Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.01.1987, Az.: BVerwG 1 D 114.85

I.

1.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat gegen den Beamten mit Verfügung vom 15. März 1983 das förmliche Disziplinarverfahren wegen des Vorwurfs eingeleitet, er habe durch seine Mitgliedschaft bei der DKP und aktive Betätigung für diese Partei seine politische Treuepflicht verletzt und damit ein Dienstvergehen begangen. Er hat das Verfahren durch Verfügung vom 13. April 1984 auf den Vorwurf ausgedehnt, am 5. Oktober 1983 durch vorzeitiges Verlassen des Dienstes und verbotswidrigen Aufenthalt in einem Postamt in F. weitere Dienstpflichten verletzt zu haben.

Der Bundesdisziplinaranwalt wirft dem Beamten mit der Anschuldigungsschrift vom 29. Juli 1983 und der Nachtragsschrift vom 17. Mai 1984 beide Sachverhalte als Dienstvergehen vor.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 9. November 1984 als unzulässig eingestellt, weil der Personalrat nicht ordnungsgemäß mitgewirkt habe. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Entscheidung durch Beschluß vom 24. Januar 1985 - BVerwG 1 DB 49.84 - aufgehoben.

2.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer II - ... -, hat dem Beamten mit Urteil vom 18. Juli 1985 einen Verweis erteilt, weil er durch vorzeitiges Verlassen des Dienstes am 5. Oktober 1983 schuldhaft seine Dienstpflichten verletzt habe. Das Gericht hat hingegen in dem Verweilen in einem Postamt in F. trotz Aufforderung des Amtsvorstehers zur Entfernung aus Rechtsgründen kein Dienstvergehen gesehen. Auch von dem Vorwurf, durch Mitgliedschaft und Aktivitäten bei der DKP seine politische Treuepflicht verletzt und dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, hat es ihn freigestellt. Es ist in vermeintlicher Anlehnung an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975 - BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] - von einem Unterschied zwischen der allgemeinen politischen Treuepflicht eines jeden Beamten einerseits und der disziplinar zu ahndenden Verletzung der Pflicht zur Verfassungstreue durch einen Lebenszeitbeamten andererseits ausgegangen, die zueinander nicht völlig deckungsgleich seien. Die Verletzung der disziplinar relevanten Treuepflicht setze vielmehr einen "Grad der verfassungsfeindlichen Aktivitäten" voraus, der darin liegen könne, daß der Beamte "durch Agitation und Aktivitäten zur Überwindung und Abschaffung des Staates und seiner Verfassung auffordere oder beitrage". Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt. Die DKP verfolge zwar teilweise verfassungsfeindliche Ziele. Die bloße Mitgliedschaft zu ihr könne aber, wie das Bundesdisziplinargericht der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen zu können meint, dem Beamten nicht als disziplinar relevante Treuepflichtverletzung vorgeworfen werden, solange die Partei nicht verboten sei. Hieraus folge, daß auch die gemäß dem Parteiprogramm und -statut notwendigerweise mit dieser Mitgliedschaft verbundenen allgemein erlaubten Aktivitäten, die Übernahme von Funktionen und Kandidaturen, einem Beamten nicht mit Erfolg als treuepflichtwidriges Dienstvergehen zur Last gelegt werden könnten. Neben der Mitgliedschaft müßten vielmehr auch Funktionen und Kandidaturen als allgemein erlaubte Mittel zur Verwirklichung der von einer Partei angestrebten - verfassungsfeindlichen - Ziele noch unter das sanktionsfreie "Haben und Mitteilen" einer politischen Äußerung fallen.

3.

Mit seiner zwischen Verkündung und Zustellung des Urteils, damit rechtzeitig eingegangenen Berufung tritt der Bundesdisziplinaranwalt diesen Entscheidungsgründen mit Rechtsausführungen entgegen. Er beruft sich insbesondere auf die nach seiner Darstellung rechtlich entgegengesetzte Rechtsprechung des erkennenden Senats.

II.

Die Berufung ist unbeschränkt. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen.

Das Rechtsmittel führt zur Entfernung des Beamten aus dem Dienst.

1.

Eine Einstellung des Verfahrens nach §§ 76 Abs. 3, 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO wegen schwerer nicht behebbarer Mängel des Einleitungsverfahrens, wie sie der Beamte beantragt, kommt nicht in Betracht. Der Senat hat bereits in seinem in dieser Sache ergangenen Beschluß vom 24. Januar 1985 - BVerwG 1 DB 49.84 - (BVerwGE 76, 322) im einzelnen ausgeführt, daß die in § 78 Abs. 1 Nr. 3 Bundespersonalvertretungsgesetz - BPersVG - vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) auf Antrag des Beamten vorgesehene Mitwirkung des Personalrats bei der Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens ordnungsgemäß war und daß insbesondere nicht mit Erfolg beanstandet werden kann, wenn im Hinblick auf die Einstufung der den Beamten betreffenden Vorermittlungsvorgänge als "VS-vertraulich" anstelle des Hauptpersonalrats in seiner Gesamtheit der gemäß § 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG gebildete Ausschuß mit der Sache befaßt wurde. Mit seinem Vorbringen, die Akten des Vorermittlungsverfahrens enthielten entgegen der Darstellung der Einleitungsbehörde keine Erkenntnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz, sondern lediglich einen behördeninternen auf einer Mitteilung des Verfassungsschutzes beruhenden Hinweis auf seine Mitgliedschaft in der DKP und in der Sozialistischen Deutschen Arbeiterjugend, kann der Beamte keine von dem o.a. Beschluß abweichende Entscheidung über die Zulässigkeit der Einleitung des Verfahrens erreichen. Die dem Rechtsinstitut der innerprozessualen Bindung zugrunde liegenden Erwägungen haben, worauf der Senat bereits in seinem Beschluß vom 28. Januar 1985 - BVerwG 1 DB 10.85 - (BVerwGE 76, 326) hingewiesen hat, auch die Selbstbindung des Rechtsmittelgerichts zur Folge, so daß die Rechtmäßigkeit der Einleitung des Disziplinarverfahrens jetzt nicht anders beurteilt werden kann als in dem Beschluß vom 24. Januar 1985, a.a.O. (vgl. hierzu auch BVerwGE 41, 363; BGH LM Nr. 2 zu § 358 StPO = NJW 1953, 1880; Kleinknecht/Meyer, StPO, 37. Aufl., § 358 Rz 10 mit weiteren Hinweisen; Mohrbotter, ZStW 84, 624 <626>; Janzen, ZBR 1963, 306).

Ob etwas anderes dann gelten würde, wenn sich der dem Beschluß vom 24. Januar 1985 zugrunde liegende Sachverhalt nachträglich geändert hätte, bedarf hier keiner Erörterung. Das Vorbringen des Beamten, der Inhalt der dem Hauptpersonalrat vorgelegten Aktenvorgänge habe deren Einstufung als "VS-vertraulich" nicht gerechtfertigt, enthält nicht die Darlegung eines neuen entscheidungserheblichen Sachverhalts, sondern war bereits Gegenstand der vorbezeichneten Entscheidung, in welcher der Senat hervorgehoben hatte, es komme nicht darauf an, ob die von der Einleitungsbehörde angegebenen Gründe eine Einstufung der Angelegenheit in einen der in § 7 Nr. 1 bis 3 der Verschlußsachenanweisung der Bundesregierung vom 2. März 1982 angeführten Geheimhaltungsgrade rechtfertigten. Es bedarf deshalb auch in diesem Verfahren keiner Erörterung, ob ein Mangel des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens die Rechtmäßigkeit der Einleitung des Disziplinarverfahrens überhaupt berührt (vgl. hierzu auch BVerwGE 76, 157).

2.

Unbegründet ist auch der Antrag des Beamten, das Disziplinarverfahren bis zum Abschluß des derzeit bei der Internationalen Arbeitsorganisation - ILO - anhängigen Verfahrens auszusetzen, das die Vereinbarkeit der bisherigen "Extremisten"-Praxis in der Bundesrepublik Deutschland mit dem ILO-Übereinkommen 111 - Übereinkommen über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf - (BGBl. 1961 II S. 97 ff.) zum Gegenstand hat. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 10. Mai 1984 (BVerwGE 76, 157) im einzelnen ausgeführt, daß die Anhängigkeit dieses Verfahrens bei der ILO keinen Anlaß bietet, das Disziplinarverfahren gemäß § 17 Abs. 2 BDO bis zur Vorlage des Berichts des Untersuchungsausschusses über diesen Gegenstand auszusetzen (ebenso Urteil vom 12. März 1986 - BVerwG 1 D 103.84 -, NJW 1986, 3096 = ZBR 1986, 202 = DVBl. 1986, 947). Hieran ist festzuhalten. Die Beurteilung, die der Untersuchungsausschuß nach Art. 28 der Verfassung der ILO (BGBl. 1957 II S. 317) über die Frage abgibt, ob das in der Bundesrepublik geltende Gebot der Verfassungstreue im öffentlichen Dienst und die bei einem Verstoß hiergegen gezogenen dienstrechtlichen Konsequenzen mit dem ILO-Übereinkommen 111 vereinbar sind, ist nicht im Sinne des § 17 Abs. 2 BDO für die Entscheidung in dem vorliegenden Disziplinarverfahren von Bedeutung. Zwar entspricht es dem Zweck dieser Bestimmung als einer dem Fortgang des Disziplinarverfahrens dienenden "Nützlichkeitsvorschrift", den Kreis der Rechtsfragen, die in einem anderen Verfahren zu entscheiden sind, nicht eng zu ziehen (Weiß, ZBR 1985, 70 [BVerwG 29.10.1981 - BVerwG 1 D 50/80]). Rechtsfragen, die der Entscheidung in dem Disziplinarverfahren nicht förderlich sind, gehören indessen von vornherein nicht in den Anwendungsbereich des § 17 Abs. 2 BDO, denn sie können keine Vorwirkung für den Ausgang des Verfahrens entfalten. Das trifft auch für den Bericht des Untersuchungsausschusses nach Art. 29 ILO-Verfassung zu. Er könnte nicht etwa die verbindliche Festlegung völkerrechtlicher Pflichten der Bundesrepublik enthalten, die auch bei Anwendung und Auslegung innerstaatlichen Rechts zu beachten wären. Vielmehr käme ihm, wie Art. 29 Abs. 2 ILO-Verfassung klarstellt, nur die Wirkung einer Empfehlung an die Regierung des betreffenden Mitgliedstaates zu, die die empfohlene Maßnahme treffen kann, wobei es ihr im Fall der Ablehnung freisteht, ob sie den Streitfall dem Internationalen Gerichtshof unterbreiten will, dessen Entscheidungen ebenfalls nur Empfehlungen enthalten können (Art. 33 ILO-Verfassung).

Daraus folgt, daß Empfehlungen des Untersuchungsausschusses keine das innerstaatliche Recht unmittelbar ändernde Wirkung haben. Sie begründen bei deren Annahme durch die betreffende Regierung lediglich die Verpflichtung, die zu ihrer Verwirklichung erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen einzuleiten. Nicht hingegen hat der demnächst erwartete Bericht des Untersuchungsausschusses, der die Durchführung des Übereinkommens Nr. 111 in der Bundesrepublik Deutschland prüfen soll, für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens in der Weise vorgreifliche Bedeutung, daß der Senat an die darin zum Ausdruck kommende Rechtsansicht bei Bestimmung des Inhalts der beamtenrechtlichen Treuepflicht, um die es hier geht, gebunden wäre, dies auch nicht unter dem Gesichtspunkt völkerrechtskonformer Auslegung innerstaatlichen Rechts. Richtig ist zwar, daß die Gerichte zur Beachtung völkerrechtlicher Vorgaben jedenfalls insoweit verpflichtet sind, als ihnen das innerstaatliche Recht Auslegungsspielräume läßt. Hier ist diejenige Lösung zu wählen, die mit völkerrechtlichen Verträgen in Einklang steht. Ein solcher Auslegungsspielraum besteht jedoch in bezug auf die letztlich aus Art. 33 Abs. 5 GG herzuleitende besondere politische Treuepflicht des Beamten gegenüber dem Staat und seiner Verfassung nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Beschluß vom 22. Mai 1975 (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] <355>) klargestellt, daß die Treuepflicht des Beamten für jedes Beamtenverhältnis gilt und einer Differenzierung je nach der Art der dienstlichen Obliegenheiten des Beamten nicht zugänglich ist. Eine Empfehlung des Untersuchungsausschusses, die darauf hinausliefe, den im Arbeitsrecht geltenden funktionsbezogenen Treuebegriff (vgl. hierzu u.a. BAG, Urteil vom 6. Juni 1984 - 7 AZR 456/82 - = AP § 1 KSchG 1969 Nr. 11) auch für Beamte anzuwenden, stünde sonach Verfassungsrecht entgegen und kann deshalb nicht zur Auslegung des § 52 Abs. 2 BBG herangezogen werden. Was von Verfassungs wegen geboten ist, kann nicht durch Normen des Völkerrechts hinfällig werden (BVerwGE 76, 157 <163>).

3.

Der Senat hält aufgrund der Einlassung des Beamten, soweit ihr gefolgt werden kann, und der sonstigen zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel folgenden Sachverhalt für erwiesen:

a)

Der Beamte ist Mitglied der Deutschen Kommunistischen Partei (DKP), gehört seit 1978 dem Vorstand dieser Partei im Bezirk B. an und hat für die DKP 1979 und 1980 zum Gemeinderat, 1980 zum Landtag und zum Bundestag und 1983 wiederum zum Bundestag kandidiert.

b)

Am 5. Oktober 1983 verließ er seinen Dienst im Fernmeldeamt F. entgegen ausdrücklicher Anordnung vorzeitig und verteilte zusammen mit anderen in einem Postamt in F. trotz ihm erklärten Hausverbots ein von ihm selbst entworfenes Flugblatt über die Zerstörung F. im letzten Weltkrieg.

4.

Der Beamte hat rechtswidrig gehandelt.

a)

Wenigstens durch seine Zugehörigkeit zum Bezirksvorstand B. der DKP und durch seine wiederholten Kandidaturen zum Gemeinderat, zum Landtag und zum Bundestag für diese Partei hat er zunächst äußerlich gegen die Pflicht verstoßen, "sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes" zu "bekennen und für deren Erhaltung" einzutreten (§ 52 Abs. 2 BBG). Diese Pflicht betrifft, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Mai 1984 (BVerwGE 76, 157) hervorgehoben hat, gleichermaßen sein dienstliches wie sein außerdienstliches Verhalten. Hieran ist festzuhalten. Nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwGE 33, 199) bestimmt sich die Unterscheidung zwischen außerdienstlichem und innerdienstlichem Pflichtenverstoß entgegen der wiederholt zum Ausdruck gebrachten Auffassung Seufferts (DVBl. 1983, 68; 1984, 1218) nicht nach den Zufälligkeiten von Raum und Zeit, sondern nach funktionalen Gesichtspunkten, also danach, ob zwischen einem Verhalten und den dienstlichen Pflichten eines Beamten eine sachliche, materielle Beziehung besteht. Nur so wird die übrigens erst seit Einfügung von § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG durch die Novelle 1967 (BGBl. 1967 I S. 744) aktuelle rechtliche Unterscheidung zwischen innerdienstlichem und außerdienstlichem Verhalten bei der Feststellung der Dienstvergehensqualität sinnvoll und von den reinen Zufälligkeiten, die Raum und Zeit darstellen, befreit. Ein Verhalten kann nicht allein deshalb außerdienstlich sein, weil es zeitlich und räumlich außerhalb des Dienstes begangen wird. Es wird nicht dadurch notwendig innerdienstlich, daß es sich während des Dienstes und in den Diensträumen abspielt. Das wird deutlich bei Pflichtverletzungen etwa der unerlaubten Geschenkannahme, der Bestechlichkeit, der unerlaubten Nebenbeschäftigung, des Fernbleibens vom Dienst und gegen das Gebot, sich gesund zu erhalten, die sich teilweise, überwiegend oder vollständig außerhalb der Dienstzeit und der Diensträume abspielen. Dadurch allein verlieren sie nicht ihren innerdienstlichen Charakter. Andererseits kann eine Straftat ohne unmittelbaren sachlich-funktionalen Bezug zum Dienst, auch wenn sie zur Dienstzeit oder/und in den Diensträumen ausgeübt worden ist, durchaus eine außerdienstliche Pflichtverletzung sein. Im gegebenen Fall, dem der Beurteilung der dienstlichen Treuepflicht aus § 52 Abs. 2 BBG, würde die Trennung zwischen inner- und außerdienstlichem Verhalten bei der Bewertung unter dem Blickwinkel der Dienstvergehensqualität zudem das Bild einer gespaltenen Persönlichkeit konstruieren, eines Beamten nämlich, der im Dienst demselben Staate treu zu dienen vorgibt, gegen den er aber außerhalb des Dienstes mit dem Ziel seiner Überwindung und seiner Abschaffung wirkt. Das ist nicht das vom Bundesbeamtengesetz vorausgesetzte Bild eines Beamten. Es wäre zudem mit dem Wortlaut des § 52 Abs. 2 BBG unvereinbar, der das gesamte, also nicht nur das dienstliche Verhalten des Beamten, den dort normierten Pflichten unterwirft (vgl. auch BVerwGE 52, 313 <337>). Die Treuepflicht gegenüber dem Staat und der Verfassung verlöre weitgehend ihren Sinn, wenn es dem Beamten unbenommen bliebe, außerhalb seines Dienstes jene freiheitliche demokratische Grundordnung zu bekämpfen, für deren Erhaltung einzutreten gerade zu den elementaren Pflichten seines Amtes gehört. Insoweit sind dienstliches und außerdienstliches Verhalten untrennbar.

b)

Ein Beamter verletzt, wie der Senat in seinem Urteil BVerwGE 76, 161 [BVerwG 10.05.1984 - BVerwG 1 D 7.83] für einen gleich liegenden Fall ausgeführt hat, seine politische Treuepflicht dadurch, daß er sich aktiv für die DKP und damit für eine Partei betätigt, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreift, bekämpft und diffamiert. Zum Inhalt der politischen Treuepflicht hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 22. Mai 1975 (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73]) ausgeführt, damit sei gemeint die Pflicht zur Bereitschaft, sich mit der Idee des Staates, dem der Beamte dienen soll, mit der freiheitlichen demokratischen rechts- und sozialstaatlichen Ordnung dieses Staates zu identifizieren. Dies schließe nicht aus, an Entscheidungen dieses Staates Kritik üben zu dürfen und für Änderungen der bestehenden Verhältnisse innerhalb des Rahmens der Verfassung und mit den verfassungsrechtlich vorgesehenen Mitteln eintreten zu können, solange in diesem Gewand nicht eben dieser Staat und seine verfassungsmäßige Grundlage in Frage gestellt werden. An einer "unkritischen" Beamtenschaft könnten Staat und Gesellschaft kein Interesse haben. "Politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen, in denen der Staat darauf angewiesen ist, daß der Beamte Partei für ihn ergreift." Jede verfassungsmäßige Regierung und die Bürger müßten sich darauf verlassen können, daß sich der Beamte in dem Staat, dem er dienen soll, zu Hause fühle - jetzt und jederzeit und nicht erst, wenn die von ihm erstrebten Veränderungen durch entsprechende Verfassungsänderungen verwirklicht worden seien (a.a.O. S. 348/349).

c)

Zutreffend ist das Bundesdisziplinargericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats davon ausgegangen, daß die politischen Ziele der DKP mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren seien. An dieser Auffassung, die mit der der Revisionssenate des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. BVerwGE 47, 330 <359 ff.>, 365; 52, 313 <338>; 62, 364 <373>; Urteil vom 9. Juni 1981 - BVerwG 2 C 10.80 - <Buchholz 237.1 Art. 9 BayBG Nr. 4>) und der des Bundesarbeitsgerichts (vgl. u.a. BAGE 28, 62 [BAG 31.03.1976 - 5 AZR 104/74]; 33, 43 [BAG 05.03.1980 - 5 AZR 604/78]; Urteil vom 15. Juli 1982 - 2 AZR 887/79 - <NJW 1983, 1812>; Urteil vom 5. August 1982 - 2 AZR 1135/79 - <NJW 1983, 779>) übereinstimmt, ist festzuhalten. Maßgeblich für die Erreichung der politischen Ziele der DKP ist danach das auf dem 5. Parteitag am 21. Oktober 1978 in Mannheim beschlossene "Mannheimer Programm", das weder auf dem 6. Parteitag 1981 in Hannover noch auf dem 7. Parteitag im Januar 1984 in Nürnberg durch andere Aussagen ergänzt oder revidiert worden ist. Die Tätigkeit der DKP gründet sich danach in ihrer Zielsetzung nach wie vor auf die Lehren von Marx, Engels und Lenin, die, wie es in dem Parteiprogramm heißt, durch die große sozialistische Oktoberrevolution bestätigt worden seien, sowie auf den wissenschaftlichen Sozialismus, der auf die grundlegende Umgestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse mit dem Ziel gerichtet ist, den Sozialismus als die erste Phase auf dem Weg zum Kommunismus herbeizuführen, in dem es keine Klassen mehr gebe (Thesen IV und V des Mannheimer Programms). Das formale Bekenntnis zu den demokratischen Prinzipien des Grundgesetzes (Präambel des Programms) steht in unauflösbarem Widerspruch zu den politischen Zielen dieser Partei. Allen Aussagen des Programms ist gemeinsam, daß die DKP das Vermächtnis der Kommunistischen Partei Deutschlands übernommen hat und sich der auch für diese verpflichtenden Tradition verbunden fühlt. Insoweit handelt es sich nach der Überzeugung des Senats nicht um bloße deklamatorische Äußerungen, die als Referenz an die Tradition verstanden werden müssen, ohne von den Mitgliedern als verbindliche Richtschnur für ihr eigenes konkretes Verhalten angesehen zu werden. Richtig ist zwar, daß Parteiprogramme und tatsächliches Verhalten der Partei und ihrer Mitglieder zuweilen nicht voll identisch sind. Das gilt jedoch nicht für die DKP, die wie alle kommunistischen Parteien ideologisch und programmatisch starr festgelegt ist (vgl. hierzu auch BVerwGE 52, 313 <337>), von ihren Mitgliedern nach außen kritiklosen Einsatz für die Verwirklichung der beschlossenen Politik verlangt (vgl. Nr. 2 des Statuts der DKP) und die eine Inkongruenz zwischen Programm und politischem Verhalten bisher nirgendwo erkennbar gemacht hat. Es besteht deshalb kein Anlaß, die politischen Nah- und Endziele der DKP anders zu sehen, als dies in ihrem Mannheimer Programm umschrieben ist, mag sie auch vielfach bestrebt sein, in ihrer politischen Tagesarbeit Gemeinsamkeiten mit den demokratischen Parteien nachzuweisen.

Die DKP gebraucht zwar nicht mehr regelmäßig, wie noch in ihrem Programm von 1978, die Begriffe "sozialistische Revolution" und "Diktatur des Proletariats", für Ziele, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung unvereinbar sind (BVerfGE 5, 85), sondern verwendet statt dessen in ihrem Sprachgebrauch gleichbedeutende Ausdrücke wie "sozialistische Umwälzung" und "Herrschaft" oder "Macht der Arbeiterklasse". Sie bekennt sich nachdrücklich zum Marxismus-Leninismus, einer Handlungsanweisung, die nach früherem Sprachgebrauch und nach dem des jetzt gültigen Parteiprogramm die "sozialistische Revolution" und die "Diktatur des Proletariats" herbeiführen sollte und die jetzt auf die gleichen Ziele unter anderer Bezeichnung gerichtet ist. Diese Ziele sind aber mit den grundlegenden Prinzipien, die das Grundgesetz unter dem Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zusammenfaßt und die vom Bundesverfassungsgericht als eine unter Ausschluß jeglicher Gewalt und Willkürherrschaft auf die Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und auf Freiheit und Gleichheit gegründete rechtsstaatliche Herrschaftsordnung definiert sind, nicht zu vereinbaren. Insbesondere werden, wie der Senat in seinem Urteil vom 29. Oktober 1981 - BVerwGE 73, 263 -, auf das insoweit Bezug genommen wird, im einzelnen ausgeführt hat, die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, das Recht auf freie Persönlichkeitsentfaltung, die Gewaltenteilung, das Mehrparteiensystem und die Unabhängigkeit der Gerichte durch die DKP in Frage gestellt oder so gesehen, wie es mit dem Verständnis des Grundgesetzes nicht vereinbar ist.

d)

Der Beamte unterstützt durch eine aktive Tätigkeit in der DKP nachhaltig deren verfassungsfeindliche Ziele und verletzt dadurch in erheblichem Maße seine Treuepflicht. Die demgegenüber von dem Bundesdisziplinargericht vertretene Auffassung, das Innehaben von Funktionen in einer und das Kandidieren für eine nicht verbotene Partei sei für sich allein noch keine Verletzung der politischen Treuepflicht, ist unzutreffend. Zwar ist allein die bloße Gesinnung, das Haben einer Überzeugung und die bloße Mitteilung, daß man diese habe, niemals eine Verletzung der Treuepflicht (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] <350>). Die innere Einstellung eines Beamten zu seinen Dienstpflichten war schon immer und ist undisziplinierbar. Die bei der Übernahme eines Bewerbers in das Beamtenverhältnis gehegte Erwartung einer gesinnungsmäßig getragenen Verfassungstreue (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BBG) ist, falls sie sich nicht erfüllt, für sich allein noch kein Dienstvergehen. Erst wenn der Beamte aus seiner verfassungswidrigen Gesinnung Folgerungen für seine Einstellung gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, für die Art der Erfüllung seiner Dienstpflichten, für den Umgang mit seinen Mitarbeitern oder für politische Aktivitäten im Sinne seiner politischen Überzeugung zieht (BVerfGE a.a.O. S. 351), seine Gesinnung also ihren Niederschlag in einem äußeren Handeln findet, wird sie zusammen mit diesen ihm vorwerfbaren Tatsachen zur "inneren Tatsache" und damit disziplinierbar (zutreffend Weiß in GKÖD, Bd. II J 700 Rz 46 b). Das ist hier der Fall. Der Beamte hat sich mit seinem Verhalten nicht nur, wovon das Bundesdisziplinargericht ausgeht, auf ein disziplinar unerhebliches rein gesinnungsmäßiges Bekenntnis mangelnder Identifikation mit dem Staat, dem er dienen soll, mit der freiheitlichen demokratischen rechts- und sozialstaatlichen Ordnung dieses Staates beschränkt. Durch die Übernahme von Parteiämtern und Kandidaturen hat er sich nach außen hin unter Angabe seiner Beamteneigenschaft als Exponent seiner Partei bekannt und für deren Politik geworben. Er hat sich damit zumindest äußerlich mitgliedschaftlich in die Reihen einer Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung gestellt und deren Ziele nach außen uneingeschränkt vertreten. Das ist mehr als das bloße Haben einer Überzeugung und die bloße Mitteilung, daß man diese habe. Ein solches Verhalten besitzt, wie der Senat in seinem Urteil vom 10. Mai 1984 (BVerwGE 76, 157 <166>) in einem vergleichbaren Fall im einzelnen dargelegt hat, von der Bedeutung der Verfassungstreuepflicht her gesehen, Eigengewicht und disziplinare Relevanz genug, darin keine disziplinarrechtlich unerhebliche Bagatellverfehlung sehen zu können, ein Fehlverhalten also, das unterhalb der Schwelle disziplinar zu ahndender Pflichtverletzung bliebe.

Dies hat auch das Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) anerkannt, wenn es als Beispiel für einen Übergang von einer nur gesinnungsmäßigen und deshalb undisziplinierbaren Fehleinstellung zu einem Dienstvergehen anführt, daß der Beamte aus seiner Überzeugung Folgerungen für politische Aktivitäten im Sinne eben dieser Überzeugung zieht. Ob hierunter jedwedes Eintreten für eine Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung, insbesondere eine bloße Mitgliedschaft, fällt, kann hier offenbleiben. Auch die Verletzung der Verfassungstreuepflicht des § 52 Abs. 2 BBG setzt, soll der Pflichtenverstoß disziplinar geahndet werden, wie übrigens jede andere disziplinare Verfolgung auch, voraus, daß die Pflichtverletzung ein Minimum an Gewicht und Evidenz hat (BVerfG, a.a.O.). Diesem Grundsatz kommt hier besondere Bedeutung zu, weil die durch Art. 33 Abs. 5 GG gedeckten Regelungen des Beamten- und Disziplinarrechts allgemeine Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sind, die die Freiheit der politischen Meinungsäußerung einschränken, eine Einschränkung dieses Grundrechts aber nur zulässig ist, soweit dies Sinn und Zweck der politischen Treuepflicht des Art. 33 Abs. 5 GG, § 52 Abs. 2 BBG gebieten.

Die daraus von dem Bundesdisziplinargericht in seinem Urteil vom 26. Juni 1985 - I VL 25/83 - gezogene Folgerung, disziplinar relevant sei eine Verletzung der Treuepflicht erst dann, wenn sie ihren Niederschlag in illegalen, also strafbaren oder allgemein pflichtwidrigen Aktivitäten des Beamten im Sinne einer verfassungsfeindlichen Überzeugung finde, ist allerdings unvertretbar (vgl. hierzu schon BVerwGE 10, 213 <215>). Strafbare Handlungen eines Beamten gebieten regelmäßig eine disziplinare Reaktion, gleichviel ob sie Ausdruck verfassungsfeindlicher Einstellung sind oder auf krimineller Neigung beruhen, weil er damit jedenfalls gegen die allgemeine Wohlverhaltensklausel des § 54 Satz 3 BBG verstößt. Das gleiche trifft für andere in dem angeführten Urteil nicht näher konkretisierte "allgemein pflichtwidrige Aktivitäten" zu, soweit sie oberhalb der Schwelle disziplinarer Erheblichkeit liegen. Gegen § 52 Abs. 2 BBG kann nicht nur verstoßen werden, wenn zugleich noch eine weitere Pflicht verletzt worden ist (Weiß, a.a.O. Rz 77). In einem solchen Fall kommt der Verletzung der Treuepflicht lediglich ein zusätzliches, maßnahmeschärfendes Gewicht zu. Als Dienstvergehenstatbestand hat hingegen § 52 Abs. 2 BBG eigenständige Bedeutung. Als Verletzung der Treuepflicht kommt jedes, auch ein sonst disziplinar unerhebliches Verhalten in Betracht, das Ausdruck habitueller Verfassungsfeindschaft des Beamten ist. Hierunter fallen neben der strafrechtlich indizierten Verfassungsfeindschaft alle Verhaltensweisen, die auf die Beeinträchtigung oder zur Beseitigung der Grundwerte einer freiheitlichen Demokratie gerichtet sind, sofern dieses Fehlverhalten von einer inneren Ablehnung der die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes tragenden Grundsätze zeugt. In Betracht kommt hier zunächst eigenes Verhalten des Beamten, das planvoll auf die Bekämpfung dieser Verfassungswerte gerichtet ist (VGH Baden-Württemberg, DÖV 1978, 522 <525>). Aber auch derjenige Beamte, der durch die Übernahme von Parteiämtern und Kandidaturen für eine Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung aktiv in der Öffentlichkeit eintritt, handelt, wie der Senat bereits mehrfach entschieden hat (BVerwGE 73, 263; 76, 157; Urteil vom 12. März 1986 - BVerwG 1 D 103.84 - <ZBR 1986, 202 = DVBl. 1986, 947>) allein dadurch seiner politischen Treuepflicht zuwider. Er muß sich die Verfassungsfeindlichkeit dieser Partei zurechnen lassen, weil er sich durch sein Verhalten mit deren Verfassungsfeindlichkeit identifiziert. Wer sich in so herausragenden Funktionen, wie der Beamte, für eine Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung einsetzt, muß sich selbst als Verfassungsfeind behandeln lassen, auch wenn er beteuert, persönlich auf dem Boden des Grundgesetzes zu stehen.

e)

Zu Unrecht wird dieser Rechtsprechung aus Kreisen der betroffenen Partei entgegengehalten, sie sei von einem formalen Schematismus getragen, der das Gebot der Einzelfallprüfung mißachte und die Person des disziplinar verfolgten Beamten auswechselbar erscheinen lasse. Daß bestimmte Fallgruppen, etwa Funktionäre der DKP, schon infolge gemeinsamer Zurechnungskriterien gleich beurteilt werden, ist nur folgerichtig und entspricht letztlich dem Gerechtigkeitsgebot. Es geht dabei nicht um die formale Zurechnung fremder Verfassungsfeindlichkeit ohne jede Prüfung des Einzelfalls. Vielmehr sind es die individuellen Verhaltenstatsachen, Art und Maß des feststellbaren Engagements zur Erreichung des verfassungsfeindlichen Organisationsziels, die im Einzelfall den disziplinarrechtlichen Vorwurf begründen, sich mit fremder Verfassungsfeindlichkeit zu identifizieren (vgl. auch Weiß, ZBR 1985 S. 70 [BVerwG 29.10.1981 - BVerwG 1 D 50/80]). Es kann deshalb keine Rede davon sein, es werde nicht der individuelle Beamte, sondern nur seine Person als herausgegriffenes Beispiel eines aktiven Kommunisten diszipliniert.

f)

Für die disziplinare Bewertung seines Verhaltens sind unter diesem Blickwinkel auch die Erklärungen des Beamten unerheblich, er sei jederzeit bereit, für die Erhaltung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung einzutreten. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Zusammenhang mit der Beurteilung eines Beamtenbewerbers hinsichtlich der Gewähr der Verfassungstreue anerkannt, "daß eine vom äußeren Eindruck abweichende verfassungskonforme 'innere Einstellung' des Bewerbers nur dann eine zu seiner Entlastung geeignete Tatsache darstellt, wenn sie durch Rückschlüsse aus konkret nachprüfbaren Vorgängen festgestellt werden kann" (BVerwGE 61, 176 <188>; ebenso BAG, Urteil vom 29. Juli 1982 - 2 AZR 1039/79 - <BAGE 39, 235>). Das trifft auch für den hier zu beurteilenden Fall der Verletzung der beamtenrechtlichen Treue pflicht zu. Angesichts des eindeutigen Bekenntnisses des Beamten zur DKP und zu ihren Zielen kann von einem über verbale Erklärungen hinausgehenden Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht die Rede sein. Bekenntnisse zu Gegensätzen lassen sich nicht miteinander vereinbaren. Wer das Bekenntnis zu einer Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung ablegt, bekennt sich damit auch zu deren Zielen und gegen jede entgegengesetzt konstruierte staatliche Verfassung.

Wohl verfolgt die DKP nicht nur der Verfassungsordnung widerstreitende, sondern auch solche politischen Ziele, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung vereinbar sind. Den Beamten kann das gleichwohl nicht entlasten, wenn er sich, um seine politischen Ziele zu erreichen, einer Partei bedient und sie zur Macht zu bringen versucht, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgt. Übrigens rechtfertigt nichts die Annahme, der Beamte unterstütze die DKP nur in der Verfolgung verfassungskonformer Ziele. Jedenfalls nach außen hin identifiziert er sich mit ihrem Programm und ihrer Politik ohne Einschränkung. Noch in der Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht hat er das umfassende Bekenntnis zu seiner Partei ausdrücklich bekräftigt. Er hat auch nicht zu erkennen gegeben, daß er innerhalb der Partei für eine Abkehr von verfassungsfeindlichen Zielen eintritt. Der Umstand, daß ihm Parteiämter und Kandidaturen übertragen worden sind, spricht vielmehr dafür, daß er das Vertrauen der Partei genießt und deren Programm und Politik voll unterstützt.

g)

Pflichtwidrig ist auch das übrige Verhalten des Beamten. Nachdem ihm das vorzeitige Verlassen des Dienstes ausdrücklich untersagt und das Betreten eines anderen Postamts zum Zwecke einer politischen Demonstration ausdrücklich verboten und ihm das Haus verwiesen worden war, durfte er sich diesen Weisungen der dazu befugten Vorgesetzten nicht widersetzen. Das ist in dem angefochtenen Urteil im einzelnen zutreffend ausgeführt.

5.

Der Beamte hat schuldhaft gehandelt.

a)

Er kannte das Programm der Partei, der er angehört. Die teilweise verfassungsfeindlichen Ziele der DKP waren ihm damit bewußt. Auch wenn er für sich allein lediglich verfassungskonforme Ziele verfolgte, so nahm er doch wenigstens billigend in Kauf, daß er mit seiner nach außen hin vorbehaltlosen Unterstützung dieser Partei auch deren verfassungsfeindlichen Ziele förderte.

Bei seinem Verhalten am 5. Oktober 1983 waren ihm die oben dargestellten Verbote seiner Vorgesetzten bekannt. Er hat sich vorsätzlich darüber hinweggesetzt.

b)

Der Beamte hatte auch das Bewußtsein der Pflichtwidrigkeit.

Wie der Senat schon in seinem Urteil vom 29. Oktober 1981 (a.a.O.) ausgeführt hat, kann sich nach dem Bekanntwerden der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975 (a.a.O.) kein Beamter mehr mit Erfolg darauf berufen, er habe sich bis zu einem etwaigen Verbot der DKP in seinem Wirken für diese Partei durch das Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG für berechtigt gehalten. Seit Bekanntwerden des Urteils des Senats vom 29. Oktober 1981 ist darüber hinaus klargestellt, daß der aktive Einsatz für die DKP einen Verstoß gegen die beamtenrechtliche Treuepflicht darstellt und zur Entfernung aus dem Dienst führt. Zumindest seit Kenntnisnahme von dieser Entscheidung, dem 11. Juni 1982, hätte er hieraus Konsequenzen für sein Wirken in der DKP ziehen müssen, wollte er nicht mit seiner politischen Treuepflicht in Konflikt geraten. Er hat jedoch dem erkennenden Senat insoweit die Überschreitung seiner Kompetenzen vorgeworfen, seine Entscheidung ignoriert und für unerheblich gehalten und er tut dies auch heute noch. In seiner Erklärung vom 11. Juni 1982 hat er sogar unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, in der Entscheidung des erkennenden Senats keinen Grund zu sehen, seine bisherige politische Tätigkeit zu ändern, es sei denn, er hätte "in der Vergangenheit zu wenig getan und müßte noch konkreter für den Erhalt der demokratischen Rechte und des Friedens eintreten". Auch noch in der Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht hat er zum Ausdruck gebracht, daß er zur Mitgliedschaft bei der und der Kandidatur für die DKP stehe und nicht bereit sei, aus der Partei auszutreten oder Aktivitäten für sie zu unterlassen. Auch der Vorhalt der schon zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, es sei ein Dienstvergehen im Sinne des § 52 Abs. 2 BBG, wenn ein Beamter aktiv in einer Vereinigung tätig sei, die verfassungsfeindliche Ziele verfolge, hat ihn nicht zur Einsicht gebracht. Er hat hierzu im Vorverfahren erklärt, diese Interpretation des Urteils sei in der dargestellten Weise Tür und Tor für Willkür. Der Beamte, der das Programm der DKP und alle Entscheidungen zum Problem der disziplinaren Relevanz der Zugehörigkeit zu dieser Partei und der Aktivitäten für sie kennt, bringt damit unmißverständlich zum Ausdruck, daß er trotz ihm bekannter gegenteiliger Auffassungen seines Dienstherrn und des für die Beurteilung disziplinarer Sachverhalte letztzuständigen erkennenden Senats an seiner der Pflicht aus § 52 Abs. 2 BBG zuwiderlaufenden Haltung festhält. Damit verletzt er mindestens mit bedingtem Vorsatz das Gebot, sich zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu bekennen und für sie einzutreten. Daran ändert es nichts, daß er wie auch einige andere Beamte in sachgleichen Verfahren von dem Vorwurf der Verletzung der Verfassungstreue durch das Bundesdisziplinargericht freigesprochen worden ist. Angesichts der ihm bekannten entgegenstehenden Auffassung des erkennenden Senats nahm er wenigstens billigend in Kauf, durch seine aktive Tätigkeit für die DKP ein schweres Dienstvergehen mit dem Risiko der Entfernung aus dem Dienst zu begehen. Er kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, das Bundesverwaltungsgericht überschreite damit seine Kompetenzen. Die gegen das bereits erwähnte Urteil vom 12. März 1986 erhobene Verfassungsbeschwerde wurde durch Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juni 1986 - 2 BvR 520/86 - mangels Erfolgsaussicht nicht zur Entscheidung angenommen; zudem wurde dem Beschwerdeführer nach § 34 Abs. 2 BVerfGG eine Gebühr auferlegt. Dadurch wird zugleich unterstrichen, daß die Auslegung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975 durch das Bundesdisziplinargericht in dem vorliegenden Verfahren und in anderen dem Senat bekannten Urteilen nicht richtig sein kann.

6.

Insgesamt hat der Beamte mit dem dargestellten Sachverhalt gegen seine Pflichten verstoßen, sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes zu bekennen und für ihre Erhaltung einzutreten, sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden zu lassen, die sein Beruf erfordert und die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen. Er hat damit vorsätzlich ein Dienstvergehen nach §§ 52 Abs. 2, 54 Satz 3, 55 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen.

7.

Mit dem so festgestellten Dienstvergehen ist dem auf Vertrauen, Zuverlässigkeit und Pflichttreue beruhenden Beamtenverhältnis unheilbar die Grundlage entzogen. Wer beharrlich die politische Treuepflicht verletzt, wird für den Staat, der sich auf die Verfassungstreue seiner Beamten verlassen muß, untragbar (Urteil vom 29. Oktober 1981, a.a.O. S. 286). Von besonderem Gewicht ist das Dienstvergehen hier deshalb, weil der Beamte es fortsetzen will, gleichgültig, wie die Disziplinargerichte seine Aktivitäten für die DKP werten. Darin zeigt sich, daß er in bezug auf seine beamtenrechtliche Treuepflicht prinzipiell belehrungsunwillig ist. Jede Disziplinarmaßnahme, die darauf abzielt, ihn davon abzubringen, muß deshalb erfolglos bleiben. Das macht ihn als Beamten untragbar und gebietet seine Entfernung aus dem Dienst. Sein sonstiges einwandfreies Verhalten bei der Erfüllung seiner Dienstpflichten kann hieran nichts ändern, weil für die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses die Vertrauensgrundlage fehlt.

8.

Der Beamte ist wegen seiner langen sonst tadelfreien Dienstzeit und seinen anerkennenswerten dienstlichen Leistungen eines Unterhaltsbeitrages im Sinne von § 77 Abs. 1 BDO nicht unwürdig. Daran ändert sich auch dadurch nichts, daß er an seiner aktiven Tätigkeit in und für die DKP festzuhalten gedenkt; denn nach seiner Entfernung aus dem Dienst fehlte es für ihn an einer Rechtsgrundlage, die ein solches Verhalten fernerhin als pflichtwidrig oder auch nur unehrenhaft kennzeichnen könnte. Rechtlich zulässiges Verhalten kann den Vorwurf der Unwürdigkeit im Sinne der genannten Bestimmung nicht begründen. Nach Wegfall seiner Dienstbezüge wird der Beamte, da ih und seiner Ehefrau andere Einkünfte nicht mehr zur Verfügung stehen, bedürftig. Bei einem nach gegenwärtigem Stande mit 1.933,96 DM erdienten Bruttoruhegehalt und einer Belastung von 670 DM monatlich für Miete erscheint es geboten, dem Beamten mit fünfundsiebzig vom Hundert den nach dem Gesetz höchstzulässigen Satz für den Unterhaltsbeitrag zu bewilligen. Bei der Bestimmung der Unterstützungsdauer läßt sich der Senat von der Vorstellung leiten, daß es dem Beamten gelingen werde, innerhalb dieser Zeit eine andere den notwendigen Unterhalt für sich und seine Familie zu sichern geeignete Erwerbsquelle zu erschließen. Er mag bei dem Bundesdisziplinargericht die Neubewilligung eines Unterhaltsbeitrags beantragen, falls sich diese Erwartung als unzutreffend erweisen sollte und er ständige nachdrückliche Bemühungen um eine andere Erwerbsquelle während des gesamten Bewilligungszeitraums nachweist.

9.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 113 ff. BDO.