen auf dem Betriebsgelände der Klägerin zu 1 am 5. März 1984 wurden Bodenproben genommen, die große Mengen PCB-haltigen Öls enthielten. Daraufhin ordnete der Regierungspräsident in Darmstadt mit der hier streitigen Verfügung vom 27. März 1984 die Stillegung der Aufarbeitungsanlage insoweit an, als in ihr Altöle verarbeitet werden, in denen PCB enthalten sind. Das vorhandene Altöl dürfe "erst und nur insoweit verarbeitet werden, nachdem durch eine Bescheinigung der nach dem Altölgesetz zuständigen Überwachungsbehörde nachgewiesen ist, daß es keine der in § 3 Abs. 3 Altölgesetz aufgeführten Stoffe enthält". Der hiergegen eingelegte Widerspruch war erfolglos, ebenso der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Stillegungsanordnung.

Das Verwaltungsgericht hat durch Gerichtsbescheid die Stillegungsanordnung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen eingelegte Berufung des Beklagten als unbegründet zurückgewiesen. Dazu hat er im wesentlichen ausgeführt: Die Genehmigung vom 6. Januar 1976 enthalte kein ausdrückliches Verbot, in der Aufarbeitungsanlage PCB-haltiges Altöl einzusetzen. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte sei die Genehmigung dahin auszulegen, daß ihr der Altöl-Begriff des seinerzeit geltenden Altölgesetzes und der dazu ergangenen Ersten Durchführungsverordnung zugrunde liege. Danach sei Altöl zwar nur Mineralöl, dürfe jedoch bis zu 10 % Fremdstoffe, und damit auch synthetische öle wie PCB, enthalten. Die Neufassung des Altölgesetzes von 1979, wonach nur gebrauchs- und betriebsbedingte Fremdstoffe zugelassen und synthetische, aus polychlorierten Biphenylen und Terphenylen bestehende Öle getrennt zu beseitigen seien, habe insoweit den Genehmigungsinhalt nicht nachträglich verändert. Auch aus der Auflage über die Nachverbrennung der Abgase bei mindestens 900 Grad Celsius folge nicht ein Verbot des Einsatzes von PCB, obwohl schon die seinerzeit geltende TA Luft bei Verbrennung von PCB eine Nachverbrennung der Abgase bei mindestens 1200 Grad Celsius für erforderlich gehalten habe. Die Beteiligten seien übereinstimmend davon ausgegangen, der Klägerin zu 1 werde keine Anlage genehmigt, in der "bestimmungsgemäß" PCB oder PCB-haltige Stoffe verbrannt werden sollten. Ein insoweit eindeutiges Verbot fehle in der Genehmigung indes, weil die Beteiligten geglaubt hätten, wegen allenfalls geringer Mengen die Frage vernachlässigen zu können.

Dagegen richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision des Beklagten. Er macht geltend, das Berufungsgericht habe die Voraussetzungen verkannt, unter denen das Verwaltungsgericht ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid habe entscheiden dürfen. In materiellrechtlicher Hinsicht habe es den Regelungsgehalt einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, die Bedeutung der Gründe eines zurückweisenden Widerspruchsbescheids für den Regelungsgehalt des Ausgangsbescheids und schließlich den Begriff des Altöls im Altölgesetz von 1968 und die Bedeutung seiner Neufassung von 1979 für die Genehmigung von 1976 verkannt. Der Oberbundesanwalt unterstützt weitgehend die materiellrechtlichen Einwände des Beklagten. Die Kläger verteidigen das Berufungsurteil und beantragen Zurückweisung der Revision mit der Maßgabe, daß die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügungen festgestellt wird.

II.

Die zulässige Revision des Beklagten ist begründet. Das den Gerichtsbescheid bestätigende Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die angefochtene Stillegungsanordnung ist rechtmäßig; die Kläger können deshalb weder deren Aufhebung noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit beanspruchen. Die auf der gegenteiligen Annahme beruhenden Entscheidungen der Vorinstanzen sind deshalb aufzuheben.

Die Entscheidungen der Vorinstanzen sind entgegen der Annahme des Beklagten nicht bereits deshalb aufzuheben, weil die Voraussetzungen des Art. 2 § 1 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit vom 31. März 1978 (BGBl. I S. 446, zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Juli 1985, BGBl. I S. 1274) - EntlG - nicht vorgelegen hätten. Zwar mag die vom Verwaltungsgericht getroffene Bewertung, die Sache weise keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, aus der Sicht des Berufungsgerichts und auch des Revisionsgerichts zweifelhaft oder gar unzutreffend erscheinen. Darauf kommt es jedoch nicht an. Art. 2 § 1 EntlG setzt nämlich für die Entscheidung durch Gerichtsbescheid nicht voraus, daß die Sache auch aus der Sicht eines Rechtsmittelgerichts keine besonderen Schwierigkeiten aufweist und der Sachverhalt geklärt ist, sondern verlangt nur, daß das Verwaltungsgericht einstimmig dieser Auffassung ist. Der dem Verwaltungsgericht damit vom Gesetz zugestandene Beurteilungsspielraum ist nur überschritten und das erstinstanzliche Verfahren somit fehlerhaft, wenn der Beurteilung sachfremde Erwägungen oder eine grobe Fehleinschätzung zugrunde liegen (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 19. Oktober 1981 - BVerwG 7 CB 110.81 -, Buchholz 312 EntlG Nr. 25, für die insoweit ähnlichen Anwendungsvoraussetzungen des Art. 2 § 5 Abs. 1 Satz 1 EntlG). Daß dies nicht der Fall ist, hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt.

Die angefochtene Stillegungsanordnung leidet nicht an den vom Verwaltungsgericht und vom Berufungsgericht angenommenen Rechtsfehlern. Die gesetzlichen Voraussetzungen für ihren Erlaß lagen vor.

Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) soll die zuständige Behörde - das war hier der Regierungspräsident in Darmstadt - anordnen, daß eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung betrieben wird, stillzulegen ist. Die stillgelegte Anlage wurde von der Klägerin zu 1 ohne Genehmigung zur Aufarbeitung von Altölen, die polychlorierte Biphenyle (PCB) enthalten, betrieben. Insoweit hat die Anordnung den weiteren Betrieb der Anlage folglich zu Recht untersagt.

Zu Unrecht hat das Berufungsgericht angenommen, die gemäß § 15 BImSchG erteilte Genehmigung vom 6. Januar 1976 gestatte auch den Einsatz PCB-haltigen Altöls in der genehmigten Aufarbeitungsanlage. Eine solche Aussage ergibt sich aus der Genehmigung im Zusammenhang mit den die Widersprüche gegen sie zurückweisenden Bescheiden nicht. Das Berufungsgericht ist zu einer gegenteiligen Auslegung des Genehmigungsbescheids unter Verletzung von Bundesrecht gekommen.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, aus dem Genehmigungsbescheid ergebe sich weder unmittelbar noch mittelbar ein Verbot, PCB-haltige Altöle in der Aufarbeitungsanlage einzusetzen. Die Klägerin zu 1 wie auch die Genehmigungsbehörde seien damals davon ausgegangen, daß in den in der Anlage aufzuarbeitenden Altölen PCB nicht enthalten sein würden oder allenfalls in so geringen Mengen, daß die Frage vernachlässigt werden könne. Die daraus gezogene Schlußfolgerung, der Einsatz PCB-haltiger Altöle sei, weil nicht verboten, erlaubt, verkennt Rechtscharakter und Regelungsgehalt einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.

Anlagen, die in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen, dürfen nach § 4 Abs. 1 BImSchG und der hierzu erlassenen, seinerzeit in der Fassung vom 14. Februar 1975 (BGBl. I S. 499) geltenden Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImSchV - nur aufgrund einer Genehmigung errichtet und betrieben werden. Ihre Lage, Beschaffenheit und ihr Betrieb dürfen nach § 15 BImSchG ebenfalls nur aufgrund einer Genehmigung wesentlich geändert werden. Die Genehmigungsbedürftdgkeit bezieht sich somit nicht nur auf die Anlage als solche insgesamt, sondern auch auf ihre Lage, ihre Beschaffenheit und ihren Betrieb im einzelnen; denn solche Einzelheiten können für die Frage der Genehmigungsfähigkeit der Anlage von entscheidender Bedeutung sein, insbesondere im Hinblick auf die Frage, ob die Anlage bei dieser oder jener Lage, Beschaffenheit oder Betriebsweise geeignet ist, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen. Es gilt also gerade nicht das Prinzip, daß alles erlaubt ist, was in der Genehmigung nicht verboten ist, sondern es ist verboten, was in der Genehmigung - z.B. in bezug auf eine bestimmte immissionsschutzrechtlich erhebliche Betriebsweise - nicht gestattet ist.

Der Einsatz PCB-haltigen Altöls in der mit Bescheid vom 6. Januar 1976 genehmigten Anlage war eine Betriebsweise, die geeignet war, in anderer Weise schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen als der Einsatz von mineralischem Altöl ohne solche Bestandteile. In der Aufarbeitungsanlage sollten nämlich, wie sich aus dem Genehmigungsbescheid (Abschnitt III Nrn. 9.1.11, 9.3.1, 9.3.2) ergibt, zu Feuerungszwecken auch Altöl, aus dem Aufarbeitungsprozeß als Abfall anfallender Säureteer und die in der Raffinerie anfallenden und gesammelten Gase verbrannt werden. Bei der Verbrennung von Stoffen die PCB enthalten, können, wenn nicht bestimmte Bedingungen eingehalten werden, Dioxine und Furane entstehen, die Leben und Gesundheit erheblich gefährden. Deshalb sah bereits die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft - vom 28. August 1974 (GMBl. S. 426) in Nr. 3.2.1.2.1 Buchst. d vor, daß bei der Verbrennung von Abfällen, die PCB enthalten, die Verbrennungsanlage einen in den Feuerungsraum übergehenden oder ihm nachgeschalteten Nachverbrennungsraum haben muß, in dem die aus der Verbrennung entstehenden Abgase bei einem Volumengehalt von 6 % Sauerstoff, einer Verweildauer von 0,3 Sekunden und einer Mindesttemperatur von 1200 Grad Celsius (nach-)verbrannt werden. War die Aufarbeitungsanlage also so beschaffen, daß in ihr auch Altöl und bei der Aufarbeitung von Altöl anfallende Abfälle und Gase zur Feuerung eingesetzt oder sonst verbrannt werden sollten, so war es immissionsschutzrechtlich erheblich, ob in ihr Altöl ohne oder mit PCB-Anteilen eingesetzt werden sollte.

Die Kläger halten dem zwar entgegen, daß das volle Ausmaß der von PCB ausgehenden Gesundheitsgefahren bei Erteilung der Genehmigung im Januar 1976 noch nicht bekannt gewesen sei und daß noch die (inzwischen durch § 9 der Verordnung vom 18. Juli 1989, BGBl. I S. 1482, aufgehobene) Zehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - 10. BImSchV - vom 26. Juli 1978 (BGBl. I S. 1138) den Grenzwert für den zulässigen PCB-Gehalt von Erzeugnissen auf 0,1 vom Hundert des Gewichts (ein Gramm je Kilogramm) festgesetzt habe. Die in der Aufarbeitungsanlage eingesetzten Altöle hätten in keinem Fall diesen Grenzwert überschritten. Dieser Einwand greift jedoch nicht durch. Der in der 10. BImSchV festgesetzte Grenzwert galt nicht für den Einsatz PCB-haltiger Stoffe in Feuerungsanlagen. Die 10. BImSchV ließ also nicht zu, daß in Feuerungsanlagen Altöl oder bei dessen Aufarbeitung entstehende Abfall Stoffe und Gase mit Gewichtsanteilen von weniger als 0,1 % PCB ohne Vorkehrungen zur Vernichtung von Dioxinen, die - wie schon seinerzeit bekannt - bei der Verbrennung entstehen können, eingesetzt werden durften. Sie verbot vielmehr, soweit sie auch die Aufarbeitung von Altöl betraf, daß die aufgearbeiteten, in den Verkehr zu bringenden Produkte höhere PCB-Anteile als ein Gramm je Kilogramm (jetzt gemäß § 1 Abs. 1 der PCB-, PCT-, VC-Verbotsverordnung vom 18. Juli 1989, BGBl. I S. 1482: 0,05 Gramm je Kilogramm) enthielten. Darum geht es jedoch bei der hier streiftigen imminsionsschutzrechtlichen Stillegungsanordnung nicht.

Den Klägern ist allerdings einzuräumen, daß das immissionsschutzrechtliche Erfordernis besonderer Vorkehrungen gegen schädliche Umwelteinwirkungen beim Einsatz PCB-haltiper Altöle in der genehmigten Aufarbeitungsanlage noch nicht bedeutet, die ohne Auferlegung solcher Vorkehrungen erteilte Genehmigung vom 6. Januar 1976 gestatte den Einsatz PCB-haltigen Altöls nicht. Ergäbe sich nämlich aus dem Genehmigungsbescheid, daß in der genehmigten Anlage zumindest auch PCB-haltige Altöle sollten eingesetzt werden dürfen, so wäre die - unanfechtbar gewordene - Genehmigung mangels auferlegter Vorkehrungen zur Vermeidung der daraus entstehenden Gefahren zwar rechtswidrig, aber wirksam; denn die Voraussetzungen der Nichtigkeit (vgl. § 44 VwVfG) hätten nicht vorgelegen. Der Fehler hätte nicht durch eine Stillegungsanordnung; gemäß § 20 Abs. 2 BImSchG ausgeräumt werden können, sondern nur durch eine nachträgliche Anordnung gemäß § 17 BImSchG. Dafür wäre nach den auf Landesrecht gestützten und deshalb nicht revisiblen Ausführungen des Berufungsgerichts der Regierungspräsident indes nicht zuständig gewesen.

Die Auslegung des Bescheids, bei der auch die Antragsunterlagen heranzuziehen sind, ergibt jedoch nicht, daß der Klägerin zu 1 gestattet worden ist, in der Aufarbeitungsanlage auch PCB-haltige Altöle einzusetzen.

Gegen einen dahingehenden Inhalt der Genehmigung spricht schon der Vortrag der Kläger selbst, daß nämlich die PCB-Verunreinigung von mineralischen Altölen erst später, nämlich im Frühjahr 1984, entdeckt und als Problem für die Altölaufarbeitung überhaupt erkannt worden sei und daß deshalb die Beteiligten seinerzeit, als die Genehmigung beantragt und als über sie entschieden worden sei, nicht davon ausgegangen seien, das in der Anlage aufzuarbeitende Altöl werde PCB enthalten. Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung gestattet nämlich nur das, was vom Antragsteller zur Genehmigung gestellt und worüber folglich von der Behörde positiv entschieden worden ist. Verschweigt oder übersieht der Antragsteller eine bestimmte Nutzung oder Betriebsweise der zur Genehmigung gestellten Anlage, an die das Immissionsschutzrecht - wie bei der Verbrennung von PCB-haltigen Stoffen - besondere Anforderungen stellt, so ist dies nicht zur Genehmigung gestellt und daher auch nicht genehmigt. Das gilt selbst dann, wenn im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung allgemein noch nicht bekannt ist, daß eine in der genehmigten Anlage zu verarbeitende Art von Stoffen, wie hier mineralische Altöle, Bestandteile, nämlich hier PCB, enthält oder demnächst enthalten wird, bei deren Verarbeitung ohne besondere Vorkehrungen Gefahren für Leben und Gesundheit hervorgerufen werden können. Die Genehmigung erstreckt sich dann gerade nicht auf die Verarbeitung dieser Art von Stoffen. Die Anlage ist so, wie sie genehmigt ist, nämlich erklärtermaßen ohne die besonderen Vorkehrungen, nicht für die Verarbeitung dieser Art von Stoffen bestimmt. Die Kläger irren, wenn sie meinen, mit der Genehmigung der Aufarbeitung von Altölen, die nun einmal verunreinigt seien, sei die Aufarbeitung jeglicher Altöle in der Anlage genehmigt, welche Verunreinigungen sie auch immer jetzt und künftig enthielten. Eine solche Global-Genehmigung wäre immissionsschutzrechtlich nicht zulässig, und eine erteilte Genehmigung kann von dem Adressaten nicht dahin verstanden werden, wenn es Anhaltspunkte für einen so weitgehenden (rechtswidrigen) Erklärungsinhalt nicht gibt.

Dem kann auch nicht mit der Überlegung des Berufungsgerichts begegnet werden, in der Genehmigung seien deshalb keine besonderen Vorkehrungen gegen schädliche Umwelteinwirkungen aus dem Einsatz PCB-haltiger Altöle angeordnet worden, weil in der Anlage nicht bestimmungsgemäß PCB oder PCB-haltige Stoffe verbrannt werden sollten. Das Berufungsgericht bezieht sich damit auf Nr. 3.2.1.2 der TA Luft 1974. Danach muß bei "Anlagen, die dazu bestimmt sind, sonstige Abfälle durch Verbrennen ganz oder teilweise zu beseitigen", gewährleistet sein, daß bei der Nachverbrennung der Abgase eine Mindesttemperatur von 1200 Grad Celsius eingehalten wird, wenn PCB oder PCB-haltige Stoffe verbrannt werden. Das kann, wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat, nur so verstanden werden, daß in Anlagen, die diese Voraussetzung nicht erfüllen, PCB oder PCB-haltige Stoffe nicht verbrannt werden dürfen, und zwar auch und gerade nicht bestimmungswidrig. Es kommt nicht darauf an, ob die zu verbrennenden Stoffe bestimmungsgemäß PCB enthalten, sondern darauf, ob sie es tatsächlich enthalten oder enthalten können, und ob die Anlage für deren Verbrennung bestimmt ist.

Daß der Klägerin der Einsatz auch PCB-haltiger Altöle in der Anlage gestattet worden wäre, kann nicht daraus entnommen werden, daß die zur Genehmigung gestellte Anlage in den "Allgemeinen Angaben" des Genehmigungsantrags vom 12. September 1974 als ein Destillations- und Raffinationsbetrieb für die Aufarbeitung von "Altöl gemäß § 3 des AltölG" bezeichnet war. Die gegenteilige Annahme des Berufungsgerichts stützt sich darauf, daß nach § 3 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 2 des zur Zeit der Genehmigungserteilung geltenden Altölgesetzes vom 23. Dezember 1968 - AltölG 1968 - (BGBl. I S. 1419) i.V.m. § 4 der Durchführungsverordnung zum Altölgesetz vom 21. Januar 1969 (BGBl. I S. 89) Altöl, nämlich mineralisches Altöl, bis zu 10 % Fremdstoffe enthalten durfte. Damit waren nur Fremdstoffe gemeint, die dem Mineralöl aus betriebs- oder gebrauchsbedingten Gründen beigefügt worden sind; insoweit hat § 3 Abs. 3 des Altölgesetzes in der Neufassung vom 11. Dezember 1979 - AltölG 1979 - (BGBl. I S. 2113) nur eine Klarstellung gebracht.

Synthetische öle wie PCB wurden früher z.B. in Kondensatoren, Transformatoren und bergbaulichen Hydraulikanlagen eingesetzt. Dem Mineralöl wurden sie, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, weder bei der Herstellung noch beim Gebrauch, aus dem Altöl entsteht, beigefügt. Vielmehr sind synthetische öle wie PCB dadurch in Altöle gelangt, daß sie ihnen zwecks Entsorgung beigemengt worden sind. Dies geschah gesetzwidrig; denn synthetische Öle wie PCB waren, wenn sie nicht mehr ihrer Bestimmung gemäß eingesetzt werden sollten, Abfälle und als solche ordnungsgemäß, insbesondere ohne Gefahren für Leben und Gesundheit, zu beseitigen. Das AltölG 1968 war ein Gesetz zur Förderung der Wiederverwertung gebrauchter öle (umweltschonendes Recycling). Der ihm zugrundeliegende Altöl-Begriff kann nicht dahin ausgelegt werden, daß er als zulässige Fremdstoffe auch die dem Altöl nachträglich beigemengten synthetischen Altöle mitumfaßt; denn dann würde ein den Zielen des Gesetzes geradezu entgegengesetztes Verhalten gefördert, nämlich eine Art der "Beseitigung" von synthetischen Ölen, die die Wiederverwertung der (mit öffentlicher Förderung) einzusammelnden mineralischen Altöle erschwert oder gar ausschließt.

Daraus, daß § 3 Abs. 2 AltölG 1979 auch synthetische Altöle unter den Altölbegriff faßte, können die Kläger nichts für ihre Auffassung herleiten. Insofern brachte das AltölG 1979 gegenüber der vorangegangenen Rechtslage nach dem AltölG 1968 eine Rechtsänderung und nicht nur eine Klarstellung. Der Gesetzgeber hat damit eine Konsequenz aus der inzwischen bekanntgewordenen gesetzwidrigen Beimengung synthetischer Altöle zu mineralischen Altölen gezogen und mit der Einbeziehung synthetischer Altöle in die geförderte Abholung deren getrennte Beseitigung sicherstellen wollen.

Allerdings kommt es bei der Auslegung der Genehmigung vom 6. Januar 1976 nicht in erster Linie darauf an, wie der in den Genehmigungsunterlagen verwendete Altölbegriff des § 3 Abs. 3 AltölG 1968 auszulegen ist, sondern darauf, wie er von der Klägerin zu 1, der die Genehmigung erteilt worden ist, zu verstehen war. Denn auch bei einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ist entsprechend dem in § 133 BGB enthaltenen Rechtsgedanken bei der Auslegung auf den objektiven Erklärungsgehalt des Bescheids aus der Sicht des Adressaten abzustellen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. April 1989 - BVerwG 7 B 55.89 - Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 4). Wäre bei Erteilung der Genehmigung der in den Unterlagen des Genehmigungsverfahrens verwendete Altölbegriff des § 3 Abs. 3 AltölG 1968 allgemein dahin verstanden worden, daß damit (selbstverständlich) auch PCB-verunreinigte mineralische Altöle gemeint seien, und lägen auch für ein gegenteiliges Verständnis der am Genehmigungsverfahren Beteiligten keine Anhaltspunkte vor, so wäre dies für die Auslegung der Genehmigung von Bedeutung. Das tragen jedoch sogar die Kläger nicht vor. Nach ihrem Vortrag ist die Klägerin zu 1 seinerzeit selbst nicht davon ausgegangen, das von ihr eingesammelte und aufzuarbeitende Altöl werde PCB enthalten; die PCB-Verunreinigung von Altöl sei als Problem für die Altölverarbeitungsindustrie überhaupt erst später aufgetaucht. Folglich kann nicht die Rede davon sein, die Klägerin zu 1 habe die ihr erteilte Genehmigung wegen der Bezugnahme auf § 3 Abs. 3 AltölG 1968 in den Unterlagen dahin verstehen können, es werde auch der Einsatz von PCB-haltigen Altölen gestattet.

Ein solches Verständnis der Genehmigung vom 6. Januar 1976 war aus der Sicht der Klägerin zu 1 aus einem weiteren Grund ausgeschlossen: In dem Bescheid war ausdrücklich die Verbrennung von Altöl, Säureteer und des in der Raffinerie anfallenden Gases gestattet oder angeordnet worden, ohne daß zugleich eine Nachverbrennung bei einer Temperatur von mindestens 1200 Grad Celsius angeordnet worden war. Der Klägerin zu 1 mußte als einem in der Altölverarbeitung bereits tätigen Unternehmen bekannt sein, daß nach dem seinerzeitigen in Nr. 3.2.1.2.1 Buchst. d Halbsatz 5 der TA Luft 1974 niedergelegten Stand der Technik bei der Verbrennung PCB-haltiger Stoffe Gefahren für Leben und Gesundheit nur zu vermeiden sind, wenn die Abgase unter bestimmten Bedingungen, nämlich u.a. unter Einhaltung einer Mindesttemperatur von 1200 Grad Celsius, (nach-)verbrannt werden. Der Genehmigungsbescheid enthielt in bezug auf die Dampfkesselanlage, in der die anfallenden Gase der Raffinerie zu verbrennen sind, nur die den Halbsatz 1 der genannten Nr. 3.2.1.2.1 Buchst. d der TA Luft 1974 wörtlich übernehmende Auflage, daß diese Anlage

"einen in den Feuerraum übergehenden oder ihm nachgeschalteten Nachverbrennungsraum haben muß, in dem bei einem Volumengehalt an Sauerstoff im Abgas von mindestens 6 % und bei einer Verweilzeit von mindestens 0,3 Sekunden eine Mindesttemperatur von 900 Grad Celsius eingehalten wird".

Sie enthielt weitere an die Halbsätze 2 und 4 der genannten Bestimmung angelehnte Auflagen. Halbsatz 5 der genannten Bestimmung, nach der

"abweichend von Halbsatz 1 die Mindesttemperatur 1200 Grad Celsius (beträgt), wenn polychlorierte Biphenyle (PCB) oder Stoffe, die PCB enthalten, verbrannt werden",

blieb hingegen in den Auflagen ausgeklammert; dies konnte von der Klägerin zu 1 nur dahin verstanden werden, daß der Feuerung in der Dampfkesselanlage keine Stoffe zugeführt werden durften, die PCB enthalten.

Die Kläger wenden hiergegen ohne Erfolg ein, es sei keineswegs gesicherte Erkenntnis gewesen und nach ihrer Kenntnis sogar "bis zum heutigen Tage unerforscht", "ob beim Destillations- bzw. Raffinationsprozeß von PCB-verunreinigtem Altöl PCB-Moleküle in die Abluft geraten" (Schriftsatz vom 31. Oktober 1989, S. 9). Es kann offenbleiben, ob, wenn PCB-haltige Altöle destilliert und raffiniert werden, auch die dabei als Abluft entstehenden Gase PCS enthalten. Zum einen sollten nämlich nicht nur die beim Destillations- und Raffinationsprozeß in Form von Abluft anfallenden Gase verbrannt werden, sondern in der Genehmigung war auch die Verbrennung von Altöl selbst und von Säureteer gestattet. Zum anderen hätte die Genehmigungsbehörde Anlaß zu einer dem Halbsatz 5 von Nr. 3.2.1.2.1 Buchst. d der TA Luft 1974 (1200 Grad Celsius) entsprechenden Auflage nicht erst gehabt, wenn in der Abluft nach gesicherter Kenntnis PCB zu erwarten waren, sondern gemäß dem immissjonsschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip (§ 5 Nr. 2 BImSchG in der bei Genehmigungserteilung geltenden Fassung vom 15. März 1974) schon dann, wenn dies - gerade weil noch unerforscht - und damit eine Gefahr für Leben und Gesundheit nicht auszuschließen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 -, BVerwGE 69, 37 <43>[BVerwG 17.02.1984 - 7 C 8/82] = NVwZ 1984, 371 = DVBl. 1984, 476). Schließlich hat der Beklagte im Berufungsverfahren auf den Einwand der Kläger, in der Raffinerieabluft seien PCB "höchstwahrscheinlich" nicht enthalten, substantiiert ausgeführt, daß und warum das Gegenteil zu erwarten sei. Dem haben die Kläger auch im Revisionsverfahren nichts als die Behauptung entgegengesetzt, das Vorkommen von PCB in der Abluft sei nicht gesichert.

Die Klägerin zu 1 konnte die Genehmigung vom 6. Januar 1976 auch aus einem dritten Grund nicht dahin verstehen, sie dürfe in der Aufarbeitungsanlage auch PCB-haltige Altöle einsetzen: Die Stadt Hanau und Nachbarn hatten Widerspruch gegen den Genehmigungsbescheid eingelegt und zur Begründung u.a. geltend gemacht, die Mindesttemperatur von 900 Grad Celsius im Nachverbrennungsraum der Dampfkesselanlage müsse im Hinblick auf den PCB-Gehalt der zu verbrennenden Stoffe auf 1200 Grad Celsius erhöht werden. Die Widersprüche waren insoweit mit der Begründung zurückgewiesen worden, die anfallenden Gase der Raffinerie enthielten polychlorlerte Biphenyle nicht. Dies beruhte auf einer Erklärung der Klägerin zu 1 in einem Besprechungstermin mit der Genehmigungsbehörde, wonach die Klägerin zu 1 an einer Erhöhung der Mindesttemperatur im Nachverbrennungsraum nicht interessiert sei, weil an eine Verbrennung von PCB nicht gedacht sei und auch in Zukunft nicht gedacht werde.

Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, zur Auslegung des Genehmigungsbescheids dürften Bescheide, die Dritten auf deren Widerspruch hin erteilt worden seien, nicht herangezogen werden. Auch der auf die Anfechtung eines Dritten ergehende Widerspruchsbescheid betrifft den ursprünglichen Verwaltungsakt. Er vermag sogar einen begünstigenden Verwaltungsakt wie die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ohne Bindung an die für die Rücknahme oder den Widerruf sonst geltenden Voraussetzungen zu ändern (§ 50 VwVfG). Erst recht ist er geeignet, den Inhalt des ursprünglichen Verwaltungsakts, soweit Zweifel bestehen, klarzustellen oder den durch Auslegung ermittelten Inhalt zu bestätigen. Deshalb sieht § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vor, daß Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, nämlich mit dem Inhalt und den Gründen, ist, die er durch den Widerspruchsbescheid erfahren hat. Wird auf einen Dritt-Widerspruch hin durch Abänderung des ursprünglichen Verwaltungsakts der Begünstigte erstmals oder zusätzlich belastet, so muß er, um eine Bindung zu vermeiden, den Widerspruchsbescheid insoweit anfechten. Das gilt auch dann, wenn er geltend macht, eine in den Gründen eines Dritt-Widersprunhsbescheids getroffene Aussage, die die Behörde als inhaltliche Klarstellung oder Bestätigung des ursprünglichen Verwaltungsakts versteht, sei in Wirklichkeit eine ihn belastende Änderung.

Daran ändert sich auch dadurch nichts, daß ein Dritt-Widerspruch zurückgewiesen wird, nämlich mit Gründen, in denen - im Unterschied zur Behörde - der durch den angefochtenen Verwaltungsakt Begünstigte eine ihn belastende Änderung erblickt. Schließlich spielt es keine Rolle, ob die Widerspruchsbehörde die Dritt-Widersprüche überhaupt in der Sache bescheiden durfte; das verneinen die Kläger hier mit der Begründung, das Gebot, Gase aus der Aufarbeitung PCB-haltiger Altöle einer Nachverbrennung bei mindestens 1200 Grad Celsius zuzuführen, habe bloßen Vorsorgecharakter im Sinne des § 5 Nr. 2 BImSchG und sei deshalb nicht drittschützend. Entscheidend ist, daß die Widerspruchsbehörde - ob zu Recht oder zu Unrecht - in der Sache entschieden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 21.86 -, BVerwGE 78, 3 <5 f.>[BVerwG 26.06.1987 - 8 C 21/86]).

Die Stillegungsanordnung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil - so die Kläger - in der inzwischen verwendeten Dampfkesselanlage die geforderte Mindesttemperatur von 1200 Grad Celsius erreicht worden wäre. Für die Anwendung des § 20 Abs. 2 BImSchG ist entscheidend, ob die Anlage so, wie sie betrieben wird, nämlich hier zur Aufarbeitung von PCB-haltigen Altölen, genehmigt ist. Ist sie es nicht, so soll die Behörde anordnen, daß sie stillzulegen ist, nämlich insoweit, wie sie ungenehmigt betrieben wird. Das hat der Regierungspräsident in Darmstadt hier angeordnet. Die Anordnung verbietet nicht die Aufarbeitung von Altölen schlechthin, sondern die Aufarbeitung von PCB-haltigen Altölen in der dafür nicht bestimmten Anlage.

Der Umstand, daß die Anlage, obwohl nicht dafür genehmigt, gleichwohl für die Aufarbeitung von PCB-haltigen Altölen nach Maßgabe der erwähnten Nr. 3.2.1.2.1 Buchst. d Halbsatz 5 der TA Luft 1974 geeignet gewesen wäre, hätte allerdings, wenn er zutrifft, Bedeutung haben können für die von der Behörde zu treffende Entscheidung, ob sie die Stillegung anordnen "soll". § 20 Abs. 2 BImSchG verpflichtet die Behörde nicht strikt und ohne Ansehung des Einzelfalls dazu, die Stillegung einer ungenehmigt betriebenen Anlage anzuordnen. Das Gesetz räumt ihr vielmehr durch Verwendung des Wortes "soll" ein gewisses Ermessen ein. Wegen des hohen Rangs, den das Bundes-Immissionsschutzgesetz der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen bei Errichtung und Betrieb von Anlagen einräumt, und wegen der Bedeutung, die das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren bei bestimmten Anlagen für die Gewährleistung dieses Ziels spielt, ermächtigt § 20 Abs. 2 BImSchG mit dem "Soll"-Befehl die Behörde zwar dazu, im Regelfall die Stillegung einer ungenehmigt betriebenen Anlage anzuordnen. Darin liegt jedoch zugleich die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgende Beschränkung, daß in atypischen Fällen zu prüfen und darüber zu entscheiden ist, ob ein milderes Mittel ausreicht, die Einhaltung der Pflichten des Betreibers, wie § 5 BImSchG es fordert, zu gewährleisten.

Hat die Behörde begründeten Anlaß für die Annahme, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei lediglich formell illegal, so wird sie prüfen müssen, ob sie von der Stillegung als einem unverhältnismäßigen Mittel absieht und dem Betreiber aufgibt, unverzüglich die für die Einleitung eines Genehmigungsverfahrens erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel gehen indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht nicht erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit anzustellen. Sie darf dies um so weniger, je schädlicher die Umwelteinwirkungen sind, die von dem ungenehmigten Betrieb der Anlage ausgehen können. Dies gilt vor allem bei Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen. Der Schutz dieses Rechtsguts vor möglichen Gefahren wiegt ungleich schwerer als das Interesse des Betreibers, den möglicherweise nicht gefährlichen Betrieb einer ungenehmigten Anlage vorerst fortsetzen zu dürfen.

Die Kläger haben vorgetragen, die Mindesttemperatur von 1200 Grad Celsius sei in der Flamme der Reserve-Dampfkesselanlage erreicht worden, die statt des im Genehmigungsbescheid erwähnten stillgelegten Kessels seit 1980 verwendet worden sei, und erst recht in der Flamme der seit 1983 verwendeten neuen Dampfkesselanläge mit Drehzerstäuber. Außerdem seien zur Energieerzeugung seit 1980 Altöle und Reststoffe aus der Altölaufarbeitung nicht mehr verbrannt worden. Deshalb habe die Gefahr der Entstehung von Dioxinen und Furanen aus der Verbrennung von PCB-haltigen Stoffen nicht mehr bestanden. Die Beklagte hat demgegenüber im Berufungsverfahren vorgetragen, es genüge nicht, daß in der Flamme der Feuerungsanlage die Temperatur von 1200 Grad Celsius erreicht werde, sondern sie müsse im Nachverbrennungsraum kontinuierlich bei einer bestimmten Verweildauer und einem bestimmten Sauerstoffgehalt der Abgase eingehalten werden. Dies sei aber nicht gegeben gewesen und ergebe sich aus dem Vortrag der Kläger auch nicht. Zudem seien in der Anlage nach wie vor die Raffinerieabgase zu verbrennen gewesen, die bei Einsatz PCB-haltiger Altöle ebenfalls PCB hätten enthalten können.

Dem braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden. Der Regierungspräsident hatte im Zeitpunkt der Stillegungsanordnung schon aus anderen Gründen keinen Anlaß für die Annahme, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wurde, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei lediglich formell illegal. Er hatte aus Mitteilungen der Staatsanwaltschaft, die sich auf Untersuchungen des sog. Fresenius-Instituts stützten, erfahren, daß auf dem Betriebsgelände, in dessen Untergrund, im unbehandelten Abwasser und in den Produkten erhebliche Mengen von PCB-haltigem öl festgestellt worden waren, und daß der begründete Verdacht bestehe, daß in allen Matrices gewisse Mengen der extrem toxischen Verbindungsgruppen polychlorierte Dibenzodioxine und polychlorierte Dibenzofurane enthalten seien. Er hat deshalb zu Recht noch am selben Tage die hier streitige Stillegung angeordnet. Angesichts der schwerwiegenden Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen mußte er nicht erst eigene Ermittlungen darüber anstellen, ob die für den Einsatz PCB-haltiger Altöle nicht genehmigte Anlage trotz der gegenteiligen Indizien nicht doch nach ihrer tatsächlichen Beschaffenheit den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen entspreche.

Die Kläger wenden schließlich ein, die Stillegungsanordnung sei unverhältnismäßig, weil es seinerzeit Altöle ohne PCB-Anteile so gut wie nicht mehr gegeben und darüber hinaus ein einfaches und zuverlässiges Verfahren zur Messung des PCB-Gehalts von Altölen zu vertretbaren Kosten noch nicht zur Verfügung gestanden habe. Die Anordnung habe deshalb faktisch zur völligen Betriebseinstellung und nicht nur zur Beschränkung auf die Aufarbeitung von PCB-freien Altölen geführt. Auch dieser Einwand greift nicht durch. Das von den Klägern beklagte Ergebnis ist die notwendige Folge dessen, daß sie eine für den Einsatz PCB-haltiger Altöle immissionsschutzrechtlich ungeeignete Anlage errichtet und betrieben haben. Die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen können mittels des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auch nicht übergangsweise ausgesetzt werden, wenn es um die Vermeidung von so schwerwiegenden Gefahren wie hier geht.

Das gilt selbst dann, wenn, wie die Kläger meinen, seinerzeit die gesamte Altölaufarbeitung in der Bundesrepublik wegen der von den Klägern behaupteten Situation auf dem Altölmarkt, und weil es keine für die Aufarbeitung PCB-haltiger Altöle genehmigte Anlage gegeben habe, hätte eingestellt werden müssen. Daraus, daß dies nicht geschehen ist und daß auch nicht einmal - wie die Kläger geltend machen - einzelne andere Anlagen stillgelegt worden sind, können die Kläger ebenfalls nichts für sich herleiten. Sie haben keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Der Regierungspräsident mußte nicht, zumal angesichts der erheblichen Gefahr, die Fortführung des ungenehmigten Betriebs dulden, auch nicht bis zu dessen etwaiger Legalisierung durch ein Nachtragsgenehmigungsverfahren möglicherweise in Verbindung mit einer Nachrüstung, nur weil nicht auszuschließen ist, daß andere Immissionsschutzbehörden - wie die Kläger behaupten - dies gesetzwidrig taten.