Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 18.12.1995, Az.: BVerwG 4 NB 8/95

I.

Der Antragsteller wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen eine Rechtsverordnung über einen geschützten Landschaftsbestandteil nach Art. 12 BayNatSchG ("Lehmgrube (Sekundärbiotop) südwestlich von Lützelburg"). Der geschützte Landschaftsbestandteil hat eine Größe von 6,89 ha. Der Verordnungsgeber erhielt im Jahre 1980 Kenntnis, daß hier schützenswerte Feuchtflächen entstanden seien. Die Verordnung vom 29. Oktober 1986 wurde am 7. November 1986 und erneut am 1. März 1990 bekanntgemacht. Der Antragsteller ist Eigentümer von Grundstücken, die durch die Unterschutzstellung betroffen sind. In dem im Jahre 1978 bekanntgemachten Flächennutzungsplan ist im Bereich des geschützten Landschaftsbestandteils eine Umgehungsstraße und ein Gewerbegebiet dargestellt.

Das Normenkontrollgericht hat den Antrag, die naturschutzrechtliche Verordnung für (teilweise) nichtig zu erklären, mit Urteil vom 28. Oktober 1994 (NuR 1995, 286) als unbegründet abgelehnt. Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit der Nichtvorlagebeschwerde.

II.

Die gemäß § 47 Abs. 7 VwGO zulässige Beschwerde ist unbegründet. Wegen der in ihr aufgeworfenen Fragen brauchte das Normenkontrollgericht die Rechtssache nicht dem Bundesverwaltungsgericht vorzulegen.

1. Wegen der Frage, ob es mit der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 18 BNatSchG vereinbar sei, durch eine landesrechtliche Rechtsverordnung auch "einen flächenhaften Ausschnitt aus der Landschaft in seiner Gesamtheit" als geschützten Landschaftsbestandsteil unter Schutz zu stellen, war das Normenkontrollgericht nicht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorlagepflichtig.

Eine Vorlage wegen dieser Frage wäre zwar grundsätzlich statthaft. Sie betrifft die Auslegung revisiblen Rechts, nämlich die Auslegung des § 18 BNatSchG. Sie ist auch entscheidungserheblich. Zwar beruht die streitige Schutzverordnung nicht auf dieser Vorschrift, sondern auf Art. 12 BayNatSchG. Nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts können gemäß Art. 12 Abs. 1 BayNatSchG (auch) flächenhafte Ausschnitte aus der Landschaft (Biotope) von größerer Flächenausdehnung Schutzobjekt einer Landschaftsbestandteil-Verordnung nach § 12 Abs. 1 BayNatSchG sein. An diese Auslegung des Landesrechts ist der Senat gebunden (vgl. § 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 562 ZPO). § 18 BNatSchG ist jedoch eine Rahmenvorschrift für den Landesgesetzgeber (§ 4 BNatSchG, vgl. auch Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG). Landesrecht, das mit § 18 BNatSchG nicht vereinbar ist, ist gemäß Art. 31 GG nichtig (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1983 - BVerwG 4 C 76.80 - BVerwGE 67, 93 (94)[BVerwG 13.04.1983 - 4 C 76/80]). Die Schutzverordnung wäre deshalb nichtig, wenn das Normenkontrollgericht mit seiner Auslegung des Art. 12 Abs. 1 BayNatSchG den Rahmen überschritten hätte, der dem Landesrecht durch das Bundesrecht gesetzt ist.

Die Vorlagepflicht entfiele schließlich auch nicht deshalb, weil die Frage der Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG dem Entscheidungs- und Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 3. September 1990 - BVerwG 4 N 1 und 2.88 - BVerwGE 85, 332). Denn es geht hier nicht um die Gültigkeit des Art. 12 BayNatSchG, sondern nur um die Frage, ob seine Auslegung durch das Normenkontrollgericht dem Bundesrecht entspricht, also um die Frage der bundesrechtskonformen Auslegung einer landesrechtlichen Vorschrift, deren Wirksamkeit im Grundsatz auch von der Beschwerde nicht in Zweifel gezogen wird. § 47 Abs. 5 VwGO läßt es zu, die interpretatorische Reichweite einer bundesrechtlichen Regelung feststellen zu lassen (Beschluß vom 8. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 16.95 - Buchholz 406.11 § 244 BauGB Nr. 1).

Es bedarf jedoch nicht erst der Klärung in einem Vorlageverfahren, daß ein Landesgesetz, das dem Verordnungsgeber gestattet, einen flächenhaften Ausschnitt aus der Landschaft in seiner Gesamtheit als geschützten Landschaftsbestandteil unter Schutz zu stellen, den Rahmen des § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG nicht überschreitet. Zwar trifft es zu, daß es in § 18 BNatSchG - ebenso wie in § 17 BNatSchG - nicht um Flächen-, sondern um Objektschutz geht. Im Unterschied zu § 17 BNatSchG, nach dem bestimmte "Einzelschöpfungen der Natur" als Naturdenkmale geschützt werden können, sind Schutzobjekt des § 18 BNatSchG jedoch besonders schutzwürdige "Teile von Natur und Landschaft" (Abs. 1 Satz 1). Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG kann sich der Schutz in bestimmten Gebieten auf den gesamten Bestand an Bäumen, Hecken oder anderen Landschaftsbestandteilen erstrecken. Das bedeutet nicht, daß nur Einzelschöpfungen oder Gruppen von ihnen als geschützte Landschaftsbestandteile unter Schutz gestellt werden dürfen. Teile der Landschaft sind auch Einzelgebilde der Natur wie Raine, Alleen, Wallhecken und Tümpel. Ihre Flächenhaftigkeit steht ihrer Qualifizierung als Landschaftsbestandteil grundsätzlich nicht entgegen. Maßgeblich ist vielmehr, daß sie nicht schon selbst eine "Landschaft" bilden, sondern als Naturgesamtheit lediglich ein Teil der Landschaft sind. In dieser Weise wurde bereits § 5 RNatSchG verstanden, wie die in ihm aufgeführten Beispiele zeigen; die abstraktere Formulierung in § 18 BNatSchG sollte daran nach allgemeiner Auffassung nichts ändern (vgl. Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, § 18 BNatSchG (1983) Rn. 1 bis 4; Lorz, Naturschutzrecht, 1985, § 18 Anm. 3; Rosenzweig, NuR 1987, 313 ff; Meßerschmidt, BNatSchG, § 18 Rn. 1 u. 6). Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG als einer auf den Objektschutz ausgerichteten Regelung folgt allerdings, daß "Gebiete" nicht als "geschützte Landschaftsbestandteile" unter Schutz gestellt werden dürfen (zutreffend Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1994 - 3 K 1315/91 - NVwZ-RR 1994, 574 = NuR 1995, 96; vgl. auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Dezember 1986 - 10 C 10/85 - NuR 1988, 91). Solange ein Landschaftsteil aber noch als abgrenzbares Einzelgebilde mit der Schutzwürdigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erkennbar ist, steht Bundesrecht auch einer Schutzfestsetzung für einen etwas größeren räumlichen Bereich (hier: 6,89 ha) nicht entgegen.

2. Auch die im Zusammenhang mit § 7 BauGB aufgeworfenen Fragen haben keine grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

Die Beschwerde wendet sich dagegen, daß das Normenkontrollgericht die Vereinbarkeit der streitigen Rechtsverordnung mit dem Gebot, Fachplanungen an den Flächennutzungsplan anzupassen, nicht am Maßstab des § 7 BauGB, sondern an dem des § 7 BBauG (in der bis zum 30. Juni 1987 geltenden Fassung) gemessen hat. Dabei geht sie davon aus, daß die Verordnung vom 29. Oktober 1986 nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts am 7. November 1986 zunächst (wegen eines Ausfertigungsfehlers) unwirksam und dann (nach Behebung dieses Mangels) erneut am 1. März 1990 bekanntgemacht worden sei.

a. Auf diesem tatsächlichen Hintergrund bedarf die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Verordnung zunächst einer Einschränkung. Entscheidungserheblich ist die Frage nur, soweit geklärt werden soll, ob eine vor dem Inkrafttreten des Baugesetzbuchs erlassene, aber nicht wirksam bekanntgemachte naturschutzrechtliche Verordnung den Anforderungen des § 7 BauGB genügen muß, wenn sie nach dem Inkrafttreten des Baugesetzbuchs erneut bekanntgemacht worden ist. Nach der weiteren Begründung der Beschwerde geht es dabei allein um die Frage, ob die Verordnung (schon deshalb) nichtig ist, weil der Verordnungsgeber dem Flächennutzungsplan nicht nachträglich widersprochen hat, wie es nach dem neu geschaffenen § 7 Satz 3 BauGB möglich ist, wenn eine Veränderung der Sachlage eine abweichende (Fach-)Planung erforderlich macht und ein Einvernehmen mit der Gemeinde nicht erreicht werden kann.

Wegen der Frage, ob die Wirksamkeit einer Verordnung, die vor dem Inkrafttreten des § 7 Satz 3 BauGB erlassen und fehlerhaft bekanntgemacht worden war und nach der Gesetzesänderung erneut bekanntgemacht worden ist, von einem förmlichen Widerspruch des Planungsträgers abhängt, mußte das Normenkontrollgericht die Rechtssache aber nicht dem Bundesverwaltungsgericht vorlegen. Denn es ist bereits geklärt, daß formelle Mängel bei der Bekanntmachung einer Rechtsnorm dadurch nachträglich geheilt werden können, daß die fehlerhafte Verkündung durch eine ordnungsgemäße ersetzt wird (Beschluß vom 12. Dezember 1975 - BVerwG 4 B 176.75 - BRS 29 Nr. 14). Dieser Rechtssatz ist nunmehr für Satzungen nach dem Baugesetzbuch in § 215 Abs. 3 Satz 1 BauGB ausdrücklich in der Weise normiert, daß Verfahrens- und Formfehler durch Behebung und Wiederholung des nachfolgenden Verfahrens beseitigt werden können; er gilt allgemein. Daraus folgt zugleich, daß vorangegangene Schritte im Rechtssetzungsverfahren, die korrekt vorgenommen worden sind, nicht wiederholt werden müssen, und zwar grundsätzlich auch dann nicht, wenn nachträglich Verfahrensvorschriften für einen bereits abgeschlossenen Verfahrensabschnitt geändert werden. Ob dies ausnahmslos gilt, kann hier offenbleiben. Denn soweit der Planungsträger nunmehr nach der Gesetzesänderung nachträglich widersprechen kann, um die Bindung an den Flächennutzungsplan nach § 7 Satz 1 BauGB formell zu beseitigen, enthält § 7 Satz 3 BauGB nur eine materiell unerhebliche Modifikation für das Verfahren. Auch nach der früheren Rechtslage bestand nämlich bei einer Veränderung der Sachlage keine strikte Bindung an den Flächennutzungsplan; vielmehr durfte sich der Planungsträger - nach erfolglosem "ins Benehmen setzen" nach § 7 Satz 2 BBauG - auch über das fehlende Einvernehmen der Gemeinde hinwegsetzen (vgl. Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG (1979), § 7 Rn. 43; Schlichter, in: Schlichter/Stich/Tittel, BBauG, 3. Aufl. 1979, § 7 Rn. 4).

b. Auch die weitere Frage, "ob im Falle eines Verfahrensfehlers beim erstmaligen Erlaß einer Naturschutzverordnung die Verordnung unter bloßer Wiederholung des entsprechenden Verfahrensabschnitts, d.h. ohne nochmalige Abwägungsentscheidung (§ 1 Abs. 2 BNatSchG) bzw. sonstiger inhaltlicher Prüfung der Verordnung, auch dann wirksam in Kraft gesetzt werden kann, wenn inzwischen eine Veränderung der materiellen Rechtslage erfolgt ist", ist in dieser weiten Fassung nicht entscheidungserheblich und bedarf, soweit es auf sie ankommen könnte, keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung. Weder aus der Beschwerde noch aus der Normenkontrollentscheidung ist hier nämlich eine andere Rechtsänderung als die des § 7 BauGB ersichtlich. Daß jedoch die Neufassung dieser Vorschrift keine erneute Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers erforderlich machte, ergibt sich bereits aus der vorhandenen höchstrichterlichen Rechtsprechung.

Allerdings trifft es zu, daß eine Rechtsnorm nicht mehr in Kraft gesetzt werden darf, wenn sich die Sach- oder Rechtslage während des Rechtssetzungsverfahrens derart verändert hat, daß sie mit dem ursprünglich vorgesehenen Inhalt nicht mehr der gegenwärtigen Rechtslage entspricht. Demgemäß hat der Senat entschieden, daß es beim Erlaß einer Rechtsnorm für ihre materielle Rechtmäßigkeit (auch) darauf ankommt, daß das Abwägungsergebnis noch im Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht. Denn Mängel des Abwägungsergebnisses sind Mängel unmittelbar des Norminhalts; eine in ihrem Abwägungsergebnis mangelhafte Norm kann nicht in Kraft treten (Urteil vom 29. September 1978 - BVerwG 4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283 (288) [BVerwG 29.09.1978 - 4 c 30/76], zum Bebauungsplan). Deshalb besteht grundsätzlich für den Normgeber Anlaß zu prüfen, ob die Anforderungen des Abwägungsgebots noch erfüllt sind, wenn eine wegen eines Ausfertigungs- oder Bekanntmachungsfehlers nicht wirksam zustande gekommene Rechtsnorm nach einem längeren Zeitraum durch fehlerfreie Verfahrenswiederholung (erneut) in Kraft gesetzt werden soll (vgl. Beschluß vom 3. Juli 1995 - BVerwG 4 NB 11.95 - ZfBR 1995, 319).

Das bedeutet aber nicht, daß der Verordnungsgeber bei jeglicher Änderung der Rechtslage eine neue Abwägungsentscheidung treffen muß. Eine neue Abwägung ist zwar zulässig, aber entbehrlich, wenn das Ergebnis der früheren Abwägung auch nach der Rechtsänderung noch haltbar ist. In diesem Sinne konnte die Novellierung des § 7 BBauG nicht zu einer für das Abwägungsergebnis beachtlichen Änderung der Rechtslage führen. Abwägungsrelevant ist § 7 BauGB in seiner veränderten Fassung nur mit seinem Satz 4, nach dem ein (nachträglicher) Widerspruch nur zulässig ist, wenn die für die abweichende Planung geltend gemachten Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unwesentlich überwiegen. Diese Vorschrift enthält eine Regel für den Abwägungsvorgang. Sie besagt, daß sich die Fachplanung gegenüber einem bereits bestehenden Flächennutzungsplan, dem der Planungsträger während der Planaufstellung nicht widersprochen hatte, nur durchsetzen kann, wenn die fachplanerischen Belange ein nicht unerhebliches Gewicht besitzen. Darin mag eine gewisse Stärkung der Position der Gemeinde innerhalb der Abwägung liegen. § 7 Satz 4 BauGB stellt aber nicht grundsätzlich in Frage, daß eine Veränderung der Sachlage - nach wie vor - zu einer Befreiung vom Anpassungsgebot an den Flächennutzungsplan führen kann. Daraus folgt, daß zwar möglicherweise eine Abwägungsentscheidung unter Beachtung der Neuregelung des § 7 Satz 4 BauGB wegen des stärkeren Gewichts der Gemeindebelange ein anderes Ergebnis haben kann als eine nach § 7 BBauG vorgenommene Abwägung. Schlechthin unhaltbar kann ein vor dem Inkrafttreten der Vorschrift gewonnenes Abwägungsergebnis aber nicht sein, weil der vorhandene Flächennutzungsplan auch bei der nach § 7 Satz 2 BBauG gebotenen Abwägung zugunsten der Gemeindeplanung berücksichtigt werden mußte. So ist es übrigens nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts auch im vorliegenden Fall; nach seiner Beurteilung liegt es auf der Hand, daß die Naturschutzbehörde den Planungsinteressen der Gemeinde keinen Vorrang vor den Belangen des Naturschutzes einräumen konnte.

3. Die Beschwerde bleibt auch mit ihren zu Art. 14 GG formulierten Fragen ohne Erfolg.

a. Zu diesem Teil der Beschwerde ist zunächst hervorzuheben, daß das Nichtvorlagebeschwerdeverfahren nicht wie eine Revision oder gar eine Berufung zu einer umfassenden Überprüfung der vorinstanzlichen Entscheidung führen kann. Wird eine Normenkontrollentscheidung - wie im vorliegenden Verfahren - mit Grundsatzrügen angegriffen, so beschränkt sich die Prüfung des Beschwerdegerichts auf die Frage, ob das Normenkontrollgericht aus den in der Beschwerde vorgetragenen Gründen seine Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO verletzt hat. Vorlagepflichtig ist das Normenkontrollgericht aber nur, wenn sich ihm eine rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftige Frage auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen, seiner Wertungen und auch seiner die Grundlage für die jeweilige Grundsatzfrage bildenden Rechtsauffassung stellt bzw. hätte stellen müssen. Die Beschwerde verkennt dies, wie sich schon darin zeigt, daß sie mit "Ausführungen zu der konkreten, eigentumsrechtlich geschützten Position des Antragstellers" beginnt, mit denen sie zwar an die Feststellungen und Wertungen des Normenkontrollgerichts anknüpft, sie aber zugleich - abweichend von der Würdigung durch das Normenkontrollgericht - einer eigenen Wertung unterzieht. Ein solches Vorgehen ist im Beschwerdeverfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO unzulässig. Es führt dazu, daß die Beschwerde auch mit ihren Fragen zu Art. 14 GG scheitern muß.

b. Die Frage, "ob Verbote in einer Naturschutzverordnung generell, d.h. auch bei Eingriff in konkrete, durch Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen, als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen sind", hat sich dem Normenkontrollgericht so nicht gestellt. Vielmehr hat es die Verbote der streitigen Verordnung als Regelungen angesehen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränkten. Diese Regelung hat es in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1[BVerwG 24.06.1993 - 7 C 26/92] = NJW 1993, 2949 [BVerwG 24.06.1993 - 7 C 26/92] = NuR 1993, 487, m.w.N.) und des Bundesgerichtshofs (vgl. Urteil vom 7. Juli 1994 - III ZR 5/93 - NJW 1994, 3283 [BGH 07.07.1994 - III ZR 5/93] = NuR 1995, 49, m.w.N.) als Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums qualifiziert. Es hat dann zwar weiter ausgeführt, daß selbst dann, wenn - wie der Antragsteller geltend mache - ein absolutes Nutzungsverbot begründet und damit die Privatnützigkeit der betroffenen Grundstücksflächen vollständig aufgehoben würde, keine Enteignung, sondern nur eine inhaltsbestimmende Maßnahme vorliegen würde. Diese Ausführungen tragen die Entscheidung jedoch nicht; denn nach der - näher begründeten - Auffassung des Normenkontrollgerichts hebt die angegriffene Naturschutzverordnung die private Nutzbarkeit der einbezogenen Grundstücksteile nicht völlig auf. Von dieser Bewertung muß auch das Beschwerdegericht ausgehen. Auf dieser Grundlage geben jedoch die Ausführungen der Beschwerde keinen Anlaß für eine erneute Überprüfung der - wie die Beschwerde nicht verkennt: - gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung.

c. Auch daß die Junctim-Klausel des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG nicht entsprechend auf Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anwendbar ist, ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 24. Juni 1993, a.a.O.) und des Bundesgerichtshofs (vgl. Urteil vom 7. Juli 1994, a.a.O.) geklärt. Zu einer Überprüfung dieser Rechtsauffassung aus Anlaß des vorliegenden Normenkontrollverfahrens nötigt auch der von der Beschwerde herangezogene Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 929/89 - (BVerfGE 83, 201 [BVerfG 09.01.1991 - 1 BvR 929/89]) nicht. Denn nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts hebt die streitige Verordnung die Privatnützigkeit des Grundeigentums des Antragstellers nicht auf. Auf die Frage, ob die Junctim-Klausel analog anwendbar wäre, wenn ein unter dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG stehendes vermögenswertes Recht betroffen wäre, kommt es mithin nicht an.

d. Soweit sich die Beschwerde gesondert mit der Aufhebung der Privatnützigkeit des Grundeigentums des Antragstellers beschäftigt, ist sie unzulässig, weil ihr keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90) entnommen werden kann. Vielmehr beschränkt sich die Beschwerde auf die Darlegung ihrer Rechtsauffassung, bezogen auf die konkrete Situation des Antragstellers. Ob das Normenkontrollgericht die naturschutzrechtlichen Beschränkungen für den Grundbesitz des Antragstellers richtig gewürdigt hat, ist keine Frage von allgemeiner, über den vorliegenden Streitfall hinausreichender Bedeutung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Den Wert des Streitgegenstandes setzt der Senat gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG fest.

Gaentzsch

Hien

Lemmel