Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.06.1993, Az.: BVerwG 7 C 11/92

Der von der Klägerin an die Gemeinde W. abgegebene und von dieser zum Wegebau verwendete unsortierte Bauschutt durfte nicht außerhalb einer dafür zugelassenen Abfallentsorgungsanlage abgelagert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Er ist Abfall im Sinne der zweiten Alternative des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG.

1. Nach dieser Vorschrift sind Abfälle auch solche beweglichen Sachen, deren geordnete Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere des Schutzes der Umwelt, geboten ist (sog. objektiver Abfallbegriff). Die Abfalleigenschaft ist an zwei Voraussetzungen geknüpft: Die Sachen müssen erstens in ihrem konkreten Zustand das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die in § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG genannten Schutzgüter, gefährden und zweitens muß diese Gefährdung nur durch eine geordnete, d. h. nach Maßgabe der Vorschriften des Abfallentsorgungsgesetzes durchzuführende Entsorgung behoben werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1983 - BVerwG 4 C 5.80 - NJW 1984, 817 = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 15; Beschluß vom 6. September 1988 - BVerwG 7 B 35.88 - UPR 1989, 33 [BVerwG 06.09.1988 - BVerwG 4 C 26.88]; Beschluß vom 1. März 1993 - BVerwG 4 B 192.92 -). Die Rechtsordnung verpflichtet damit den Besitzer, derartige Stoffe der öffentlichen Abfallentsorgung zu überlassen (vgl. § 3 Abs. 1 AbfG) oder gegebenenfalls selbst als Abfälle zu entsorgen (vgl. § 3 Abs. 4 AbfG), auch wenn er sich ihrer nicht im Sinne des subjektiven Abfallbegriffs entledigen möchte.

Das Merkmal des "Gebotenseins der Entsorgung" macht deutlich, daß nicht jede von einer Sache ausgehende Gefährdung des Wohls der Allgemeinheit die (objektive) Abfalleigenschaft begründen soll. So kommt die Unterwerfung einer gemeinwohlgefährdenden Sache unter das Abfallregime von vornherein nicht in Betracht, wenn der Besitzer sie noch zu ihrem ursprünglichen Zweck verwendet oder zu diesem Zweck an einen Dritten weitergibt. In einem solchen Fall ist das Wohl der Allgemeinheit allein mit Hilfe des Ordnungsrechts zu gewährleisten, das für die Abwehr der betreffenden Gefahren maßgebend ist (z. B. Gefahrstoff-, Chemikalien-, Wasser-, Immissionsschutz- oder Baurecht). Erst wenn die ursprüngliche Zweckbestimmung objektiv entfallen oder vom Besitzer aufgegeben ist, kann überhaupt die spezifische Gefahrenlage entstehen, der die Vorschriften über die Abfallentsorgung begegnen wollen. Bei derart "zwecklos" gewordenen Sachen (Altstoffen) besteht nämlich ebenso wie bei Sachen, die von Anfang an keinem Zweck gedient haben, generell die Besorgnis, daß der Besitzer mit ihnen mangels eines "Gebrauchsinteresses" unsachgemäß, insbesondere umweltgefährdend, umgehen könnte.

Die Frage, ob eine Entsorgung als Abfall geboten ist, ist auf der Grundlage einer situationsbezogenen Betrachtung zu beantworten. Dies verlangt - unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der Verwendung oder Verwertung einer Sache einschließlich deren Verwirklichungsaussichten und dem Interesse der Allgemeinheit, hoheitlich auf die Sache zum Zwecke der Gefahrenbeseitigung durch Entsorgung in einer Abfallentsorgungsanlage zuzugreifen. Der Eigentümer muß um so eher Einschränkungen hinnehmen, je gewichtiger das Interesse der Allgemeinheit an einer ordnungsgemäßen Entsorgung ist (Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG). Zu berücksichtigen sind alle Umstände des Einzelfalls, insbesondere Beschaffenheit und Mängel der in Rede stehenden Stoffe, Art, Ort und Zeitdauer ihrer Lagerung sowie der Grad der davon ausgehenden Gefahren für das Allgemeinwohl. Bei den privaten Belangen sind insbesondere der Wert der Sachen sowie die konkreten Verwertungsabsichten und -chancen von Bedeutung.

Innerhalb des so gezogenen Rahmens sind zur Feststellung der Abfalleigenschaft im allgemeinen zwei Prüfschritte erforderlich. Zunächst ist festzustellen, ob die Sache in ihrem gegenwärtigen Zustand an ihrem Aufbewahrungsort das Wohl der Allgemeinheit gefährdet (gegenwärtiges Gefahrenpotential). Ist das der Fall, so ist weiter zu prüfen, ob als Alternative zur öffentlichen Abfallentsorgung eine private Weiterverwendung oder Wiederverwertung der Sache die bestehende Gemeinwohlgefahr beseitigen kann, ohne eine neue zu schaffen (künftiges Gefahrenpotential). Dabei ist die präventive Funktion des Abfallrechts zu berücksichtigen, das die von Altstoffen potentiell ausgehenden Gefahren für das Gemeinwohl, vor allem für den Schutz der Umwelt, wirksam kontrollieren und vermeiden soll. Das abfallrechtliche Kontroll- und Entsorgungssystem darf insbesondere nicht dadurch unterlaufen werden, daß eine gegenüber der öffentlich-rechtlichen Entsorgung kostengünstigere, aber umweltgefährdende Verwertung oder Beseitigung der Stoffe gewählt wird. Nur wenn diese Besorgnis nicht besteht, kann im Rahmen der situationsbezogenen Abwägung der privaten Verwendung oder Verwertung ein Vorrang vor der Abfallentsorgung zukommen.

Aus der präventiven, vorsorgeorientierten Zielsetzung des Abfallrechts ergeben sich Folgerungen für den anzuwendenden Gefahrenmaßstab. Für die Frage, ob von der Sache gegenwärtig und künftig bei deren Weiterverwendung oder Wiederverwertung Gefahren für das Wohl der Allgemeinheit ausgehen, kommt es nicht auf eine konkrete Gefahr an. Das vom Abfallbegriff des § 1 Abs. 1 AbfG gesteuerte Abfallregime mit seinen Kontroll- und Genehmigungsanforderungen soll nicht erst dann repressiv eingreifen dürfen, wenn sich im Einzelfall eine Gefahr herausstellt oder eine Störung schon eingetreten ist. Ausreichend, aber auch erforderlich ist vielmehr, daß die gegenwärtige Aufbewahrung der Sache und ihre künftige Verwendung oder Verwertung nach Art oder Verfahren aufgrund allgemeiner Erfahrungen und wissenschaftlicher Erkenntnisse typischerweise zu einer Gemeinwohlgefährdung, insbesondere zu Umweltgefahren führen. Bereits unter dieser Voraussetzung ist die Entsorgung der Sache als Abfall "geboten". Ob eine derartige typische Umweltgefahr im konkreten Einzelfall besteht, ist erst bei der Anwendung des Abfallrechts von Bedeutung, etwa bei der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen (§ 4 Abs. 1, §§ 7, 8 AbfG), der Bewilligung von Ausnahmen (§ 4 Abs. 2 AbfG) oder wenn es sonst um die Einhaltung der Entsorgungsgrundsätze (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) geht.

Ob eine private Weiterverwendung oder Wiederverwertung gemeinwohlunschädlich erfolgen kann, ist nach den Umständen des Einzelfalles anhand objektiver Maßstäbe zu beurteilen. Dabei kommt der Frage, ob für die betreffenden Altstoffe ein Markt besteht, erhebliche Bedeutung zu. Können derartige Stoffe an verwendungs- oder verwertungsbereite Dritte gegen Entgelt veräußert werden, handelt es sich also um "Wirtschaftsgut", so ist dies im allgemeinen ein wesentliches Indiz dafür, daß eine Entsorgung als Abfall nicht geboten ist. Denn in derartigen Fällen kann regelmäßig davon ausgegangen werden, daß - wie auch sonst im Wirtschaftsverkehr mit potentiell gefährlichen Gütern - die einschlägigen Fachgesetze zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit ausreichen. Können Altstoffe dagegen mangels Markgängigkeit nicht verkauft werden, so ist dies ein Hinweis darauf, daß die Weitergabe solcher Stoffe an Dritte typischerweise mit Gefahren verbunden ist, die eine Entsorgung als Abfall gebieten. Das trifft vor allem für Stoffe mit "negativem Wert" zu, für deren Abnahme der bisherige Besitzer ein Entgelt bezahlen muß. Hier besteht in besonderem Maße die Besorgnis, daß die Stoffe aus Kostengründen umweltgefährdend verwertet oder beseitigt werden.

Entgegen der Ansicht der Revision gilt diese Indizwirkung auch bei Altstoffen, für die als "Wertstoffe" privatwirtschaftlich organisierte Verwertungsverfahren existieren, für die aber beim Abnehmer ein Marktpreis nicht zu erzielen ist. Verwertung und Abfallentsorgung sind keine Gegensätze. Das Abfallgesetz sieht seit der Novellierung durch das Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410) ausdrücklich auch die Verwertung von Abfällen als eine Form der Abfallentsorgung an (vgl. z. B. §§ 1 Abs. 2, 1 a Abs. 2, 3 Abs. 2 Satz 3 AbfG). Stoffe verlieren deshalb ihre Abfalleigenschaft nicht allein dadurch, daß sie an einen zur Verwertung oder Verwendung bereiten Dritten weitergegeben werden können oder tatsächlich weitergegeben werden (so schon BVerwG, Beschluß vom 20. August 1987 - BVerwG 7 B 156.87 - n. v.).

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen handelt es sich bei unsortiertem Bauschutt, der - wie hier - beim Abriß eines Wohnhauses anfällt, um Abfall im objektiven Sinn. Bauschutt dieser Art enthält, wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat, typischerweise neben unbedenklichem mineralischem Material zahlreiche potentiell schadstoffhaltige Bestandteile, wie Installationsteile, Fußböden, Wand- und Deckenverkleidungen, Baustahlbewehrungen, Holzbaustoffe aller Art, Kunststoffe, Versorgungsleitungen, Fußbodenbeläge, Teerpappen und dergleichen. Insbesondere von den Kunststoffen und den mit Holzschutzmitteln versehenen Holzbauteilen können nachteilige Wirkungen auf Boden und Grundwasser ausgehen, wenn sie vermischt mit anderen Stoffen und ohne besondere Vorkehrungen gelagert werden.

Angesichts seiner üblichen Zusammensetzung enthält unsortierter Bauschutt also ein Besorgnispotential, das es rechtfertigt, ihn als umweltgefährdend anzusehen und dem Abfallregime zu unterwerfen, ohne daß es des Nachweises einer konkreten Gefahr im Einzelfall bedürfte. Eine Entsorgung als Abfall wäre nach dem oben Ausgeführten lediglich dann nicht geboten, wenn für unsortierten Bauschutt anderweitige Verwendungs- oder Verwertungsmöglichkeiten bestünden, bei denen erfahrungsgemäß nicht mit Umweltgefährdungen zu rechnen ist. Das ist nicht der Fall. Ein Markt für unsortierten Bauschutt existiert nicht. Als Alternative zu einer ordnungsgemäßen Entsorgung auf dafür zugelassenen Deponien oder Wiederaufarbeitungsanlagen kommt lediglich die Verwendung zu Wegebaumaßnahmen u. ä. in Betracht, wie dies auch im vorliegenden Fall geschehen ist. Ein derartiges unkontrolliertes Abkippen führt aber typischerweise gerade zu den Gefahren, die das Abfallrecht mit Hilfe des objektiven Abfallbegriffs verhindern will. Auch insoweit bedarf es daher für die Bejahung der Abfalleigenschaft nicht erst der Prüfung, ob im konkreten Einzelfall eine solche Ablagerung gefahrlos möglich ist oder nicht.