I.

Die Beteiligten streiten um die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 der Straßenverkehrsordnung - StVO - von einem auf der Insel ... erlassenen Saisonverkehrsverbot. Nach diesem seit dem Jahre 1965 bestehenden und vom Beklagten als Straßenverkehrsbehörde erlassenen Verbot ist es nicht erlaubt, während der Fremdenverkehrssaison von Mai bis September bestimmte Straßen im Gebiet der beigeladenen Stadt mit Kraftfahrzeugen zu befahren. Der Kläger unterhält in diesem Sperrbereich drei Fremdenverkehrsbetriebe. Im Haus ..., in dem er auch wohnt, betreibt er die Pension ..., im Haus ... und im Haus ... vermietet er Appartements. Im Haus ... befindet sich eine Wäscherei, in der für alle drei Betriebe die Wäsche gewaschen wird. Bis 1982 erhielt der Kläger in jedem Jahr für einzelne Straßen eine Ausnahmegenehmigung, die es ihm ermöglichte, seine Betriebe sowohl vom nicht gesperrten Stadtgebiet her als auch untereinander mit einem Kraftfahrzeug zu erreichen.

Auf Grund verschärfter interner Richtlinien über die Genehmigung von Ausnahmen versagte der Beklagte erstmals für das Jahr 1983 die beantragte Ausnahmegenehmigung für die Kaiser- und die Heinrichstraße. Dies hat u.a. zur Folge, daß der Kläger die in den beiden anderen Betrieben anfallende Wäsche nicht mehr mit einem eigenen Kraftfahrzeug zur Wäscherei im ... bringen kann. Das Haus ... mit seiner Wohnung kann er dagegen aufgrund einer sogenannten "Schlauchgenehmigung" erreichen; diese wird vom Beklagten erteilt, wenn ein im Sperrbereich wohnender Kraftfahrzeug-Halter auf dem Wohngrundstück oder in dessen unmittelbarer Nähe einen jederzeit benutzbaren Stellplatz nachweisen kann. Den unter Hinweis auf die Erschwernis des Wäschetransportes eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Weser-Ems mit folgender Begründung zurück: Die Wäsche könne über die relativ kurze Distanz von höchstens 550 m mit einem zugelassenen Fahrzeug (Fahrrad, Elektromotorfahrzeug) oder einem Handkarren transportiert werden. Im übrigen seien den Firmen, die das Beherbungsgewerbe mit Waren und Dienstleistungen versorgten, sowie den öffentlichen Nahverkehrsmitteln und den ortsansässigen Speditionen Ausnahmegenehmigungen für den gesamten Sperrbereich erteilt worden, so daß eine ausreichende Ver- und Entsorgung auch dieser Betriebsgrundstücke gewährleistet sei.

Mit seiner gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhobenen Fortsetzungsfeststellungsklage hat der Kläger geltend gemacht, die Versagung der Ausnahmegenehmigung führe zu einem erheblichen Eingriff in seinen Gewerbebetrieb und sei rechtswidrig, weil der Einsatz eines eigenen Kraftfahrzeuges zur Versorgung seiner Betriebe, insbesondere zum Wäschetransport unabdingbar sei. Der Einsatz von Handkarren oder ähnlichen Fahrzeugen sei bei der zu überwindenden Entfernung unzumutbar; die Anschaffungskosten für ein - auf ganz Norderney bislang noch nicht eingesetztes - Elektrofahrzeug seien mit rund 25.000 DM unverhältnismäßig hoch. Die somit verbleibende Alternative, die Wäsche mit einem Taxi zu befördern, führe im Ergebnis zu derselben Umweltbelastung wie die Benutzung eines eigenen Pkw.

Die gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichtes eingelegte Berufung hatte Erfolg. In den Gründen des Berufungsurteiles ist ausgeführt: Die Grundsätze des Beklagten über die Genehmigung von Ausnahmen seien zwar im Ansatz zutreffend, berücksichtigten aber die Belange der ortsansässigen, nicht handwerklichen Gewerbetreibenden unzulänglich. Diese seien, wie etwa der Kläger, im wesentlichen auf den Anlieferverkehr durch andere Transportmittel verwiesen, da die Versorgung durch eigene Kraftfahrzeuge nur bei einem großen Bedarf an Lebens- und Reinigungsmitteln anerkannt werde. Andererseits sei der Beklagte mit der Erteilung von "Schlauchgenehmigungen" für private Stellplätze bei den im Sperrgebiet wohnenden oder arbeitenden Personen sowie bei Kurgästen verhältnismäßig großzügig. Im Fall der Gewerbetreibenden müßten deren durch Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Interessen gebührend berücksichtigt werden. Insbesondere sei sicherzustellen, daß gleichartige Sachverhalte auch gleich behandelt würden. Daran fehle es im Hinblick auf die wenig sachgerechte Praxis, bei der Erteilung einer "Schlauchgenehmigung" zwischen Grundstückseigentümern mit und ohne Stellplatz zu unterscheiden. Bei einer demgegenüber sachgerecht gehandhabten Ausnahmegewährung habe dem Kläger die streitige Ausnahmegenehmigung erteilt werden müssen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision machen der Beklagte und die Beigeladene eine Verletzung des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO geltend. Die vom Kläger beantragte Ausnahmegenehmigung sei ermessensfehlerfrei versagt worden. Die Belange der ortsansässigen Gewerbetreibenden fänden in den Ermessensrichtlinien gebührende Berücksichtigung. Gewisse Einschränkungen müßten sie aufgrund ihrer die Umgebung prägenden Lage im Kurgebiet hinnehmen. Die dem Kläger auferlegten Beschränkungen seien nicht unzumutbar. Insbesondere sei der durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Kernbereich des Anliegerrechtes nicht berührt, weil das fragliche Grundstück an das öffentliche Straßennetz angebunden bleibe und mit Kraftfahrzeugen erreicht werden könne.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und meint, der Kerngehalt des Anliegerrechtes werde ausgehöhlt, wenn ein im Sperrgebiet ansässiger Gewerbetreibender während mehrerer Monate auf Transportmittel zurückgreifen müsse, die den heutigen Verhältnissen nicht entsprächen.

II.

Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen haben Erfolg. Sie führen zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das angefochtene Urteil verletzt § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO.

Rechtsgrundlage des vom Beklagten erlassenen Saisonverkehrsverbotes ist § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Abs. 1 a Nr. 1 StVO in der Fassung der Verordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl. I S. 1060). Zutreffend und in Übereinstimmung mit der dazu ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Beschlüsse vom 15. November 1976 - BVerwG 7 B 121.76 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 3; vom 26. Juni 1979 - BVerwG 7 B 172.78 - NJW 1980, 354; vom 28. Mai 1986 - BVerwG 7 B 142.85 -; speziell zum Verkehrsverbot in ... vgl. Beschluß vom 9. Mai 1986 - BVerwG 7 B 143.85 - Buchholz a.a.O. Nr. 5) hat das Berufungsgericht die Anordnung eines derartigen Verbotes als grundsätzlich gerechtfertigt angesehen. Das Revisionsverfahren gibt keinen Anlaß, dies weiter zu vertiefen.

Von dem Verkehrsverbot kann die Straßenverkehrsbehörde gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen. Bei dieser Ermessensentscheidung muß sich die Behörde insbesondere von folgenden Gesichtspunkten leiten lassen (vgl. dazu neben den bereits zitierten Entscheidungen noch das Urteil des Senats vom 25. April 1980 - BVerwG 7 C 19.78 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 8): Dem mit dem Verkehrsverbot verfolgten öffentlichen Interesse, nämlich dem Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen sowie dem Schutz des Kur- und Erholungswertes, eines Bade- oder heilklimatischen Kurortes sind die besonderen Belange der vom Verbot Betroffenen, darunter auch der Gewerbetreibenden, unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegenüberzustellen. Auch soweit diese Belange grundrechtlichen Schutz genießen, können sie je nach Fallgestaltung gegenüber einem vorrangigen öffentlichen Interesse an der Reduzierung von Umweltbelastungen des Kraftfahrzeugverkehrs zurückgedrängt werden. Dies gilt insbesondere für Beeinträchtigungen der persönlichen Handlungsfreiheit und hier vor allem der Befugnis zur Teilnahme an einem bestehenden Gemeingebrauch (Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) aber auch für Eingriffe in das Recht auf Anliegergebrauch des Grundeigentümers oder des Inhabers eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes, das freilich durch Art. 14 Abs. 1 GG nur in seinem Kerngehalt geschützt ist, und schließlich auch für die Beeinträchtigung der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Freiheit der Berufsausübung. Geht man von diesen Grundsätzen aus, so läßt sich mit den vom Berufungsgericht angeführten Argumenten ein Ermessensfehler nicht begründen.

Sofern die Ausführungen des Berufungsurteils so zu verstehen sein sollten, daß bei der Versagung der Ausnahmegenehmigung das durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Recht auf Anliegergebrauch an öffentlichen Straßen nicht ausreichend beachtet worden ist, könnte dem nicht gefolgt werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. zusammenfassend BVerwGE 54, 1 ff. und Urteil vom 6. August 1982 - BVerwG 4 C 58.80 - DVBl. 1982, 1098, jeweils mit weiteren Nachweisen; ferner Urteil des erkennenden Senats vom 8. Oktober 1976 - BVerwG 7 C 24.73 - NJW 1977, 2367/2369) ist dieses Recht von Verfassungs wegen durch Art. 14 Abs. 1 GG nur in seinem Kernbereich geschützt. Der gegenüber dem schlichten Gemeingebrauch gesteigerte Schutz reicht nur soweit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Welche Nutzungsmöglichkeiten in diesem Sinne eigentumsrechtlich garantiert sind, richtet sich nach den durch die Rechtslage und die tatsächliche Grundstückssituation bestimmten Bedürfnissen. Dabei ist auch die das Grundstück prägende Situation der Umgebung zu berücksichtigen. Grundsätzlich geschützt ist insbesondere die ausreichende Möglichkeit, das Grundstück mit Kraftfahrzeugen zu erreichen, gerade auch bei gewerblich genutzten Grundstücken (vgl. Urteil vom 15. November 1974 - BVerwG 4 C 12.72 - NJW 1975, 1528 [OLG Köln 18.04.1975 - 2 Ws 223/75]; Urteil vom 8. Oktober 1976 a.a.O.; Urteil vom 6. August 1982 a.a.O.; Beschluß vom 13. Mai 1985 - BVerwG 7 B 229.84 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 15). Gewährleistet wird aber nur die Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz überhaupt, nicht dagegen notwendig die Erreichbarkeit gerade mit eigenen Fahrzeugen des Eigentümers. Bleibt die Zugänglichkeit für andere Kraftfahrzeuge, z.B. für gewerbliche Lieferungen oder für Lieferungen von Gegenständen des täglichen Bedarfs erhalten, so schützt das Recht auf Anliegergebrauch regelmäßig nicht vor solchen Erschwernissen des Zugangs, die sich aus einer besonderen örtlichen Lage ergeben, etwa in einem innerstädtischen Ballungsraum (vgl. BVerwGE 54, 1/4 sowie Beschlüsse vom 15. November 1976 a.a.O. und vom 13. Mai 1995 a.a.O.) oder - wie hier - im Zentrum eines besonders schutzwürdigen Kurortbereiches (vgl. Beschluß vom 26. Juni 1979 a.a.O.). Wenn in dieser Situation Belange des Gemeinwohls wie der Schutz von Anwohnern und Kurgästen vor den Umweltbelastungen des Kraftfahrzeugverkehrs solche einschränkenden Verkehrsanordnungen angezeigt sein lassen, so wird Art. 14 Abs. 1 GG dadurch nicht verletzt.

So verhält es sich hier. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wird durch die Genehmigungspraxis des Beklagten sichergestellt, daß die in der Sperrzone liegenden Betriebsgrundstücke durch Kraftfahrzeuge mit allen notwendigen Gütern und Dienstleistungen versorgt werden können, sei es durch die Fahrzeuge der jeweiligen Lieferfirmen oder durch ortsansässige Speditionen. Ebenso stehen Taxen zur Verfügung, die überdies den in den Beherbergungsbetrieben des Klägers untergebrachten Kurgästen einen Zugang durch Kraftfahrzeuge ermöglichen. Unter diesen Umständen scheidet ein Eingriff, in die Kerngewährleistung des Rechts auf Anliegergebrauch von vornherein aus, unabhängig davon, welche Erschwernis im einzelnen das Verbot, eigene Kraftfahrzeuge zu benutzen, für den Kläger mit sich bringen mag.

Allerdings sind bei der Ermessensentscheidung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO auch außerhalb des Schutzbereichs von Art. 14 Abs. 1 GG die Belange des Anliegers zu beachten. Dies gilt vor allem mit Blick auf die durch Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG geschützte Befugnis zur Teilnahme an einem bestehenden Gemeingebrauch (vgl. dazu BVerwGE 30, 235/238 und BVerwGE 32, 222/224 f.; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 508, 561). Die Ausübung des Ermessens ist in diesem Zusammenhang insbesondere durch das Verbot gleichheitswidriger Behandlung der von der Verkehrsbeschränkung Betroffenen gebunden. Das Berufungsgericht bejaht einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz unter Hinweis auf die nach seiner Ansicht sachwidrige Auswahl der für Ausnahmegenehmigungen in Betracht kommenden Personengruppen; es sieht diesen Verstoß in der Unterscheidung zwischen Grundeigentümern mit Stellplatz, die eine "Schlauchgenehmigung" erhalten können, und solchen ohne Stellplatz. Das Vorhandensein eines Stellplatzes vermindere nicht die Zahl der durchgeführten Fahrten, sondern führe lediglich zur Freihaltung des Sperrgebietes vom ruhenden Verkehr. Dieser Erfolg könne für Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende ohne Stellplatz in gleicher Weise dadurch erreicht werden, daß sie ihr Fahrzeug nach dem Anfahren des Grundstückes nicht länger als zum Be- und Entladen und Ein- und Aussteigen erforderlich auf der Straße stehen lassen dürften, entsprechend der Regelung über das eingeschränkte Halteverbot (Zeichen 286 der StVO). Damit werde sichergestellt, daß nur die im Sperrgebiet wohnenden oder dort in anderer Weise gebundenen Anlieger ein Zufahrtsrecht hätten.

Dem kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Der Gedankengang des Berufungsgerichts ist schon in tatsächlicher Hinsicht nicht überzeugend. Bei einer dem eingeschränkten Halteverbot entsprechenden Praxis würden nämlich aufs Ganze gesehen mehr umweltbelastende Kraftfahrzeugbewegungen erfolgen, weil bei Fehlen eines Stellplatzes die Fahrzeuge das Sperrgebiet unverzüglich und damit auch unter Inkaufnahme einer Leerfahrt wieder verlassen müßten, während bei Vorhandensein eines Stellplatzes solche unnötigen Fahrten entfielen. Unabhängig davon ist die Erkenntnis entscheidend, daß das Berufungsgericht dem Inhalt und System der Ermessensrichtlinien nicht gerecht wird und deshalb eine so nicht gegebene Ungleichbehandlung vermeintlich gleichartiger Sachverhalte annimmt. Das Kriterium des jederzeit verfügbaren Stellplatzes ist nämlich nur für solche KFz-Halter von Bedeutung, die im gesperrten Bereich ständig oder als Kurgäste wohnen oder die als Pendler aus den östlichen Inselteilen dort arbeiten (erste und zweite Fallgruppe der Richtlinien). Für die zahlreichen Fallgruppen der Gewerbetreibenden (einschließlich der freien Berufe) sind dagegen andere Gesichtspunkte für die Möglichkeit einer Ausnahme maßgebend; lediglich bei einem Unterfall der sechsten Fallgruppe (Eigenversorgung nur mit Lebensmitteln bei Beherbergungsbetrieben mit Halb- und Vollpension sowie Speisegaststätten) spielt die "Schlauchgenehmigung" eine Rolle. Als Leitgedanke läßt sich, soweit hier von Interesse, den Ermessensrichtlinien entnehmen, daß Bewohner und berufstätige Einpendler wegen ihrer besonders engen Beziehung zu den jeweiligen Grundstücken grundsätzlich immer eine Ausnahmegenehmigung erhalten sollen, es sei denn, sie belasteten mangels eigenen Stellplatzes das Sperrgebiet durch die im öffentlichen Verkehrsraum abgestellten Fahrzeuge. Demgegenüber werden im Bereich des gewerblichen Kraftfahrzeugverkehrs andere Maßstäbe angelegt; vor allem kommt es auf die Bedeutung der gewerblichen Betätigung (z.B. notwendige Versorgung von Betrieben) oder auf die Menge der transportierten Güter oder auf die berufsmäßige Durchführung von Personen- oder Gütertransporten an. Mit anderen Worten: Der grundlegende Ansatz für die vom Beklagten eingeräumten Ausnahmemöglichkeiten ist nicht darauf gerichtet, unter Verwendung der vorhandenen privaten Stellplätze die Straßen des Sperrgebietes vom ruhenden Verkehr zu entlasten; dies wäre in der Tat ein Ergebnis mit sehr begrenztem Wert für den Schutz des Kurbereichs. Das Stellplatzkriterium ist vielmehr eine bloße Einschränkung der aus anderen Gründen den im Kurbereich Wohnenden oder Arbeitenden zugestandenen Vergünstigung.

Auch sonst sind unter den Grundsätzen über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen weder gleichheitswidrige noch unausgewogene einen ortsansässigen Gewerbetreibenden wie den Kläger ungerechtfertigt benachteiligende Regelungen zu erkennen. Dies gilt jedenfalls bei Berücksichtigung des Umstandes, daß die Beklagte im Interesse des Kurortes allgemein einen strengen Maßstab anlegen möchte. Angesichts des mit dem Verkehrsverbot verfolgten Zieles genügen schon relativ geringe Unterschiede in der Fallgestaltung, um eine differenzierte Behandlung zu rechtfertigen. So ist es insbesondere sachgerecht, die Gewerbetreibenden, die nicht in dem Maße wie die in den Ermessensrichtlinien genannten Gewerbetreibenden auf die Benutzung von Kraftfahrzeugen angewiesen sind, grundsätzlich auf alternative Transportmöglichkeiten zu verweisen, sofern damit nicht, was immer zu prüfen bleibt, im Einzelfall ausnahmsweise eine unzumutbare Beeinträchtigung des Betriebes verbunden sein sollte. Auch die vom Kläger beanstandete Verweisung auf die Möglichkeit, erforderlichenfalls ein Taxi zu benutzen, ist nicht generell sachwidrig. Zwar verursachen Taxifahrten die gleichen Umweltbelastungen wie Fahrten mit dem eigenen Pkw. Dennoch wird auf längere Sicht die Häufigkeit der Fahrzeugbewegungen zurückgehen, weil der betroffene Unternehmer schon aus Kostengründen die Fahrten auf das Notwendigste beschränken wird. Es ist ein gerechtfertigtes Anliegen einer Genehmigungspraxis nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO, einen gewissen Zwang in diese Richtung auszuüben und damit gleichzeitig die allgemeine Akzeptanz von Verkehrsverboten und die Bereitschaft, von Ausnahmegenehmigungen möglichst wenig Gebrauch zu machen, zu erhöhen.

Nicht abschließend beantworten läßt sich dagegen die Frage, ob der Kläger unabhängig von den Fallgruppen der Ermessensrichtlinien aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles einen Anspruch auf die beantragte Ausnahmegenehmigung hat. Wie dargelegt, sind die Belange eines Anliegers, z.B. seine wirtschaftlichen oder beruflichen Interessen, auch unterhalb der Schwelle des Art. 14 Abs. 1 GG zu beachten, zumal wenn der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Bereich der freien Berufsausübung berührt wird. Ob das Verbot, die Wäsche mit seinem eigenen Pkw zu transportieren, den Kläger im Sinne des Übermaßverbotes unzumutbar trifft, kann der Senat nicht beurteilen, weil das Berufungsgericht insoweit keine näheren tatsächlichen Feststellungen getroffen hat. Die Sache ist deshalb zur weiteren Aufklärung an das Tatsachengericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Von Bedeutung für die Zumutbarkeit werden z.B. die Menge der zu transportierenden Wäsche sowie die Anzahl, Dauer und zeitliche Eingrenzbarkeit der notwendigen Fahrten sein, ferner das Maß der wirtschaftlichen und betrieblichen Erschwernisse, die mit dem Einsatz alternativer Transportmittel verbunden sind. In rechtlicher Hinsicht wird dabei zu beachten sein, daß der vom Beklagten angestrebte strenge Maßstab für die Gewährung von Ausnahmen durch den Gesetzeszweck des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Abs. 1 a Nr. 1 StVO gedeckt ist, weil in einem wirtschaftlich weitgehend vom Fremdenverkehr abhängenden Ort wie Norderney dem Schutz vor Lärm und Abgasen des Kraftfahrzeugverkehrs regelmäßig ein besonders großes, Gewicht beigemessen werden darf. Daraus folgt, daß den Straßenanliegern, zumal dann, wenn sie wie der Kläger selbst vom Fremdenverkehr leben, ein nicht unerhebliches Maß an Erschwernissen zugemutet werden darf. Dies schließt gegebenenfalls die Notwendigkeit ein, betriebliche Abläufe anders zu organisieren oder mit weiteren Betroffenen in ähnlicher Situation zu kooperieren, etwa auch bei der Anschaffung oder dem Betrieb alternativer Transportfahrzeuge.