Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.05.1995, Az.: BVerwG 5 C 1/93

Das Berufungsgericht ist im Anschluß an die Begründung des erstinstanzlichen Urteils zur Feststellung eines oberhalb der Einkommensgrenze des § 81 Abs. 2 Satz 1 BSHG in der hier maßgeblichen Fassung der Gesetze vom 21. Juni 1985 (BGBl I S. 1081) und vom 28. Oktober 1986 (BGBl I S. 1657) liegenden Einkommens der Klägerin gelangt, indem es u. a. einen Betrag von 1176 DM als "Wert des Sachbezuges Hege und Pflege ... gemäß § 3 Ziff. 3 des notariellen Vertrages vom 8. 1. 1986" in die Einkommensberechnung nach § 76 Abs. 1 BSHG eingestellt hat. Dies verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Zwar bestimmt § 76 Abs. 1 BSHG, daß zum Einkommen - von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen - alle Einkünfte in Geld oder Geldeswert gehören. Doch ist der Begriff des Einkommens in dieser Vorschrift an dem Bedarf zu orientieren, der mit seiner Hilfe gedeckt werden soll (BVerwGE 90, 217 (219) [BVerwG 04.06.1992 - 5 C 82/88] m. w. N.). Der Bedarf, der durch das Pflegegeld nach § 69 BSHG gedeckt werden soll, ist nicht der unmittelbare Bedarf an Wartung und Pflege. Vielmehr soll das Pflegegeld dem Pflegebedürftigen ermöglichen, die - grundsätzlich - unentgeltliche Pflegebereitschaft einer nahestehenden Person oder eines Nachbarn zu fördern und zu erhalten und von dem Pflegebedürftigen nicht näher zu belegende Aufwendungen zur Sicherstellung seiner häuslichen Pflege abzugelten (stRspr. des Senats, vgl. zuletzt BVerwGE 92, 220 (226 f.) [BVerwG 25.03.1993 - 5 C 45/91] m. w. N.). Bei der Prüfung eines Anspruchs auf Pflegegeld ist somit nach § 76 Abs. 1 BSHG nur solches Einkommen berücksichtigungsfähig, das der Hilfesuchende zur Deckung gerade dieses Bedarfs einsetzen kann. Diese Voraussetzungen erfüllen aber weder ihm vertraglich geschuldete Pflegeleistungen noch auf Wartung und Pflege gerichtete vertragliche Rechtsansprüche. Nimmt der Pflegebedürftige die ihm geschuldete Pflegeleistung in Anspruch, verbleibt ihm daraus kein für den Pflegegeldbedarf einsetzbarer Geldeswert. Nimmt er sie nicht in Anspruch, fehlt ihm aber die Pflege, für deren Sicherstellung das Pflegegeld bestimmt ist. Da der Anspruch auf Pflegegeld voraussetzt, daß der Pflegebedürftige der Wartung und Pflege dauernd bedarf (§ 69 Abs. 3 BSHG), er also auf die Entgegennahme der Pflegeleistung angewiesen ist, steht ihm ein Geldeswert dieser Pflegeleistung nicht als einsetzbares Einkommen für ein Pflegegeld zur Sicherstellung seiner Pflege zur Verfügung. Soweit dies in dem Urteil des Senats vom 31. Januar 1968 (BVerwGE 29, 108) anders gesehen worden ist, wird daran nicht festgehalten.

Dies bedeutet indessen nicht, daß vertragliche Ansprüche auf Wartung und Pflege auf das Bestehen eines sozialhilferechtlichen Pflegegeldanspruchs ohne Auswirkung bleiben müßten. Vertragliche Pflegeansprüche können vielmehr auf der Bedarfsseite berücksichtigt werden. So hat der Senat bereits in dem genannten Urteil vom 31. Januar 1968 (a.a.O. S. 113) darauf hingewiesen, daß bei vertragsgemäßer Wartung und Pflege der wirtschaftliche Aufwand zur Erhaltung der Pflegebereitschaft geringer ist als ohne vertragliche Verpflichtung der Pflegeperson. Denn im Umfang vertraglich geschuldeter Pflege ist die Pflegebereitschaft, die dem Pflegegeld als wesentlicher Bedarfsfaktor zugrunde liegt, bereits Bestandteil der vertraglichen Verpflichtung. Das rechtfertigt zwar mit Rücksicht darauf, daß das Gesetz beim Pflegegeld von einem pauschalen Bedarf ausgeht und eine pauschale Leistung bestimmt hat (§ 69 Abs. 1 und 2, Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und 5 Satz 1 BSHG), nicht, im Falle vertraglich geschuldeter Pflege(bereitschaft), das Pflegeld in fester Relation oder fester Höhe mangels Bedarfs zu kürzen. Damit ist aber, wie sich dem Gesetz entnehmen läßt, eine den Umstand vertraglich geschuldeter Pflege(bereitschaft) berücksichtigende Kürzung im Rahmen einer Pauschalregelung nicht ausgeschlossen.

Die gesetzliche Ermächtigung zur Leistungskürzung und das Ausmaß einer solchen Kürzungsmöglichkeit ergeben sich in Anknüpfung an die Regelung, die das Gesetz in § 69 Abs. 5 Satz 2 BSHG getroffen hat. Danach kann (Ermessen) das Pflegegeld um bis zu 50 vom Hundert gekürzt werden, wenn daneben Leistungen nach § 69 Abs. 2 Satz 2 und 3 BSHG oder gleichartige Leistungen nach anderen Rechtsvorschriften gewährt werden. Miterfaßt ist danach die Leistung von Sozialhilfe durch Übernahme von Pflegekosten, die infolge der Heranziehung einer besonderen Pflegekraft in Gestalt des für die Pflege zu entrichtenden Entgeltes entstehen. Obwohl die Pflegeperson in diesem Fall zur Pflegeleistung vertraglich verpflichtet ist, verbleiben dem Pflegebedürftigen vom Pflegegeld mindestens 50 vom Hundert und können ihm entsprechend der Zweckbestimmung dieser Sozialleistung nach den Umständen des Einzelfalles darüber hinaus im Rahmen der Ermessensentscheidung des Sozialhilfeträgers weitere Anteile des Pflegegeldes verbleiben. Diese Fallgestaltung unterscheidet sich von der Interessenlage her nicht von den Gegebenheiten im Fall der Klägerin. Auch bei vertraglich geschuldeten Pflegeleistungen der hier vorliegenden Art können deshalb der Umfang des Aufwandes zur Erhaltung der Pflegebereitschaft und damit die Höhe des dem Pflegebedürftigen im Einzelfall zu belassenden Pflegegeldes nach den Wertungen des Gesetzgebers bestimmt werden, wie sie in der Regelung des § 69 Abs. 5 Satz 2 BSHG ihren Niederschlag gefunden haben.

Da nach den Berechnungen der Vorinstanzen ein Einkommenseinsatz zu Lasten der Klägerin nicht in Betracht kommt, wenn ihre vertraglichen Pflegeansprüche auf der Einkommensseite unberücksichtigt bleiben, und da die Voraussetzungen eines Pflegegeldanspruchs nach § 69 Abs. 4 Satz 2 BSHG im übrigen unstreitig erfüllt sind, steht der Klägerin das Höchstpflegegeld zu, über dessen etwaige Kürzung der Beklagte allerdings entsprechend der Regelung des § 69 Abs. 5 Satz 2 BSHG noch zu befinden haben wird. Der Beklagte ist darum unter Aufhebung der entgegenstehenden Verwaltungs- und der vorinstanzlichen Gerichtsentscheidungen zur Neubescheidung des Pflegegeldantrags der Klägerin zu verpflichten (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

Eingeschlossen in diese Verpflichtung ist auch die Zeit von der Antragstellung der Klägerin bei der Stadt Bad S. am 7. März 1986 bis zum 11. Mai 1986 als dem Tag vor Antragseingang bei dem Beklagten. Der Pflegegeldanspruch der Klägerin scheitert insoweit nicht etwa daran, daß der auf diesen Anspruch gerichtete Antrag der Klägerin am 7. März 1986 nicht bei dem für die Leistungsbewilligung zuständigen Beklagten gestellt worden ist. Offenbleiben kann dabei, ob die Stadt Bad S., an die sich die Klägerin zuerst gewandt und die deren Pflegegeldantrag aufgenommen und sodann an den Beklagten weitergeleitet hatte, dabei nach Landesrecht im Rahmen einer Heranziehung oder Beauftragung durch den Beklagten tätig geworden ist (vgl. BVerwGE 69, 5 (7) [BVerwG 09.02.1984 - 5 C 22/83]); die Entscheidung des Berufungsgerichts und die von den Vorinstanzen in Bezug genommenen Behördenakten enthalten dazu keine verläßlichen Angaben. Denn jedenfalls kann sich die Klägerin für den genannten Zeitraum auf § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I berufen. Danach gilt der Antrag auf eine Sozialleistung, die von einem Antrag abhängig ist, als zu dem Zeitpunkt gestellt, in dem er bei einer der in § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB I genannten - für die Bearbeitung des Antrags unzuständigen - Stellen eingegangen ist. Zu diesen Stellen gehört die Stadt Bad S.

Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein Sozialhilfeanspruch allerdings erst von dem Zeitpunkt an, in dem dem örtlich und sachlich zuständigen Sozialhilfeträger bekannt wird, daß die Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialhilfe vorliegen (BVerwGE 66, 335 [BVerwG 13.01.1983 - 5 C 98/81]), und ist im Sozialhilferecht die Fiktion des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I nicht anwendbar (BVerwGE 69, 5). An dieser Rechtsprechung hält der Senat jedoch nach erneuter Prüfung nicht fest.

§ 37 SGB I in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 4. November 1982 (BGBl I S. 1450) ordnet die Geltung auch des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I für den Bereich der Sozialhilfe an; der Vorbehalt des Satzes 1 von § 37 SGB I gilt nach dessen Satz 2 u. a. nicht für § 16 SGB I, und zwar, weil Einschränkungen in § 37 Satz 2 SGB I insoweit nicht gemacht sind, für die Vorschrift insgesamt.

Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I stehen einer Anwendung dieser Vorschrift auch im Sozialhilferecht ebensowenig entgegen wie die dieses Rechtsgebiet prägenden Grundsätze.

§ 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I gilt seinem Wortlaut nach zwar nur für Sozialleistungen, die "von einem Antrag abhängig" sind. Dies schließt jedoch, anders als dies das Bundesverwaltungsgericht bisher angenommen hat (BVerwGE 69, 5 (8 f.) [BVerwG 09.02.1984 - 5 C 22/83]), nicht zwingend aus, die Vorschrift auch im Bereich der Sozialhilfe anzuwenden. Sozialhilfe ist allerdings im engeren Sinne nicht antragsabhängig, weil Kenntnis von der Hilfebedürftigkeit genügt (§ 5 BSHG). Hat der Sozialhilfeträger aber nicht schon anderweitig Kenntnis von der Bedürftigkeit, sondern erlangt er sie erst mit dem Antrag des Hilfesuchenden, so ist die Sozialhilfe von diesem Antrag, wenngleich nur mittelbar wegen der mit ihm vermittelten Kenntnis, abhängig. Diese Abhängigkeit im weiteren Sinne genügt für die Anwendbarkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I im Sozialhilferecht mit der Folge, daß der Antrag als schon in dem Zeitpunkt (bei der zuständigen Behörde) gestellt gilt, in dem er bei der unzuständigen Behörde eingegangen ist. Denn der Zweck dieser Regelung, auf den auch ihr Wortsinn hinweist, besteht darin, den Antragsteller, der sich an eine unzuständige Stelle wendet, davor zu bewahren, daß ihm durch die zeitliche Verzögerung, mit der sein von dieser Stelle nach § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB I an den zuständigen Leistungsträger weiterzuleitender Antrag dort eingeht, materielle Nachteile entstehen. Auf diesen Normzweck kann sich auch berufen, wer Sozialhilfe beantragt.

Dies hat allerdings nicht zur Konsequenz, daß Sozialhilfe schon einsetzt, sobald irgendeiner Behörde die Voraussetzungen für die Hilfegewährung bekannt werden. Eine solche Konsequenz wäre in der Tat mit § 5 BSHG nicht vereinbar (vgl. BVerwGE 66, 335 (339) [BVerwG 13.01.1983 - 5 C 98/81]). Dementsprechend führt die Anwendung von § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I im Recht der Sozialhilfe nicht dazu, daß der Anspruch auf Tätigwerden des zuständigen Leistungsträgers schon zu dem Zeitpunkt entsteht, in dem ein unzuständiger Leistungsträger - sei es auch infolge einer Antragstellung - Kenntnis von dem Sozialhilfefall erlangt. Derartiges hat der Gesetzgeber mit der Schaffung des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I nicht bewirken wollen. Er hat nämlich ausdrücklich hervorgehoben, daß die Vorschrift nur die Einhaltung eines Zeitablaufs fingiere, nicht jedoch andere Voraussetzungen für Sozialleistungen wie etwa die Kenntnis des Leistungsträgers nach § 5 BSHG (BT-Drucks. 7/868 S. 26 zu § 16). Dementsprechend kann der Hilfesuchende, der Sozialhilfe bei einem unzuständigen Leistungsträger beantragt, nicht vom Zeitpunkt der Antragstellung an erwarten, daß ihm geholfen werde (vgl. BVerwGE 90, 154 (160) [BVerwG 30.04.1992 - 5 C 12/87]), sondern erst vom Zeitpunkt der Kenntniserlangung durch den zuständigen Sozialhilfeträger an. Doch bleibt ihm sein Sozialhilfeanspruch in dem Sinne ab Antragstellung erhalten, daß ihm Sozialhilfe, vom Zeitpunkt der Kenntniserlangung durch den zuständigen Sozialhilfeträger aus gesehen, "rückwirkend" für die Zeit ab Antragseingang bei der unzuständigen Stelle bewilligt werden kann. Denn nach § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I gilt der Antrag als zum Zeitpunkt dieses Antragseingangs gestellt und folglich auch die durch ihn vermittelte Kenntnis vom Hilfefall als zu diesem Zeitpunkt erlangt. Diese Kenntnis, die über den sie vermittelnden Antrag zeitlich zurückfingiert wird, ist nicht die die Handlungs- und Leistungspflicht der Behörde auslösende Kenntnis, die, wie schon ausgeführt, notwendigerweise beim zuständigen Sozialhilfeträger tatsächlich vorhanden sein muß. Die allein die Einhaltung eines Zeitablaufs (BT-Drucks. a.a.O.) betreffende Fiktion in bezug auf die (mittelbar über einen Antrag) erlangte Kenntnis bewirkt, daß in ihrer Folge Sozialhilfe zwar erst ab tatsächlicher Kenntnis des zuständigen Trägers, aber rückwirkend auch für die Zeit davor ab Eingang des die Nachricht der Bedürftigkeit tragenden Antrags bei einer der in § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB I genannten Stellen gewährt werden kann.

Der Grundsatz "Keine Sozialhilfe für die Vergangenheit" zwingt zu keinem anderen Ergebnis. Denn dieser Grundsatz gilt, was in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I (vgl. BVerwGE 69, 5 (7 f.) [BVerwG 09.02.1984 - 5 C 22/83]) nicht ausreichend berücksichtigt worden ist, nicht ausnahmslos (s. zuletzt BVerwGE 96, 152 (155) [BVerwG 23.06.1994 - 5 C 26/92]). Als ein Ausnahmegrund ist die Effektivität der gesetzlichen Gewährung des Rechtsanspruchs des Hilfebedürftigen auf Fürsorgeleistungen anerkannt (BVerwGE 96, 152 (155) [BVerwG 23.06.1994 - 5 C 26/92] m. w. N.). Ihm kommt Bedeutung auch für das Verständnis des § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I zu (vgl. auch § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 SGB I). Denn es verstärkt die materielle Gewährleistung von Sozialhilfeansprüchen, wenn der Bereich der Sozialhilfe von der Geltung jener Vorschrift nicht ausgenommen wird: Der Hilfesuchende wird von dem Risiko eines faktischen Anspruchsverlustes entlastet, der, wenn § 16 Abs. 2 Satz 2 SGB I nicht eingreifen würde, dadurch einträte, daß der Hilfesuchende sich an eine unzuständige Stelle wendet. Da der einzelne mit seinem Begehren nach Sozialleistungen nicht an Zuständigkeitsabgrenzungen innerhalb der gegliederten Sozialverwaltung scheitern darf (BT-Drucks. 7/868 S. 25 zu § 16), ist diese Entlastung auch für die Wirksamkeit der materiellen Gewährleistung von Sozialhilfeansprüchen geboten. Das zeigt sich auch darin, daß Verzögerungen bei der Antragsweiterleitung innerhalb der Verwaltung bis zum Eingang beim zuständigen Leistungsträger zu Lasten des Hilfebedürftigen gingen, wenn er Sozialhilfe erst ab dem Zeitpunkt beanspruchen könnte, in dem der zuständige Sozialhilfeträger Kenntnis von dem Sozialhilfefall erlangt hat. Damit würde ein Antragsteller im Bereich der Sozialhilfe schlechter gestellt als jemand, der sonstige Sozialleistungen beantragt. Der Zweck des § 5 BSHG, der einen Antrag des Hilfesuchenden nicht verlangt, sondern die Kenntnis des Sozialhilfeträgers vom Hilfebedarf genügen läßt, besteht aber gerade darin, die auf Sozialhilfe angewiesenen, öffentlicher Fürsorge und Betreuung bedürftigen Personen gegenüber Beziehern antragsabhängiger Leistungen durch einen erleichterten Leistungszugang zu begünstigen. Erst recht dürfen diesem Personenkreis darum - ungeachtet der Wesensverschiedenheit des Sozialhilferechts von anderen sozialleistungsrechtlichen Materien (vgl. z. B. BVerwGE 66, 335 (340) [BVerwG 13.01.1983 - 5 C 98/81]) und ungeachtet des Unterschiedes zwischen den Regeln, nach denen die jeweiligen Sozialleistungen zu gewähren sind (vgl. BVerwGE 69, 5 (10) [BVerwG 09.02.1984 - 5 C 22/83]) - keine verfahrensmäßigen oder materiellen Vorteile vorenthalten bleiben, die mit der Antragstellung in anderen Sozialleistungsbereichen verbunden sind.

Die Antragstellung bei einer unzuständigen Stelle darf der Klägerin nach alledem nicht schaden. Pflegegeld steht ihr daher ab dem 7. März 1986 (Antragstellung bei der Stadt Bad S.) zu. Da es in Anbetracht der vertraglichen Ansprüche auf Wartung und Pflege aber, wie ausgeführt, gekürzt werden kann, hat das Verpflichtungsbegehren nur im Umfang einer neuen Entscheidung durch den Beklagten Erfolg.