I.

Der Beamte, der als Abfertigungsbeamter beim Hauptzollamt ... eingesetzt ist, wurde durch Urteil des Bundesdisziplinargerichts vom 18. März 1980 - rechtskräftig mit Ablauf des 2. Mai 1980 - zu einer Gehaltskürzung von 1/20 auf die Dauer von acht Monaten verurteilt, weil er drei Tage dem Dienst ohne Genehmigung ferngeblieben war und sich in einem Fall als Schuldner vorwerfbar säumig verhalten hatte.

Der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion ... hat mit Verfügung vom 22. Februar 1982 erneut ein förmliches Disziplinarverfahren gegen den Beamten eingeleitet. Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er im August oder September 1979 Ausfuhr- und Abnehmerbescheinigungen für Umsatzsteuerzwecke, die ihm in Ausübung seines Amtes zur Prüfung und Bestätigung vorgelegt worden waren, unter Verletzung einschlägiger Dienstvorschriften, nicht unverzüglich bestimmungsgemäß behandelt, zum Teil vernichtet und - soweit nicht vernichtet - erst auf wiederholtes Drängen einer Angestellten der B am 16. Januar 1980 zurückgegeben habe.

Bereits am 25. Januar 1980 hatte der Vertreter des Vorstehers des Hauptzollamts ... Kenntnis von dem angeschuldigten Verhalten des Beamten erlangt, nicht jedoch auf eine Aussetzung des noch gerichtshängigen Verfahrens mit dem Ziele der Vorlegung eines Nachtrages zur Anschuldigungsschrift hingewirkt. Hierfür waren folgende, dem Schreiben der Einleitungsbehörde vom 22. April 1982 zu entnehmende Gründe maßgebend:

"Der seinerzeitige Vertreter des Vorstehers des Haupt Zollamts ... wurde am 22.1.1980 durch einen Kriminalbeamten und einen Zollfahndungsbeamten davon unterrichtet, daß gegen den ZOS ... Strafanzeige wegen Verdachts des Betruges, der Urkundenfälschung und der Falschbeurkundung im Amt gestellt und ein Beschluß zur Durchsuchung der Wohnung und des Arbeitsplatzes erwirkt werden sollte. Die Beamten baten, die Sache streng vertraulich zu behandeln und vor allem ZOS ... nicht erkennen zu lassen, daß die Dienststelle informiert sei. Der damalige Dienststellenleiter erhielt am 5.2.1980 Kenntnis von der Strafanzeige.

Bei dieser Sachlage kam eine Einbeziehung der mutmaßlichen neuen Dienstpflichtverletzung in das anhängige förmliche Disziplinarverfahren zu diesem Zeitpunkt nicht in Betracht, weil ein überraschender Zugriff der Polizei nur möglich war, wenn der Leiter der Dienststelle über seine Kenntnisse schwieg. Hinzu kam, daß die Ermittlungen der Polizei noch in vollem Gange waren. Im Hinblick auf den kurzen Zeitraum bis zur Hauptverhandlung in dem entscheidungsreifen förmlichen Disziplinarverfahren (18.3. 1980), das bereits seit 1976 anhängig war, blieb dem damaligen Dienstvorgesetzten gar keine andere Wahl, als die neue Pflichtverletzung gesondert zu behandeln".

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 8. Februar 1983 das Verfahren eingestellt, weil dieses aufgrund eines nicht behebbaren Verfahrensmangels unzulässig sei.

Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der einheitlichen Verfolgung und Maßregelung des gesamten Dienstvergehens vor. Der hier angeschuldigte, vor der Rechtskraft des Urteils vom 18. März 1980 liegende Sachverhalt und der daraus gefolgerte disziplinare Vorwurf hätten in das damals beim Bundesdisziplinargericht anhängige förmliche Disziplinarverfahren über § 67 Abs. 3 BDO eingeführt werden müssen. Das Absehen der Einleitungsbehörde von der Einbeziehung des hier angeschuldigten Sachvorhalts in das seinerzeit anhängige förmliche Disziplinarverfahren sei nicht nach pflichtgemäßem Ermessen erfolgt. Eine Verfehlung aber dürfe - wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe - nur dann gesondert verfolgt werden, wenn die Einleitungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen mit der Entscheidung über die bereits entscheidungsreifen Verfehlungen nicht warten wolle. Zudem sei es mit der Einheit des Dienstvergehens unvereinbar, daß bloße Zweckmäßigkeitserwägungen im Sinne einer Ermessensentscheidung ausreichen sollten, eine Durchbrechung dieses zwingenden Rechtsgrundsatzes zu erlauben. Hier wäre vom Bundesdisziplinargericht zu erwägen gewesen, ob bei einer Gesamtwürdigung des einheitlichen Dienstvergehens nicht die Disziplinarmaßnahme der Degradierung angemessen und notwendig gewesen wäre. Aber auch bei isolierter Betrachtung des angeschuldigten Dienstvergehens hätte nach dem Grundsatz der Steigerung der Disziplinarmaßnahmen und wegen der Vorbelastungen des Beamten die Maßnahme der Degradierung in Betracht kommen, müssen.

Gegen dieses Urteil hat der Bundesdisziplinaranwalt rechtzeitig Berufung eingelegt mit dem Antrag,

Die Berufung hat er im wesentlichen wie folgt begründet: Die vom Bundesdisziplinargericht vertretene Auffassung beruhe auf einer unzutreffenden Auslegung und Anwendung des Grundsatzes der Einheit des Dienstvergehens. Die Nachprüfung der Ermessensentscheidung der Einleitungsbehörde durch das Bundesdisziplinargericht habe sich darauf zu beschränken, ob das Ermessen mißbräuchlicher ausgeübt worden sei. Eine mißbräuchliche Ermessensausübung habe aber das Bundesdisziplinargericht selbst nicht festgestellt. Vielmehr stelle dieses den Erwägungen der Einleitungsbehörde eigene Überlegungen gegenüber und gebe diesen den Vorzug. Dies sei aber nicht Aufgabe des Gerichts. Vielmehr habe jede Einleitungsbehörde selbst das Recht, sich aufgrund eigener Überlegungen eine Meinung darüber zu bilden, ob ein Disziplinarverfahren als entscheidungsreif anzusehen sei. Die Negierung der Befugnisse der Einleitungsbehörde, nach pflichtgemäßem Ermessen darüber zu entscheiden, ob mit der Entscheidung über bereits entscheidungsreife Verfehlungen gewartet werden solle, bis auch eine noch aufklärungsbedürftige weitere Verfehlung entscheidungsreif sei oder ob diese weitere Verfehlung gesondert verfolgt werden könne, sei keine Fortführung der höchstrichterlichen Disziplinarrechtsprechung, sondern ein Abweichen von dieser.

II.

Die zulässige Berufung führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache zur nochmaligen Verhandlung und Entscheidung.

Das Urteil des Bundesdisziplinargerichts leidet an einem schweren Verfahrensmangel (§ 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO). Das Bundesdisziplinargericht hätte in der Sache entscheiden müssen. Für eine Einstellung des Verfahrens nach § 76 Abs. 3 in Verbindung mit § 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO ist kein Raum, da das Verfahren entgegen der Ansicht des Bundesdisziplinargerichts rechtswirksam eingeleitet und auch sonst zulässig ist.

Das Bundesdisziplinargericht hat zu Unrecht in der Entscheidung der Einleitungsbehörde, von einer Einbeziehung der neuen Pflichtverletzungen in das damals schon bei Gericht anhängige Verfahren abzugehen, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens ersehen. Der dem § 77 Abs. 1 BBG zugrunde liegende und im Disziplinarrecht in Rechtsprechung und Literatur seit jeher anerkannte Grundsatz von der Einheit des Dienstvergehens gebietet es zwar, das durch mehrere Verfehlungen zutage tretende Fehlverhalten eines Beamten einheitlich zu würdigen. Diese einheitliche Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtverletzungen schließt es grundsätzlich aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine Disziplinarmaßnahme zu bestimmen. Auch ist es in der Regel nicht zulässig, mehrere Verfehlungen in verschiedenen Verfahren zu ahnden, da dadurch eine einheitliche Bewertung weitgehend verhindert würde(Urteil vom 25. März 1980 - BVerwG 1 D 14.79 - [DÖD 1981, 35];Urteil vom 22. Juni 1978 - BVerwG 1 D 46.77 - [BVerwGE 63, 88]; Claussen/Janzen, BDO, 4. Aufl. 1981, Einl. B Rz 6 a und 6 b; Behnke, BDO, 2. Aufl. Einf. B Rz 1 ff). Nur durch eine einheitliche Bewertung aller einzelnen Verhaltensweisen kann die gebotene Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des betroffenen Beamten insgesamt vorgenommen und nur so die Frage beantwortet werden, ob dieser für den öffentlichen Dienst noch tragbar und - sofern die Frage bejaht werden kann - in welcher Form auf ihn erzieherisch einzuwirken ist, damit der Eintritt der Untragbarkeit abgewendet wird(Urteil vom 13. Mai 1981 - BVerwG 1 D 21.80 - [BVerwG Dok.Ber. B 1981, 259];Urteil vom 28. April 1981 - BVerwG 1 D 7.80 -). Liegen deshalb dem Dienstvorgesetzten oder der Einleitungsbehörde Vorgänge über mehrere Pflichtverletzungen eines Beamten vor und sind alle entscheidungsreif, so muß darüber auch gleichzeitig entschieden werden (BDHE 6, 131 [133]).

Folgerichtig hat die Rechtsprechung nur in wenigen Fällen eine Durchbrechung des Grundsatzes von der Einheit des Dienstvergehens zugelassen. Eine isolierte Betrachtung und Verselbständigung von Teilhandlungen eines Dienstvergehens sind unter den Gesichtspunkten der Dienstvergehensqualität (§ 77 BBG), der "Doppelbestrafung" (§ 14 BDO) und der "Verjährung" (§ 4 BDO) dann für zulässig erachtet worden, wenn zwischen den mehreren Pflichtverletzungen kein zeitlicher oder sachlicher Zusammenhang besteht(Urteil vom 28. April 1981 - BVerwG 1 D 7.80 -; Urteil von27. Juni 1979 - BVerwG 1 D 56.78 -;Urteil vom 9. Mai 1979 - BVerwG 1 D 11.78 - [BVerwG Dok.Ber.B 1979, 263]). Eine gesonderte Verfolgung einer Verfehlung ist dann statthaft, wenn sie zur Zeit der früheren Entscheidung noch nicht bekannt war (BDHE 7, 35 [36]). Ansonsten darf eine Verfehlung nur dann gesondert verfolgt werden, wenn die Einleitungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen mit der Entscheidung über die bereits entscheidungsreifen Verfehlungen nicht warten will. Hat allerdings die Einleitungsbehörde verkannt, daß ihr ein Ermessen zusteht, so ist dieses nicht pflichtgemäß ausgeübt und damit ebenso rechtsfehlerhaft wie im Fall einer Ermessensüberschreitung oder eines Ermessensmißbrauchs(Beschluß vom 4. September 1978 - BVerwG 1 DB 22.78 - [BVerwGE 63, 123]).

Ein solcher Mangel besteht hier nicht. Im Gegensatz zum Bundesdisziplinargericht hegt der Senat keinen Zweifel, daß das Ermessen ausgeübt worden ist. Die Tatsache, daß die entsprechenden Überlegungen erstmals im Schreiben der Einleitungsbehörde vom 22. April 1982 erwähnt werden, steht dem nicht entgegen. Denn eine bestimmte Form ist für Erwägungen dieser Art nicht vorgeschrieben. Sie bedürfen daher auch keiner schriftlichen Fixierung zu einen früheren Zeitpunkt.

Mit der Zubilligung der in das pflichtgemäße Ermessen gestellten Entscheidungsbefugnis sind die Grenzen der disziplinargerichtlichen Nachprüfbarkeit von Entscheidungen des Dienstvorgesetzten oder der Einleitungsbehörde im Hinblick auf eine gesonderte Verfolgung von Pflichtverletzungen aufgezeigt. Diese eingeschränkte Nachprüfbarkeit ergibt sich aus der Abgrenzung der Aufgaben der Gerichte von den Aufgaben der Verwaltung, letztlich aus dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung. Die Verwaltungsgerichte sind bei Ermessensentscheidungen der Verwaltung nicht zur Zweckmäßigkeits-, sondern allein zur Rechtmäßigkeitskontrolle berufen und haben die richterliche Nachprüfung darauf zu beschränken, ob - wie der Regelung des § 114 VwGO zu entnehmen ist - die Verwaltungsbehörde die Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Hieraus leitet sich der Grundsatz her, daß das Verwaltungsgericht nicht befugt ist, eine Ermessensentscheidung der Behörde durch seine eigene, die es für sachdienlicher hält, zu ersetzen (vgl. BVerwGE 10, 202 [BVerwG 04.03.1960 - I C 43.59] [204]). Diese Entscheidungskompetenz gilt nach dem Sinngehalt des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG und § 3 BDO auch im Verhältnis der Disziplinargerichte gegenüber den Dienstvorgesetzten und Einleitungsbehörden für die von ihnen zu treffende Entscheidung, ob bei einem aus mehreren Verfehlungen bestehenden Gesamtverhalten des Beamten eine Verfehlung einer gesonderten disziplinaren Verfolgung unterzogen werden soll. Wenn die Verfahrensgestaltung hiernach in diesem Punkte auch nur der Rechtskontrolle der Disziplinargerichte unterliegt, so bedeutet das keine Durchbrechung eines zwingenden Rechtsgrundsatzes (der Einheit des Dienstvergehens) durch Zweckmäßigkeitserwägungen, sondern im Gegenteil die Wahrung des Gewaltenteilungsprinzips in der konkreten Ausgestaltung durch die Bundesdisziplinarordnung. Stehen der verfahrensmäßigen Abwicklung eines Verfahrens Schwierigkeiten oder Hindernisse entgegen, so kann im Einzelfall eine selbständige Behandlung des anderen Disziplinarverfahrens nicht nur durchaus geboten sein (Claussen/Janzen, a.a.O., Einl. B Rz 7 b). Sie unterliegt auch nur der Rechtskontrolle.

Wenn die Einleitungsbehörde - wie sich aus ihrer Stellungnahme vom 22. April 1982 ergibt - die Frage der gesonderten Behandlung weiterer Verfehlungen des Beamten im Januar 1980 pflichtgemäß geprüft und mit der Folge entschieden hat, erst später ein weiteres förmliches Disziplinarverfahren einzuleiten, so erscheint dies nicht fehlsam angesichts des Ermittlungsstandes. Dabei muß der Einleitungsbehörde zuerkannt werden, daß sie zu einer eigenen Überzeugung auch von der Entscheidungsreife des gerichtshängigen Verfahrens gelangen durfte, zumal da bereits am 4. Dezember 1979 eine Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht stattgefunden hatte, die lediglich deshalb vertagt worden war, weil bis zu diesem Zeitpunkt angeforderte Kontoauszüge der ...bank nicht eingegangen waren. Eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensfehlgebrauch sind im Zusammenhang mit dieser Entscheidung nicht ersichtlich.

Die hier vertretene Ansicht führt nicht zu unlösbaren Konflikten, wie das Bundesdisziplinargericht meint. Erweist sich die in Erwägung gezogene Maßnahme im zweiten Verfahren wegen der im ersten Verfahren ausgesprochenen als unangemessen, muß sie auf das angemessene Maß zurückgeführt werden. Das gilt auch für den Grundsatz der Steigerung der Disziplinarmaßnahmen, der als bloßer Grundsatz ja gerade Ausnahmen zuläßt.

Der Senat hält es zur Beschleunigung des Verfahrens für geboten, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, durch Beschluß das Urteil aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Bundesdisziplinargericht zurückzuverweisen (§ 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO).

Die Kostenentscheidung bleibt der Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts vorbehalten.