Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.04.1981, Az.: BVerwG 1 D 7.80

I.

1.

Das Schöffengericht ... verhängte gegen den Beamten durch rechtskräftiges Urteil vom 26. Juni 1978 wegen fahrlässiger Tötung in Tateinheit mit fahrlässiger Gefährdung des Straßenverkehrs eine Freiheitsstrafe von einem Jahr und setzte die Vollstreckung gegen Zahlung einer Geldbuße von 2.000 DM auf die Dauer von drei Jahren aus.

2.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer IV - ... -, hat in dem durch Verfügung des Präsidenten der Oberfinanzdirektion ... vom 23. November 1977 zunächst wegen unerlaubten Fernbleibens vom Dienst in vierzehn Fällen eingeleiteten, durch den Untersuchungsführer später auf den der strafgerichtlichen Verurteilung zugrunde liegenden Sachverhalt ausgedehnten förmlichen Disziplinarverfahren durch Urteil vom 29. Oktober 1979 das Gehalt des Beamten um ein Zwanzigstel auf die Dauer von drei Jahren gekürzt. Das Bundesdisziplinargericht hat den Beamten in beiden Anschuldigungspunkten jeweils fahrlässig begangener Dienstpflichtverletzungen nach §§ 54 Satz 1 und Satz 3, 73 Abs. 1, 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BBG für überführt erachtet. Es hat für beide Teile des Dienstvergehens jeweils eine Gehaltskürzung für angemessen gehalten, sich unter Durchbrechung des Grundsatzes von der Einheit des Dienstvergehens zu getrennter disziplinarer Bewertung beider Gruppen von Pflichtverletzungen für befugt erachtet, eine Disziplinarmaßnahme für die außerdienstliche trunkenheitsbedingte Straßenverkehrsverletzung nach § 14 BDO jedoch für nicht zulässig gehalten.

3.

Mit seiner Berufung wendet sich der Bundesdisziplinaranwalt gegen diese nach seiner Auffassung unzulässige Durchbrechung des Grundsatzes von der Einheit des Dienstvergehens und meint hierzu, die Verselbständigung der außerdienstlichen Pflichtverletzung sei jedenfalls dann nicht mehr möglich, wenn allein schon wegen des dann verbleibenden Dienstvergehens eine dem förmlichen Verfahren verhängbare Disziplinarmaßnahme geboten sei; in diesem Fall lasse sich der Zweck des § 14 BDO. den Beamten im Regelfall nach vorangegangener sachgleicher strafgerichtlicher Verurteilung vor einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme zu bewahren, ohnehin nicht mehr erreichen. Im übrigen greift der Bundesdisziplinaranwalt die Würdigung des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst als eines nur fahrlässig begangenen Pflichtenverstoßes als mit der Lebenserfahrung nicht in Einklang zu bringen an. Selbst bei Annahme nur fahrlässiger Verletzung der beamtenrechtlichen Pflicht zu pünktlicher Dienstausübung sei aber, meint der Bundesdisziplinaranwalt, das Verschulden doch so erheblich, daß insgesamt nur die Versetzung des Beamten in ein Amt seiner Laufbahngruppe mit geringerem Endgrundgehalt in Betracht komme.

Der Beamte verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Das Rechtsmittel ist unbeschränkt, weil der Bundesdisziplinaranwalt sich gegen die Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts zur Schuldform im ersten Anschuldigungspunkt wendet. Der Senat hat den Sachverhalt daher selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen.

Die Berufung ist erfolgreich. Sie führt zu einer härteren als der vom Bundesdisziplinargericht verhängten Disziplinarmaßnahme.

1.

Der Senat hält aufgrund der zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel, teilweise entsprechend seiner gesetzlichen Bindung an die tatsächlichen Feststellungen des sachgleichen Strafurteils, folgenden äußeren Sachhergang für erwiesen:

a)

Der im Grenzaufsichtsdienst tätige Beamte blieb in der Zeit von Juni 1976 bis Juli 1977 an folgenden Tagen unerlaubt dem Dienst fern:

1. 1.

   Mittwoch, 30. Juni 1976,

2. 2.

   Mittwoch, 21. Juli 1976,

3. 3.

   Mittwoch, 28. Juli 1976,

4. 4.

   Montag, 6. Dezember 1976,

5. 5.

   Dienstag, 7. Dezember 1976,

6. 6.

   Donnerstag, 16. Dezember 1976,

7. 7.

   Dienstag, 25. Januar 1977,

8. 8.

   Montag, 23. Mai 1977,

9. 9.

   Dienstag, 24. Mai 1977,

10. 10.

    Mittwoch, 25. Mai 1976,

11. 11.

    Dienstag, 7. Juni 1977,

12. 12.

    Mittwoch, 22. Juni 1977,

13. 13.

    Mittwoch, 6. Juli 1977,

14. 14.

    Mittwoch, 13. Juli 1977.

b)

Am 24. Januar 1978 befuhr der Beamte bei einer um 18.30 Uhr mit 2,06 Promille festgestellten Blutalkoholkonzentration gegen 17.15 Uhr mit seinem Personenkraftwagen die Bundesstraße von V. nach P.. Infolge vorangegangenen Alkoholgenusses war er nicht mehr in der Lage, sein Fahrzeug sicher zu führen. Dies hätte er bei selbstkritischer Prüfung erkennen können. In Fahrtrichtung des Beamten ging der am 6. Februar 1967 geborene Schüler W. W.. Die Sicht war durch hereinbrechende Dämmerung, Regen und das von anderen Fahrzeugen hochgewirbelte Wasser behindert. Der Beamte, der mit einer Geschwindigkeit von ca. 80 km/h hinter einem anderen Personenkraftwagen fuhr, übersah infolge der alkoholbedingten Einschränkung seiner Wahrnehmungsfähigkeit und seiner den Sichtverhältnissen nicht angepaßten Geschwindigkeit den mit einem Anorak mit blauem Rücken, roten Ärmeln und gelben Einsätze an den Schultern und mit einer roten Mütze bekleideten Jungen. Er erfaßte ihn von hinten und schleuderte ihn etwa 29 m nach vorn auf die Fahrbahn. Der Junge erlitt dabei so schwere Verletzungen, daß er auf dem Transport ins Krankenhaus verstarb.

2.

Der Beamte hat die außerdienstliche Straftat nach den den Senat gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BDO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Strafgerichts fahrlässig begangen. Im Hinblick auf die übrigen ihm zur Last gelegten Pflichtverletzungen fällt ihm jedoch Vorsatz zur Last. Das ergibt sich zur vollen Überzeugung des Senats im Gegensatz zur Auffassung des Bundesdisziplinargerichts schon aus der Einlassung des Beamten im Zusammenwirken mit den übrigen zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismitteln: Danach ist der Beamte nach jedem Einzelfall über die Ursachen seines Fernbleibens gehört und zu pünktlicher Dienstausübung ermahnt worden. Das ist nicht nur bei den ihm in diesem Verfahren zur Last gelegten Fällen des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst, sondern schon durch die Verfügung des Zollkommissars G P. vom 26. April 1976 geschehen: Dem Beamten war hierin mitgeteilt worden, daß er von Oktober 1975 bis März 1976 in insgesamt sechs Fällen unentschuldigt dem Dienst ferngeblieben sei und daß er bei weiteren dienstlichen Verfehlungen mit einer Disziplinarmaßnahme zu rechnen habe. Schon aufgrund dieser deutlichen Warnung hätte er in Zukunft Vorkehrungen treffen müssen, die weitere Dienstversäumnisse verhinderten, so die ordnungsgemäße Führung seines Notizbuchs, häufigere Blicke in dasselbe oder das Anlegen eines regelrechten Dienstkalenders. Das hat er versäumt, obwohl er auch in der Folgezeit, wie ausgeführt, nach jedem einzelnen Dienstversäumnis entsprechend ermahnt und auf die Notwendigkeit zukünftiger pünktlicher Dienstausübung hingewiesen worden ist. Alle diese Ermahnungen haben ihn nicht dazu veranlassen können, bei den Vermerken seiner jeweiligen Dienstzeiten in Zukunft die erforderliche Sorgfalt walten zu lassen. Das zwingt zu dem Schluß, daß der Beamte insoweit mit wenigstens bedingtem Vorsatz gehandelt hat. Für Vorsatz sprechen im übrigen auch seine Einlassungen bei seiner Vernehmung durch den Untersuchungsführer. Er hat hier keineswegs nur Vergeßlichkeit oder Irrtum über den Dienstplan vorgeschützt, sondern "völlige Gleichgültigkeit und Phlegmatik", die seinen Vorsatz, sich zu bessern und pünktlich Dienst zu verrichten, jeweils zunichte gemacht hätten. Er habe sich im übrigen wegen seines schlechten Verhältnisses gegenüber seinem damaligen Dienstvorgesetzten davor gescheut, sich häufig krank zu melden. Dieser Sachverhalt läßt keinen begründeten Zweifel daran, daß der Beamte in den genannten Fällen die unerlaubte Dienstversäumnis durch Unachtsamkeit bei der Beachtung des Dienstplans in Kauf genommen und gebilligt hat.

3.

Der Beamte hat hiernach schuldhaft gegen seine Pflichten verstoßen, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen und innerhalb wie außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die der Beruf erfordert. Er hat damit ein Dienstvergehen nach §§ 54 Satz 1 und Satz 3, 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BBG begangen.

4.

Dieses Dienstvergehen läßt sich entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts nur einheitlich disziplinar würdigen. Das ergibt sich aus dem nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats das Disziplinarrecht beherrschenden und sein Wesen bestimmenden Grundsatz von der Einheit des Dienstvergehens: Danach ist es nicht der Zweck des Disziplinarrechts, ein bestimmtes, tatbestandsmäßig genau festgelegtes pflichtwidriges Verhalten des Beamten um seiner selbst Willen etwa mit dem Ziel der Sühne zu vergelten. Vordergründig kommt es für das Disziplinarrecht vielmehr allein darauf an, ob der Beamte durch sein Gesamtverhalten das Bild einer Persönlichkeit zeigt, die ihn für den öffentlichen Dienst untragbar erscheinen läßt oder - falls das noch nicht der Fall ist - ob eine erzieherische Einwirkung mit dem Ziel geboten erscheint, den Eintritt der Untragbarkeit abzuwenden. Eine an solchem Zweck orientierte Rechtsanwendung kann sich aber nicht an der Betrachtung einzelner Verhaltensweisen, sondern allein unter dem Blickwinkel der Gesamtpersönlichkeit des Beurteilten bestimmen, weil nur unter diesem Gesichtspunkt die Frage beantwortet werden kann, ob der einzelne seiner Persönlichkeit nach für den öffentlichen Dienst noch tragbar ist oder wenigstens zur Vermeidung des Eintritts der Untragbarkeit mit disziplinaren Maßnahmen erzogen werden muß. Das setzt notwendig die einheitliche Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtverletzungen voraus. Theoretischer Ausgangspunkt für die Möglichkeit, im Einzelfall ausnahmsweise dennoch verschiedene Pflichtverletzungen eines Beamten unter den Gesichtspunkten der Dienstvergehensqualität (§ 77 BBG), der "Doppelbestrafung" (§ 14 BDO) und der "Verjährung" (§ 14 BDO) isoliert zu werten, ist daher nach der ebenfalls ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats die Frage, ob zwischen den mehreren Pflichtverletzungen ein zeitlicher oder sachlicher Zusammenhang besteht. Nur wenn das nicht der Fall ist, ist die isolierte Betrachtung einer oder mehrerer Pflichtverletzungen unter Durchbrechung des Grundsatzes von der Einheit des Dienstvergehens möglich. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen mehreren Pflichtverletzungen ist aber immer dann gegeben, wenn eine bestimmte Neigung des Beamten, eine gewisse Charaktereigenschaft, gemeinsame innere Wurzel für sein Fehlverhalten bei den zu beurteilenden Pflichtverletzungen ist. Dann erweist sich nämlich, daß es sich bei den verschiedenen Pflichtverletzungen nicht um solche handelt, die nur teilweise in das Gesamtbild von der Persönlichkeit des Beamten passen, sondern bei denen das insgesamt der Fall ist. Eine getrennte disziplinare rechtliche Bewertung einer bestimmten Verletzung ist dann nicht möglich. So ist es hier.

Die Neigung des Beamten zum Alkoholgenuß ist als eine in der Persönlichkeit des Beamten wurzelnde Eigenschaft Ursache und innere Quelle sowohl für die außerdienstliche Pflichtverletzung wie für sein innerdienstliches Versagen gewesen. Diese Überzeugung des Senats gilt vor allem für die Fälle der Dienstversäumnis vom 23. bis 25. Mai 1977. Der Beamte hat hierzu als Motiv oder als Ursache für sein Fernbleiben vom Dienst angegeben, er habe an dem 23. Mai 1977 eine heftige Auseinandersetzung mit den Eltern gehabt, sei dann aus Wut in der Gegend herumgeirrt und könne sich nicht mehr erinnern, wo er im einzelnen gewesen sei. Nach seiner eigenen Einlassung hat er jedoch wenigstens zeitweise in einer Gaststätte gesessen. Schon dieser Umstand in Verbindung mit der von dem Beamten vorgebrachten Erinnerungslücke spricht dafür, daß der Beamte wenigstens an diesen drei Tagen unter Alkoholeinfluß bewußt dem Dienst ferngeblieben ist. Für seine Neigung zum Alkohol insgesamt spricht auch der zum Anschuldigungspunkt 2. gemachte Verkehrsunfall. Der Beamte hat hier nach erheblichem Alkoholgenuß am Straßenverkehr teilgenommen und einen schweren Verkehrsunfall verursacht. Er bestreitet zwar, daß der Verkehrsunfall die Folge des vorangegangenen Alkoholgenusses gewesen sei, räumt jedoch ein, während eines mehr als vierstündigen Gaststättenaufenthalts wenigstens zwei Liter Weizenbier und einen weiteren Liter Weizenbier während des vorangegangenen Nachtdienstes und am Vormittag des Unfalltages getrunken zu haben. Das läßt auf eine erhebliche Alkoholverträglichkeit schließen, insbesondere wenn man bedenkt, daß der Beamte angesichts der bei ihm für den Unfallzeitpunkt auf etwa 2,06 Promille ermittelten Blutalkoholkonzentration am Tattage noch wesentlich mehr Alkohol getrunken haben muß. Für seine Neigung zum Alkohol sprechen außerdem die Aussagen der Zeugen H., K. und S.. Danach ist der Beamte schon im Oktober 1975 einmal unentschuldigt dem Dienst ferngeblieben, weil er bei einer Baufeier zu viel getrunken hatte. Der Beamte gibt das zu. Gegenüber dem Zeugen H. hat er auch eingeräumt, die Gesellschaft von Freunden veranlasse ihn zu gelegentlichem erhöhtem Alkoholgenuß. Ein konkreter Fall ist dem Zeugen jedoch nicht bekannt. Nach der Darstellung des Zeugen K. hat der Beamte bei Gemeinschaftsveranstaltungen wiederholt damit geprahlt, daß er oft bis zum frühen Morgen Gaststätten aufsuche und bis zu fünfzehn halbe Liter Bier trinke. Diese Darlegung wird durch die Aussage des Zeugen S. bestätigt. Danach hat der Vater des Beamten in einer Gaststätte einmal geäußert, daß er dem Sohn auf dessen Baustelle helfe und dieser statt dessen im Wirtshaus Bier trinke. Auch dieser Zeuge bekundet die Prahlerei des Beamten, bisweilen siebzehn halbe Liter Bier getrunken zu haben. An der Neigung des Beamten zu übermäßigem Alkoholgenuß und daran, daß diese Neigung wenigstens Mitursache für die zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Fälle der Dienstversäumnis war, besteht hiernach kein Zweifel. Für die isolierte Betrachtung beider dem Beamten zur Last gelegten Gruppen von Dienstpflichtverletzungen ist hiernach kein Raum.

5.

Das Dienstvergehen erfordert die Versetzung des Beamten in ein Amt seiner Laufbahngruppe mit geringerem Endgrundgehalt.

Das Gebot, wenigstens überhaupt zum Dienst zu erscheinen, ist Grundpflicht eines jeden Beamten. Ohne die Dienstleistung ihrer Mitarbeiter wäre die Verwaltung außerstande, die ihr gegenüber der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben zu erfüllen.

Auch kann einem Beamten, der ohne triftigen Grund nicht zum Dienst erscheint, nicht mehr das Vertrauen entgegengebracht werden, das für eine gedeihliche Zusammenarbeit unerläßlich ist. Verweigert der Beamte den Dienst deshalb für einen längeren Zeitraum oder wiederholt - auch - für kürzere Zeitspannen, dann kann der Dienstbehörde nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats grundsätzlich nicht zugemutet werden, das Dienstverhältnis fortzusetzen. Das muß insbesondere im Hinblick darauf gelten, daß die Pflicht zur Dienstausübung für jedermann leicht einsehbar ist. Wer sich dennoch darüber hinwegsetzt, offenbart ein hohes Maß an Verantwortungslosigkeit, Pflichtvergessenheit und Mangel an Einsicht in die Notwendigkeit einer geordneten Verwaltung. Das gilt in besonderem Maße für den Grenzaufsichtsdienst, den der Beamte zu leisten hatte. Hier wirkt sich das unvorbereitete sporadische Fernbleiben des Beamten vom Dienst im Hinblick darauf ungünstig aus, daß die Grenzstreifen in solchen Fällen unerwarteten Ausfalls von Beamten nicht ohne weiteres durch Vertreter neu besetzt werden können. Der erkennende Senat hat aus allen diesen Gründen bei schuldhaft unerlaubtem Fernbleiben vom Dienst von nicht unerheblicher Dauer in einmaligen längeren oder wiederholten kürzeren Zeitspannen grundsätzlich auf Entfernung aus dem Dienst und nur in minder schweren Fällen auf Degradierung oder Gehaltskürzung erkannt (vgl. zuletzt Urteil vom 18. September 1980 - BVerwG 1 D 84.79 - mit weiteren Hinweisen).

Von nicht unerheblicher disziplinarrechtlicher Bedeutung, wenn auch im gegebenen Fall weniger gewichtig, ist die außerdienstliche Trunkenheitsfahrt des Beamten. Erheblicher Alkoholgenuß führt in aller Regel zu einer beträchtlichen Beeinträchtigung des Reaktionsvermögens des Täters. Zugleich erhöht er erfahrungsgemäß dessen Selbstvertrauen. Beide Wirkungen haben im allgemeinen ein eher rücksichtsloses, zumindest forsches und jedenfalls weniger verantwortungsbewußtes Handeln des Betroffenen zur Folge. Die sich hieraus für die Teilnahme alkoholisch beeinflußter Kraftfahrer im Straßenverkehr ergebenden Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer sind jedem Kraftfahrer bekannt. Sie sind hier in der schweren Folge der Trunkenheitsfahrt besonders deutlich zutage getreten. Setzt der Beamte sich dennoch an das Steuer, so verrät er damit allein schon ein großes Maß an Rücksichtslosigkeit und Mangel an Verantwortungsbewußtsein. Diese Eigenschaften kennzeichnen die Teilnahme am Straßenverkehr unter erheblichem Alkoholeinfluß als eine Handlung mit echtem kriminellen Gehalt und führen, wenn sie von einem Beamten begangen werden, in der Sicht eines vorurteilsfrei wertenden Betrachters zu einer erheblichen Minderung des Ansehens des Betroffenen und der Beamtenschaft. Schon das macht in aller Regel eine auf die Dauer wirkende Disziplinarmaßnahme notwendig, weil nur sie wegen ihrer in Abständen immer wieder neu wirkenden Erinnerungsfunktion geeignet ist, den Beamten nachhaltig auf das Gebot hinzuweisen, sich vor der Teilnahme am Straßenverkehr am Steuer eines Kraftfahrzeugs im Alkoholgenuß zurückzuhalten. Der erkennende Senat hat deshalb in ständiger Rechtsprechung bei einer außerdienstlichen Trunkenheitsfahrt auch eines dienstlich nicht mit dem Führen von Kraftfahrzeugen betrauten Beamten eine dem förmlichen Disziplinarverfahren vorbehaltene Disziplinarmaßnahme, grundsätzlich eine Gehaltskürzung für verwirkt erachtet, wenn Umstände vorlagen, die das Ausmaß der Ansehensschädigung als besonders erheblich erscheinen ließen (vgl. zuletzt Urteil vom 28. September 1978 - BVerwG 1 D 57.78 - [BVerwGE 33, 148 [BVerwG 02.05.1968 - I DB 3/68]]). Ein derartiger Umstand ist hier darin zu sehen, daß die Trunkenheitsfahrt des Beamten zur fahrlässigen Tötung eines Menschen geführt hat.

Ergibt hiernach schon der eingangs erwähnte erhebliche unmittelbare dienstliche Bezug des Fehlverhaltens des Beamten die Notwendigkeit einer für eine längere Zeit auf seinen Handlungswillen einwirkenden, auch Außenwirkung zeigenden Disziplinarmaßnahme, so wird dies Gebot noch durch die Hartnäckigkeit bestärkt, mit der der Beamte die ihm immer wieder zuteil gewordenen Mahnungen zu pünktlichem Dienstantritt mißachtet hat. Nachdem er schon im Jahre 1976 wegen unerlaubten Fernbleibens vom Dienst in insgesamt sechs Fällen disziplinar ermahnt werden mußte mit der deutlichen Warnung, daß er in Zukunft bei weiteren Dienstversäumnissen mit disziplinaren Konsequenzen rechnen müsse, hat er auch die Ermahnungen unbeachtet gelassen, die ihm nach jedem einzelnen der den Gegenstand dieses Verfahrens bildenden Fälle von Dienstversäumnis erklärt worden sind. Dieser Umstand zeugt von einem hohen Maß an Unempfindlichkeit gegenüber geringerwertigen disziplinaren Reaktionen. Die lange Dauer seiner Verfehlungen und das hohe Maß an Verschulden, das beiden Gruppen von Pflichtverletzungen innewohnt, lassen die Dienstgradherabsetzung vollends unabweisbar erscheinen. Anhaltspunkte dafür, daß der Beamte im Zuge einer inzwischen abgeklungenen negativen Lebenssphase gehandelt habe, was eine Milderung der Disziplinarmaßnahme rechtfertigen könnte, sind nicht gegeben. Seine ehelichen Beziehungen sind und waren nach den dem Senat zuteil gewordenen Erkenntnissen ungetrübt. Die Neigung zum Alkoholgenuß ist nicht nur in den zum Gegenstand dieses Verfahrens gemachten Fällen, sondern schon in den Jahren von 1972 bis 1974 und dann erneut 1975 hervorgetreten, ohne daß dazu konkrete Anlässe erkennbar wären. Die von dem Beamten geschilderten ständigen Auseinandersetzungen mit den Eltern wegen ihrer Versuche, auf den Beamten erzieherisch einzuwirken, mögen ihren Grund gerade in seiner Neigung zum Alkoholgenuß haben. Sie sind jedenfalls nach der Erkenntnis des Senats nicht in der Weise abgeklungen, daß sie als Ursache für die alkoholischen Neigungen des Beamten fortan ausscheiden würden.

6.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 113 ff., 116 Abs. 1 BDO.