I.

Die Kläger betreiben die Personenbeförderung mit Mietwagen. Sie wenden sich gegen innerstädtische Verkehrsbeschränkungen in der L. Altstadt, von denen der Individualverkehr mit Kraftfahrzeugen einschließlich Mietwagen, aber nicht Linienbusse und Taxen betroffen sind, sowie gegen die Ablehnung entsprechender Ausnahmegenehmigungen. Die Verkehrsbeschränkungen sind von der Straßenverkehrsbehörde verfügt worden zur probeweisen Durchführung (Probelauf der Durchführungsstufe I) des Straßensanierungsplans Nr. 5 der beklagten Stadt (S 5), verfaßt am 15. November 1974 von der Arbeitsgruppe Verkehr der Projektgruppe Stadtsanierung (federführendes Amt: Stadtplanungsamt). Sie bestehen, soweit sie von den Klägern angefochten worden sind, aus durch Verkehrszeichen gekennzeichneten Einbahnstraßensystemen und beiderseitigen Straßensperrungen. Freigegeben wurde der Verkehr auf den gesperrten Straßen im Wege der Ausnahmegenehmigung für Linienbusse, Taxen, Fahrräder und teilweise für den Lieferverkehr von 18 bis 10 Uhr.

Die Kläger waren mit ihrer Klage, die sie gegen die im einzelnen aufgeführten Verkehrszeichen erhoben haben, vor dem erstinstanzlichen Gericht erfolgreich. Im Berufungsverfahren, in dessen Verlauf ab 1. Mai 1977 ein gegenüber den bisherigen Verkehrsregelungen geänderter Beschilderungsplan in Kraft getreten ist, haben die Kläger die Klage entsprechend geändert und beantragt,

hilfsweise,

Das Berufungsgericht hat die Klage unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils abgewiesen. Es hat die Klage als unbegründet angesehen und im wesentlichen ausgeführt: Die Sperrungen, die die Beklagte für die von den Klägern genannten Straßen angeordnet habe, und die Ablehnung der Ausnahmegenehmigungen für die Mietwagen seien straßenverkehrsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handele sich um Ermessensentscheidungen. Die Beklagte habe die rechtlichen Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten.

Die bestehenden Verkehrsverhältnisse in der L. Innenstadt seien unzulänglich, wie auch die vom Senat durchgeführte Ortsbesichtigung ergeben habe. Das Netz der Innenstraßen sei weder für den schnellen motorisierten Verkehr noch für den dichten Verkehr geeignet. Die wenigen Zufahrten über die Wasserläufe führten zu einer Konzentration der Ausfallstraßen auf wenige Punkte am Rande der Altstadtinsel, die zu verkehrlichen Engpässen geworden seien. Es bestehe ein Sachzwang, den Individualverkehr, zu dem der Mietwagenverkehr gehöre, zu regulieren, den Durchgangsverkehr zu unterbinden, den Ver- und Entsorgungsverkehr zu regeln sowie die Situation des öffentlichen Personennahverkehrs zu verbessern. Das dafür entwickelte Verkehrskonzept der Beklagten sei ausgewogen. Es versuche, einen Weg aus den dringend lösungsbedürftigen Verkehrsproblemen der L. Innenstadt zu finden. Die von den Klägern angefochtenen Verkehrsverbote seien Kernstücke dieses Plans. Die Entscheidung der Beklagten, die Mietwagen im Unterschied zu den Taxen in die Verkehrsbeschränkungen einzubeziehen, verletze weder das Gleichbehandlungsrecht noch die Berufsfreiheit der Kläger noch ihre Rechte am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.

Mit der zugelassenen Revision verfolgen die Kläger ihren Berufungsantrag weiter. Sie machen geltend: § 45 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - decke nur straßenverkehrsrechtlich begründete Straßensperrungen; die Maßnahme der Beklagten verfolge jedoch stadtplanerische Ziele, wie sich aus dem von der Beklagten vorgelegten und vom Berufungsgericht verwerteten Planungskonzept ergebe. Das Schutzgut des § 45 Abs. 1 StVO erfordere nicht, die Verkehrsverbote auf die Mietwagen der Kläger zu erstrecken. Zumindest rechtfertige der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO. Straßenverkehrsrechtlich bestünden zwischen Kraftdroschken und Mietwagen keine bedeutsamen Unterschiede, die eine unterschiedliche Behandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigten. Es sei nicht dargetan, daß die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs in den genannten Straßen gefährdet sei, wenn auf den verkehrsbeschränkten Straßen nicht nur die bereits zugelassenen Linienbusse und Taxen, sondern auch die zahlenmäßig nicht ins Gewicht fallenden etwa 35 Mietwagen fahren dürften. Der von der Beklagten gefürchtete "Nachzieheffekt" einer den Klägern erteilten Ausnahmegenehmigung bestehe nicht. Die Lübecker Mietwagen seien als solche erkennbar, und es überzeuge nicht, daß - werde für sie eine Ausnahme gemacht - auch der weitere gewerbliche Kraftfahrzeugverkehr eine solche Ausnahme beanspruchen könne. Das Berufungsurteil verkenne auch die Rechte der Kläger aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Die durch die Verkehrsbeschränkungen verursachten Umwege, die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts für die Mietwagen zusätzliche Fahrzeiten von ca. 10 Minuten zur Folge hätten, seien in einer Stadt von der Größe L. durchaus erheblich. Sie bedeuteten eine wesentliche Störung der Tätigkeit der Kläger, beeinträchtigten ihre Konkurrenzfähigkeit und gefährdeten ihre berufliche Existenz.

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er unterstützt und ergänzt die Rechtsausführungen des Berufungsurteils.

Die Kläger zu 1., 3., 7., 8., 12., 20. und 28. haben den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, da sie keine Mietwagen mehr betreiben. Die Beklagte hat sich dieser Erklärung angeschlossen.

II.

Die Revision der Kläger, die das Verfahren fortgeführt haben, kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat die angefochtenen Verkehrsverbote, die den innerstädtischen Individualverkehr mit Kraftfahrzeugen und damit auch den Mietwagenverkehr der Kläger, nicht aber den Verkehr der Linienbusse und Taxen betreffen, sowie die Ablehnung der von den Klägern begehrten Ausnahmegenehmigung zutreffend als rechtmäßig angesehen.

1.

Die durch Verkehrszeichen gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 6 Zeichen 250 und 267 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung vom 16. November 1970 (BGBl. I S. 1565) - StVO - gekennzeichneten einseitigen und beiderseitigen Straßensperrungen finden ihre rechtliche Grundlage in § 45 Abs. 1 StVO. Nach dieser Vorschrift können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Ob diese Gründe vorliegen und der behördliche Eingriff erforderlich ist, unterliegt in vollem Umfange der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung. Erst bei Erfüllung dieser Voraussetzungen verbleibt der Behörde für ihre Entscheidung, ob und wie sie eingreifen will, nach § 45 Abs. 1 StVO ein Ermessensspielraum, der nur beschränkt gerichtlich nachprüfbar ist (Urteil des Senats vom 9. Juni 1967 - BVerwGE 27, 181 [186];Beschluß vom 7. Januar 1974 - BVerwG 7 B 32.73 - in Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 1 = VRS 46, 237 [238]).

a)

Die Anwendung des § 45 Abs. 1 StVO ist entgegen dem Vorbringen der Revision nicht dadurch ausgeschlossen, daß die angefochtenen Straßensperrmaßnahmen, wie der vom Berufungsgericht zugrunde gelegte, von der Arbeitsgruppe Verkehr der Projektgruppe Stadtsanierung am 15. November 1974 verfaßte Planungsbericht der Beklagen "S 5 Modelle der Verkehrsplanung in der L. Innenstadt - fließender Verkehr" ergibt, Teil eines Gesamtkonzepts sind, das neben anderen Zielen auch stadtplanerischen Absichten dient. Es genügt, daß überhaupt straßenverkehrsbezogene Gründe vorliegen und daß diese Gründe ausreichen, um die Voraussetzungen zu erfülllen, an die § 45 Abs. 1 StVO den Erlaß verkehrsbeschränkender Anordnungen knüpft. Das gilt auch dann, wenn sich die Straßensperrungen gegen einzelne Verkehrsarten oder bestimmte Benutzerkreise richten, denen die Straßenbenutzung durch die straßen(wege)rechtliche Widmung eröffnet ist. Insoweit - nämlich für den Bereich der Sicherheit und Ordnung auf den Straßen - wird die straßenrechtliche Kompetenz des Straßenbaulastträgers, die Bereitstellung der öffentlichen Straßen für den Verkehr durch Widmung zu bestimmen, vom Straßenverkehrsrecht und den durch dieses Recht geschaffenen Befugnissen der Straßenverkehrsbehörde überlagert (ebenso Steiner, ZRP 1978, 277 [278]). Jedenfalls liegt ein Übergriff in straßen(wege)rechtliche Kompetenzen nicht im Falle solcher verkehrsrechtlich begründeter Straßenbenutzungsregelungen vor, die nur einen Teil des Kraftfahrzeugverkehrs absprerren, also - anders als bei den Fußgängerzonen - den Kraftfahrzsugverkehr durchgehend - wenn auch beschränkt - aufrechterhalten. Die hier angefochtenen Straßensperrungen, über die im vorliegenden Verfahren nur entschieden werden, kann, schließen auf den betroffenen Straßen in keinem Fall und zu keiner Zeit den gesamten Kraftfahrzeugverkehr aus, da der Linienbus- und Taxenverkehr weiterhin ganztägig zugelassen bleibt. Freilich darf unter hier nicht weiter zu erörternden Voraussetzungen auch durch straßenrechtliche Widmung der Verkehr auf Teile von einzelnen Nutzungsarten, auf bestimmte Benutzerkreise oder Benutzungszwecke beschränkt werden (vgl. etwa Kodal, Straßenrecht, 3. Aufl. 1978, S. 147); dies mag etwa dann der Fall sein, wenn eine Straße technisch - was ihre Ausmessung, den Unterbau, die Straßendecke usw. betrifft - so angelegt ist, daß sie einen Schwerlastverkehr nicht tragen kann oder nur für den Fußgänger- oder den Fahrradverkehr geeignet ist oder im Hinblick auf ihre beschränkte Geeignetheit nur bestimmten Benutzerkreisen - etwa den Besuchern einer Kirche - zugänglich sein soll. Dies bedarf hier keiner Vertiefung. Die erwähnten straßenrechtlichen Möglichkeiten schließen jedenfalls bei der hier gegebenen Sachlage straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen nicht aus, wenn - wie es hier weiterhin der Fall ist (vgl. unten zu b) - die Voraussetzungen des Straßenverkehrsrechts erfüllt sind.

b)

§ 45 Abs. 1 StVO trägt die angefochtenen Beschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs.

Die Straßensperrungen beruhen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in erster Linie auf straßenverkehrsrechtlichen Gründen. Sie sind danach Maßnahmen zur Lenkung des fließenden Verkehrs und sollen zum Zwecke der Verkehrsberuhigung der bestehenden Überlastung der in verkehrlicher Hinsicht unzulänglichen Straßen der L. Altstadt entgegenwirken. Dabei hat das Berufungsgericht in Würdigung des Ergebnisses seiner Ortsbesichtigung und des Verkehrsplanungsberichts "S 5", den die Beklagte vorgelegt hat, die Notwendigkeit der Beseitigung verkehrlicher Engpässe in und am Rande der Altstadtinsel herausgestellt; es hat als "Sachzwang" anerkannt, die überfüllten Innenstadtstraßen vom Individualverkehr und vom Durchgangsverkehr zu entlasten, den bisher behinderten öffentlichen Personennahverkehr zu erleichtern und den Ver- und Entsorgungsverkehr zu regulieren.

Diese Feststellungen des Berufungsgerichts, an die das Revisionsgericht mangels Verfahrensrügen der Revision gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), ergeben, daß die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 StVO erfüllt sind. Die Vorschrift deckt Verkehrslenkungsmaßnahmen, die dazu dienen, auf den Straßen innerstädtischer Ballungsgebiete die Flüssigkeit und damit die Leichtigkeit des Verkehrs aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen. Die Gewährleistung der Leichtigkeit des Verkehrs gehört zur Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, zu deren Schutz der § 45 Abs. 1 StVO gemäß seiner Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (EGBl. I S. 837) in der Fassung vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086) - StVG - gestattet, Verkehrsbeschränkungen anzuordnen. Diese bereits früher vertretene Rechtsauffassung (Pr.OVG in Reichsverwaltungsblatt 1935, 342; Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 6. Aufl. 1952, S. 39, 40) fand in § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO in der Fassung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) ihre ausdrückliche Bestätigung, indem dort die Leichtigkeit des Verkehrs als Bestandteil der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG angesehen wurde (Urteil des Senats vom 12. Dezember 1969, BVerwGE 34, 320 [323]). Die Übernahme des alten § 4 Abs. 1 StVO in den neuen § 45 Abs. 1 StVO, bei der der Begriff "Leichtigkeit" des Verkehrs durch den Begriff "Ordnung" des Verkehrs ersetzt worden ist, hat den Sinngehalt dieser Eingriffsermächtigung nicht geändert (Beschluß des Senats vom 7. Januar 1974 a.a.O.; Begründung des Bundesministers für Verkehr zur Straßenverkehrsordnung, VkBl. 1970, 797 [825]).

Allerdings kommt ein Einschreiten der Polizei zum Zwecke der Verkehrsberuhigung nur bei solchen Beeinträchtigungen der Leichtigkeit und Flüssigkeit das Verkehrs in Frage, die über das normale und unvermeidliche Maß ständiger Gefahren durch den Kraftfahrzeugverkehr hinausgehen (ebenso bereits OVG Münster, Urteil vom 23. November 1954, in Recht des Kraftfahrers 1955, 29 [30]). Jedoch können gerade enge oder winklige oder besonders verkehrsreiche Straßen erhöhte Verkehrsgefahren wahrscheinlich und daher angemessene Verkehrsbeschränkungen erforderlich machen. Die vom Berufungsgericht festgestellte Unzulänglichkeit, Enge und Überlastung der L. Innenstadtstraßen rechtfertigt die Annahme derart gesteigerter Verkehrsbehinderungen und begründete die Notwendigkeit verkehrspolizeilichen Einschreitens. Die entsprechenden Ausführungen des Berufungsgerichts beziehen sich ausdrücklich auf die Straßen, für die die hier angefochtenen verkehrsbeschränkenden Maßnahmen angeordnet worden sind.

Das von der Beklagten zur Verminderung des Kraftfahrzeugeverkehrs gewählte Eingriffsmittel, Einbahnstraßensysteme einzurichten und Straßenzonen zu schaffen, in denen unter Herausnahme des Individualverkehrs nur Kraftfahrzeuge des öffentlichen Personennahverkehrs zugelassen sind, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Es handelt sich um eine notwendige Maßnahme, da sie dazu beiträgt, die unerläßlich gewordene Verkehrsberuhigung zu erreichen. Sie bewirkt die erforderliche Verdünnung des Verkehrs, indem sie den Individualverkehr aus den engen Wohnstraßen der Innenstadt verdrängt, dadurch die Leichtigkeit des verbliebenen Verkehrs auf diesen Straßen erhält und die Gefährdung der Fußgänger durch Kraftfahrzeuge wesentlich mindert. Darum bedeuten die angefochtenen Verkehrsbeschränkungen, soweit durch sie der öffentliche Personennahverkehr gefördert wird, keine Privilegierung dieses Verkehrszweiges, die nach dem Urteil des Senatsvom 22. Januar 1971 - BVerwG 7 C 42.70 - (BVerwGE 37, 116 [119]) als Eigenzweck durch § 45 Abs. 1 StVO nicht gedeckt wäre; sie sind vielmehr Teil der notwendigen und wirksamen Verkehrsberuhigung. Unschädlich ist ferner, daß die Verkehrsverbote ganztägig, also auch während der in der Regel weniger verkehrsreichen Nachtzeit angeordnet sind; denn die Annahme einer an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße bestehenden konkreten Beeinträchtigung der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs, die die Anordnung nach § 45 Abs. 1 StVO rechtfertigt, ist auch dann nicht ausgeschlossen, wenn der Störungseintritt zu bestimmten Zeiten weniger wahrscheinlich sein mag (Urteil des Senatsvom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 -); zudem kann eine Regelung, die - wie hier - bestimmte Verkehrsströme lenken soll, nur bei einer gewissen Starrheit und dadurch erzielter Gewöhnung der Verkehrsteilnehmer ihre verkehrsordnende Wirkung erreichen.

Schließlich wird die Rechtmäßigkeit der Verkehrsbeschränkungen nicht deswegen in Frage gestellt, weil sie unverhältnismäßig wären. Die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Schranken der Verwaltungstätigkeit sind hier beachtet worden. Aus den Feststellungen des Berufungsurteils ergibt sich, daß alle Stellen der Innenstadt mit Kraftfahrzeugen - gelegentlich unter Inkaufnahme von kurzen Fußwegen - erreicht werden können. Dabei ist es unschädlich, daß dies zu einem erheblichen Teil nur mit Umwegen für die Kraftfahrzeuge möglich ist; denn diese Umwege sind jedenfalls zumutbar und stehen nicht außer Verhältnis zu der angestrebten Verkehrsberuhigung.

2.

Das Berufungsgericht hat weiterhin zu Recht nicht beanstandet, daß die Beklagte den Mietwagenverkehr, der die Kläger gemäß § 46 Abs. 2 Nr. 3 und § 49 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - betreiben, in die gemäß § 45 Abs. 1 StVO angeordneten Verkehrsbeschränkungen einbezogen hat und demgemäß von ihrer Ermessensbefugnis aus § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO, für die Mietwagen ebenso wie für die Taxen eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen, keinen Gebrauch gemacht hat.

a)

Zu Unrecht meint die Revision, die unterschiedliche verkehrsrechtliche Behandlung von Mietwagen und Taxen verletze den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -. Das Gesetz rechnet die Taxen, wie § 13 Abs. 3 und § 47 PBefG zeigen, zu denjenigen Verkehrsmitteln, an denen ein öffentliches Verkehrsinteresse besteht, weil sie ihrer Bestimmung nach die notwendige Ergänzung des öffentlichen Verkehrs bilden und öffentliche Verkehrsbedürfnisse erfüllen (vgl. BVerfGE 11, 168 [186]). Deshalb ist der Taxenverkehr den wesentlichen Pflichten der öffentlichen Verkehrsmittel, nämlich der Betriebspflicht (§§ 21, 47 Abs. 1 und 3 PBefG), der Beförderungspflicht (§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG) und der Tarifpflicht (§§ 39 Abs. 3, 51 Abs. 1 PBefG) unterworfen. Gleiches gilt nach den zutreffenden Ausführungen des Berufungsgerichts nicht für die Mietwagen. Der Mietwagenverkehr nach den §§ 46 Abs. 2 Nr. 3, 49 PBefG unterliegt weder der Betriebs- und Beförderungspflicht noch der strengen Bindung seiner Beförderungspreise, sondern erbringt Leistungen des normalen wirtschaftlichen Verkehrs (BVerfGE a.a.O. S. 187). Er ist gemäß § 49 Abs. 4 PBefG zum Schutz des Taxenverkehrs durch bestimmte Beförderungsregelungen eingeschränkt, durch die ein taxenähnlicher Verkehr oder eine Verwechselung mit dem Taxenverkehr verhindert werden soll. Diese unterschiedliche beförderungsrechtliche Behandlung des Taxen- und Mietwagenverkehrs, die schon der Bundesfinanzhof (V R 99/69 in Der Personenverkehr 1970 S. 89) in umsatzsteuerrechtlicher Hinsicht als unterscheidungserheblich angesehen hat, rechtfertigt auch die straßenverkehrsrechtliche Unterscheidung beider Verkehrszweige. Sie gibt einen hinreichenden sachlichen Grund, straßenverkehrsrechtliche Beschränkungen, die zwecks Verdünnung des Kraftwagenverkehrs den Individualverkehr aus dem Verkehrsstrom ausscheiden sollen, auch für Mietwagen gelten zu lassen, die im Unterschied zu den - von den Beschränkungen ausgenommenen - Linienbussen und Taxen nicht zu den öffentlichen Verkehrsmitteln gehören. Das Straßenverkehrsrecht selbst bestätigt diese Zulässigkeit gegenständlicher Unterscheidung. Es hält für den Taxenverkehr besondere Verkehrsräume und Verkehrserleichterungen, nämlich Taxenstände und - sonst nur den Linienbussen vorbehaltene - Sonderfahrstreifen (§ 41 Abs. 2 Zeichen 229 und 245 StVO) und damit verbundene Einrichtungen (Sondersignalgeber nach § 37 Abs. 2 Nr. 4 StVO) bereit, die anderen Verkehrsteilnehmern ebenso wie den Mietwagen nicht zur Verfügung stehen. Diese vom Straßenverkehrsrecht anerkannte Sonderstellung des Taxenverkehrs, auf die das Berufungsgericht ebenfalls hingewiesen hat, vermißt die Revision zu Unrecht. Die Beklagte handelt daher auch in Anlehnung an entsprechende straßenverkehrsrechtliche Regelungen, wenn sie bei ihren Verkehrslenkungsmaßnahmen zwischen Linienbus- und Taxenverkehr einerseits und dem Mietwagenverkehr andererseits unterscheidet.

Dieser vom Gesetz her vorgegebene Unterschied läßt sich auch nicht durch eine besondere Kennzeichnung der Mietwagen und eine damit zu begründende Gleichstellung von Taxen und Mietwagen korrigieren. Denn die vom Gesetz aus guten Gründen vorgenommene Unterscheidung zwischen Taxen und Mietwagen würde zu einem wesentlichen Teil in Frage gestellt und gesetzwidrig unterlaufen werden, wenn sämtliche Mietwagen im Bereich der Beklagten auf Grund einer Ausnahmegenehmigung nach § 43 Abs. 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft - vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S. 1573 - i.d.F. vom 19. April 1977 - BGBl. I S. 598), die übrigens von der Beklagten mangels Zuständigkeit nicht erteilt werden könnte, eine besondere und - wie bei Taxen - auf den ersten Blick erkennbare Kennzeichnung als Mietwagen erhielten, um auf Grund dieser besonderen auffälligen Kennzeichnung von den Verkehrsbeschränkungen befreit werden zu können. Dies verbietet sich deswegen, weil es der Sinn der insbesondere in § 49 Abs. 4 PBefG getroffenen Regelung ist, Mietwagen - im Gegensatz zu Kraftdroschken - nicht generell als solche im Verkehr in Erscheinung treten zu lassen und zu verhindern, daß das Publikum durch die Art des Auftretens der Mietwagen in der Öffentlichkeit angeregt wird, auf den Mietwagen wie auf eine Taxe im öffentlichen Straßenverkehr zurückzugreifen (vgl. BGH, Urteil vom 5. Juni 1970 - I ZR 24/69 - in NJW 1970, 1548 [1549]).

b)

Die Entscheidung der Beklagten, die Mietwagen unter die Verkehrsverbote fallen zu lassen und für sie keine Ausnahmegenehmißung zu erteilen, verletzt ferner nicht die Rechte der Kläger aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Sie hat, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, eine reine Berufsausübungsregelung zum Inhalt, die ihren sachlichen Grund in der dargelegten Notwendigkeit findet, den privaten Individualverkehr, zu dem der Mietwagenverkehr gehört, zum Zwecke der Beruhigung des innerstädtischen Verkehrs einzuschränken. Die Kläger sind mit ihren Beförderungsunternehmen dem Schicksal der Straßen unterworfen, auf denen sie ihr Gewerbe ausüben; sie müssen, ebenso wie die Straßenanlieger (vgl. Urteil des Senatsvom 8. Oktober 1976 - BVerwG 7 C 24.73 -, NJW 1977, 2367 = Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3; BGHZ 48, 58 [60]; 55, 261 [264]; 57, 359 [364]) Verkehrsregelungen oder Verlagerungen des Verkehrs grundsätzlich hinnehmen, mit denen die Straßen den sich wandelnden Bedürfnissen des Verkehrs und seiner Sicherheit und Leichtigkeit angepaßt werden. Etwas anderes kann nach der genannten Rechtsprechung nur dort in Betracht kommen, wo die verändernden Verkehrsregelungen gänzlich außergewöhnlich oder ihre Folgen bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise so erheblich sind, daß sie die Existenz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes unmittelbar bedrohen. Eine solche Existenzgefährdung der Kläger hat die Revision zwar geltend gemacht. Tatsachen, die diesen Einwand begründen können, sind aber nach dem Sachverhalt, von dem das Revisionsgericht auszugehen hat, nicht gegeben. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind die Bedürfnisse des verdrängten Individualverkehrs angemessen berücksichtigt. Die betroffenen Kraftfahrer sind nicht gehindert, jeden Punkt der Innenstadt zu erreichen, es müssen lediglich Umwege von in Einzelfällen ca. 10 Minuten und auf geringen Entfernungen Fußwege in Kauf genommen werden. Die vom Berufungsgericht allein festgestellten Beeinträchtigungen der Gewinnchancen, die sich für die Kläger infolge der Verlängerung der Fahrzeiten ihrer Mietwagen ergeben, liegen innerhalb ihres beruflichen Risikos und im Rahmen der Sozialbindung ihres Eigentums.

c)

Deswegen ist auch nicht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dadurch verletzt worden, daß die Beklagte für die Mietwagen der Kläger keine Ausnahmegenehmigungen von den Verkehrsverboten erteilt hat.

Der gegebene Sachzwang, zum Zweck der erforderlichen Verkehrsberuhigung den Individualverkehr mit Kraftfahrzeugen aus den Innenstadtstraßen abzudrängen, rechtfertigt die Beschränkung des Mietwagenverkehrs, der Teil des Individualverkehrs ist. Er rechtfertigt weiterhin die Entscheidung der Beklagten, den Kreis der zugelassenen Kraftfahrzeuge möglichst klein zu halten und Ausnahmegenehmigungen nur dann zu erteilen, wenn dies unumgänglich notwendig ist. Eine solche Notwendigkeit besteht für den Mietwagenverkehr nicht, da er - wie ausgeführt - durch die Verkehrsbeschränkungen nicht untragbar belastet wird. Die Interessen der Kläger müssen deshalb hinter den öffentlichen Verkehrsinteressen zurücktreten.

Der Einwand der Revision, der Verkehr der Mietwagen falle neben dem bereits zugelassenen Linienbus- und Taxenverkehr zahlenmäßig nicht ins Gewicht, greift nicht durch. Nach dem Sachverhalt, den das Berufungsgericht festgestellt hat und der daher für das Revisionsverfahren gilt, betreibt die Vereinigung "L. M. C.-Funkzentrale", in der die Kläger zusammengeschlossen sind, immerhin 43 Mietwagen. Auch die nunmehr von der Revision genannte Zahl von 35 Mietwagen reicht aus, um sie für die Wirksamkeit der notwendigen Verkehrsberuhigung der Innenstadt als erheblich anzusehen.

Insbesondere liegt es im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens und ist nicht unverhältnismäßig, wenn die Beklagte wegen der Unzulässigkeit einer generellen und nach außen für jedermann ohne weiteres erkennbaren Kennzeichnung der Mietwagen (vgl. oben zu a) eine Ausnahmegenehmigung ablehnt. Es liegt ebenfalls im Rahmen ihres Ermessens, daß sie einen sogenannten Nachzieheffekt für andere Kraftfahrer, für die die Verkehrsbeschränkungen gelten, vermeiden will. Ein solcher Effekt ließe sich jedenfalls nicht ausschließen, wenn Mietwagen ohne eine besondere und deutliche Kennzeichnung von den Verkehrsbeschränkungen ausgenommen würden. Die Befürchtung der Beklagten, andere Verkehrsteilnehmer könnten sich ebenso wie die Fahrer von Mietwagen verhalten, weil die besondere Berechtigung der Mietwagen nicht erkennbar wäre, hat durchaus Gewicht, ebenso ihre Überlegung, daß eine Überwachung und Bekämpfung des Nachzieheffekts entweder unmöglich oder jedenfalls schwierig und äußerst aufwendig wäre. Jene Befürchtung läßt sich auch nicht mit dem Vortrag der Revision widerlegen, in der Zeit, als die Mietwagen im Gefolge von Entscheidungen des Amtsgerichts in Bußgeldsachen vorübergehend von den Verkehrsbeschränkungen ausgenommen worden seien, habe es einen solchen Nachzieheffekt nicht gegeben. Abgesehen davon, daß es insoweit an jedweden - geschweige denn verläßlichen - Feststellungen fehlt, waren damals nach dem eigenen und unstreitigen Vortrag der Kläger die Verkehrsbeschränkungen erheblich weniger bedeutsam und weniger umfangreich als heute; es liegt daher immerhin nahe, daß damals ein Nachzieheffekt nicht sonderlich in Erscheinung getreten ist.

Bei ihren Ermessenserwägungen zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO durfte die Beklagte ferner die Schwierigkeit berücksichtigen, welche die Abgrenzung zu weiteren potentiellen Interessenten an Ausnahmegenehmigungen bereiten muß. Insoweit hat die Beklagte wiederholt zum Ausdruck gebracht, daß dann, wenn die Mietwagen von den Beschränkungen des Individualverkehrs ausgenommen würden, erhebliche Schwierigkeiten entstünden, sachlich überzeugend den übrigen gewerblich betriebenen Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen abzugrenzen, der ebenso wie der Beförderungsverkehr der Kläger durch die Straßensperrungen betroffen ist. Da die Mietwagen - anders als die Taxen - gegenüber diesem wirtschaftlichen Verkehr keine besonders herausgehobene Bedeutung haben, würde eine dem Mietwagenverkehr zugebilligte Ausnahmeregelung die Gefahr weiterer Ausdehnung dieser Ausnahmen mit der Folge herbeiführen, daß der Zweck der Verkehrslenkung, den Kraftfahrzeugverkehr der Innenstadt durch Abdrängung des Individualverkehrs zu beruhigen, vereitelt wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und auf § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Über die Kosten des erledigten Teils des Rechtsstreits ist im gesondert ergangenen Einstellungsbeschluß entschieden worden.