I.

Die Kläger wenden sich gegen die Umschaltung ihrer Fernsprechanschlüsse vom Ortsnetz Augsburg an das Ortsnetz Kissing.

Die Oberpostdirektion München hatte durch Anordnung vom 4. Februar 1954 entschieden, daß die nördlich gelegenen Anschlüsse der Gemeinde Kissing dem Ortsnetz Augsburg, der Rest dem Ortsnetz Mering zuzuteilen sei. Die Kläger wohnen oder haben ihren gewerblichen Betrieb in dem Teil von Kissing, der dem Ortsnetz Augsburg zugeteilt war.

Die Oberpostdirektion München verständigte die Gemeinde Kissing durch Schreiben vom 15. Januar 1962, daß wegen der Zunahme von Fernsprechanschlüssen geplant sei, in Kissing eine Fernsprechvermittlungsstelle zu errichten. Die im Gemeindebereich belegenen, an das Ortsnetz Augsburg angeschlossenen Sprechstellen würden, um die erforderlichen Maßnahmen mit vertretbarem wirtschaftlichen Aufwand durchführen zu können, der neuen Vermittlungsstelle Kissing zugeteilt werden. Diese Absicht teilte die Anmeldestelle für Fernmeldeeinrichtungen durch Rundschreiben vom Februar 1962 den Fernsprechteilnehmern in Kissing mit. Die Kläger zu 1) und 3) erhoben daraufhin Einwendungen gegen die vorgesehene Umschaltung.

Ab 1962 schloß die Beklagte alle neu genehmigten Fernsprechstellen der Vermittlungsstelle Mering im gleichnamigen Ortsnetz an. Am 18. Dezember 1968 wurde die inzwischen errichtete Vermittlungsstelle Kissing in Betrieb genommen und sämtliche bisher auf die Vermittlungsstelle Mering gestellten Anschlüsse auf die neue Vermittlungsstelle umgeschaltet. Auf Weisung der Oberpostdirektion München teilte das Fernmeldeamt Augsburg mit dem angefochtenen Bescheid vom 2. Januar 1969 den Inhabern der bisher an das Ortsnetz Augsburg angeschlossenen 40 Kissinger Hauptanschlüsse mit, es sei beabsichtigt, die Umschaltung der Anschlüsse an die neue Vermittlungsstelle Kissing am 17. Februar 1969 durchzuführen. Dieser Bescheid war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Die Kläger erhoben Widerspruch, den die Oberpostdirektion München mit Bescheid vom 7. Mai 1969 zurückwies.

Die Kläger haben Klage erhoben mit dem Antrag,

hilfsweise

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die hiergegen gerichtete Berufung der Kläger hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 26. Oktober 1971 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Das Schreiben vom 2. Januar 1969, mit dem die Beklagte die Umschaltung auf ein anderes Ortsnetz bekanntgegeben habe, sei ein Verwaltungsakt, der Gegenstand dieses Rechtsstreits sei. Das Gericht sei nicht der Auffassung, daß ein bereits vor der Umschaltung liegender Organisationsakt zu einer Änderung der Rechtslage geführt habe. Zwar sei schon Jahre vor der Umschaltung die Ortsnetzänderung geplant worden. Doch seien Organisationsakt und Umschaltungsverfügung einheitlich zu sehen. Die angeordnete Umschaltung samt der Ortsnetzänderung sei Rechtens. Nach Nr. 6 der Verwaltungsanweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung dürften zwar Änderungen nur aus zwingenden Gründen vorgenommen werden. Als ein solcher zwingender Grund sei aber die Neuerrichtung der Vermittlungsstelle Kissing anzuerkennen, die wegen der in diesem Raum ständig wachsenden Besiedlung erforderlich geworden sei. Diese Umschaltung stelle auch keine offensichtliche Härte für die Kläger dar, weil ein großer Teil von Gesprächen mit Augsburg innerhalb von 90 Sekunden abgewickelt werden könne und alsdann nicht teurer als ein Ortsgespräch sei. Die Ortsnetzänderung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Beklagte bei entsprechenden Verhältnissen nicht willens sei, notwendige Ortsnetzänderungen vorzunehmen. Das Verwaltungsverfahren sei nicht zu beanstanden. Allerdings habe über solche Maßnahmen die Oberpostdirektion zu entscheiden. Diese sei jedoch auch Herr des gesamten Verfahrens, dagegen das Fernmeldeamt nur Übermittler gewesen. Ebensowenig seien die angefochtenen Maßnahmen der Beklagten deshalb rechtswidrig, weil anläßlich der Ortsnetzänderung und Umschaltung kein Raumordnungsverfahren durchgeführt worden sei; denn die Vorschriften über die Raumordnung hätten nicht den Schutz von Einzelrechten zum Ziel. Die angefochtenen Bescheide hätten auch nicht die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts zum Inhalt, weil die Zulassung zum Lokalnetz keinen Anspruch auf Verbleib beim jeweiligen Ortsnetz begründe.

Die Kläger haben gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag:

Die angefochtenen Bescheide seien schon deswegen aufzuheben, weil die Beklagte zwingende Rechtsnormen über das Vorverfahren verletzt habe. Dem Fernmeldeamt Augsburg sei es verwehrt, anfechtbare Verwaltungsakte zur Veränderung von Ortsnetzen und Vermittlungsstellen zu erlassen. Dieser Mangel sei nicht geheilt. Zu Unrecht gehe der Verwaltungsgerichtshof weiter davon aus, daß den Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung der Charakter von Rechtsnormen zukomme. Der Umschaltungsbescheid könne daher nicht wirksam auf die Ausführungsbestimmungen gestützt werden. Den Klägern sei durch den Bescheid der Oberpostdirektion vom 4. Februar 1954 das subjektiv-öffentliche Recht der Zugehörigkeit ihrer Fernsprechanschlüsse an das Ortsnetz Augsburg eingeräumt worden. Nachträglich eingetretene Tatsachen könnten für sich allein den Widerruf des begünstigenden Bescheids vom 4. Februar 1954 nicht rechtfertigen. Auch spreche der Umschaltungsbescheid vom 2. Januar 1969 den Widerruf nicht aus. Das Berufungsgericht habe auch zu Unrecht eine Verletzung des Gleichheitssatzes verneint; denn die Beklagte habe nicht erkennen lassen, daß sie auch in anderen Orten eine Änderung des Ortsnetzes Augsburg beabsichtige. Das Berufungsgericht habe weiter gegen § 86 VwGO dadurch verstoßen, daß es nicht von Amts wegen aufgeklärt habe, welche Nachteile die Umschaltung für die Kläger mit sich bringen würde. Gerade die Maschinenfabrik Frisch sei auf den Anschluß an ein bekanntes Ortsnetz angewiesen, weil sonst ihre Wettbewerbsfähigkeit leide. Eine Anhörung der Industrie- und Handelskammer hätte die erforderliche Aufklärung vermittelt. Auch hätte ein Raumordnungsverfahren vor der Anordnung der Umschaltung durchgeführt werden müssen. Abschließend rügen sie die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit; denn das Verwaltungsziel hätte sich mit einem geringeren Eingriff in die Rechte der Kläger erreichen lassen.

Die Beklagte beantragt,

Sie, die Beklagte, unterscheide zwischen der organisationsrechtlichen Grundentscheidung der dafür zuständigen Oberpostdirektion über die neue Ortsnetzabgrenzung und den von dem nachgeordneten Fernmeldeamt erlassenen Umschaltbescheiden. Nur die Umschaltbescheide seien anfechtbare Verwaltungsakte. In die gerichtliche Überprüfung dieser Bescheide dürfe dann inzidenter auch die Überprüfung der Organisationsentscheidung einbezogen werden. Darüber hinaus gebe sie jedoch zu bedenken, ob in ihrem gesamten Verhalten überhaupt ein Verwaltungsakt erblickt werden könne. Wenn das nicht der Fall sei, sei die Klage unzulässig. Die Ortsnetzabgrenzung als solche sei eine rein innerbehördliche Organisationsmaßnahme. Der Inhalt des Fernsprechteilnehmerverhältnisses sei nur hinsichtlich des Anschlusses an das jeweils bestehende Ortsnetz konstant, im übrigen, insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung der Ortsnetze, wandle sich der Inhalt der Benutzungsverhältnisse entsprechend der Änderung der tatsächlichen Gegebenheiten. Deshalb sei der Umschaltbescheid kein Verwaltungsakt; denn er treffe keine Regelung. Selbst wenn die Klage zulässig sein sollte, sei sie auf jeden Fall unbegründet. Die von den Klägern angezogenen Verwaltungsanweisungen, nach denen Änderungen der Ortsnetze nur aus zwingenden Gründen vorgenommen werden sollten, dienten nicht dem Schutz der Fernsprechteilnehmer. Entsprechendes gelte für den Begriff der offensichtlichen Härte, die den Teilnehmern nicht auferlegt werden solle, in der Verwaltungsanweisung Nr. 5 e. Diese Anweisungen seien nur Leitlinien für das zweckmäßige Ermessen der Behörde. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben, den die Kläger geltend machten, liege nicht vor; denn die Kläger hätten nicht beachtet, daß die allgemeinen Interessen vor ihren Individualinteressen berücksichtigt werden müßten. Die Kläger könnten schließlich mit ihrer Rüge, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, schon deshalb nicht mehr gehört werden, weil sie diesen angeblichen Fehler des Berufungsgerichts nicht rechtzeitig vor Erlaß des Urteils gerügt hätten. Im übrigen würde die Aufklärungsrüge schon deshalb zu keinem Erfolg führen können, weil der angebliche Verfahrensfehler für die Entscheidung nicht ursächlich gewesen sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

Er führt u.a. aus, die Klagen könnten nur dann Erfolg haben, wenn die Fernsprechteilnehmer einen Anspruch auf Verbleib bei ihrem bisherigen Ortsnetz hätten. Ein solcher Anspruch bestehe jedoch nicht, weil sonst die Bundespost gehindert wäre, die Gesamtversorgung entsprechend dem steigenden Bedarf auszugestalten. Die vorzunehmenden Veränderungen seien von den technischen Notwendigkeiten und Möglichkeiten, von der wirtschaftlichen Vertretbarkeit und von der Tarifgerechtigkeit abhängig. Das Berufungsgericht habe bei seiner Entscheidung nicht genügend zwischen dem Organisationsakt und dem Umschaltungsakt unterschieden. Eine entsprechende Unterscheidung habe zur Folge, daß im Rahmen der gegen die Umschaltungsbescheide gerichteten Anfechtungsklagen die von der Bundespost kraft ihrer Organisationsgewalt geschaffenen Voraussetzungen nur in engen Grenzen überprüft werden könnten. Mit dieser Maßgabe sei aber im übrigen dem angefochtenen Urteil zuzustimmen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Allerdings kann den Ausführungen des Vertreters der Beklagten nicht gefolgt werden, daß im vorliegenden Fall eine Klagemöglichkeit gegen die Umschaltungsanordnung nicht bestehe. Die Klage ist vielmehr zulässig.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Das Schreiben der Beklagten vom 2. Januar 1969 an jeden betroffenen Fernsprechteilnehmer stellt einen solchen Verwaltungsakt dar. Es regelt nämlich im Einzelfall mit Außenwirkung die Rechtsbeziehung zwischen den Beteiligten. Es verpflichtet die Kläger, die Umschaltung ihres Anschlusses an ein anderes Ortsnetz zu dulden. Auch die Beklagte hat in dem Schreiben einen Verwaltungsakt gesehen; dies folgt daraus, daß es mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist und damit schon äußerlich den Eindruck einer Regelungsverfügung macht. Die Kläger behaupten, durch diese Regelung in ihren Rechten verletzt zu sein. Mit dieser Behauptung machen sie eine solche Verletzung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend; denn eine Klage ist nur dann unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (BVerwGE 18, 154 [157]; 36, 192 [199/200]; Urteil vom 30. Oktober 1963 - BVerwG V C 219.62 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 11 = VerwRspr. 16, 762 = DVBl. 1964, 191 = DÖV 1964, 205 = JZ 1964, 301). Das ist jedoch hier nicht der Fall. Die Kläger können nach § 8 des Gesetzes über die Fernmeldeanlagen in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1928 (RGBl. I S. 8) - FAG - verlangen, an das Lokalnetz angeschlossen zu sein, und sie brauchen eine mißbräuchliche Umschaltung an ein anderes Ortsnetz nicht zu dulden. Insofern liegt der vorliegende Fall anders als bei der Einziehung eines Weges gegenüber denjenigen, die einen schlichten Gemeingebrauch geltend machen (BVerwGE 32, 222 [225]); er ist auch nicht vergleichbar mit der Bestimmung einer unter mehreren örtlich zuständigen Behörden (BVerwGE 21, 352 [BVerwG 16.07.1965 - IV C 82/63] [353]) und mit der Anwendung von allgemeinen Richtlinien über die Dienstpostenbewertung (BVerwGE 36, 192 [194]). In diesen Fällen stehen den Betroffenen eindeutig und offensichtlich keine Rechte zu, während die Kläger im vorliegenden Fall geltend machen können, in ihrem Recht aus § 8 FAG und in ihrem damit verbundenen Recht auf ermessensfehlerfreie Bescheidung verletzt zu sein (so auch OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Februar 1962 - VII OVG A 3/61 - ArchPF 1962, 332 [333], vgl. weiter Hess. VGH, Urteil vom 15. März 1968 - OS IV 38.66 - ArchPF 1969, 90 [91] = DVBl. 1969, 502). Die Klage ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht deswegen unzulässig, weil dem angefochtenen Verwaltungsakt eine interne Planungsentscheidung vorgegeben ist, die ihrerseits als solche nicht angreifbar sein mag. Denn die Unanfechtbarkeit einer Planungsentscheidung kann nicht die Folge haben, daß die Verwirklichung des Plans - hier durch den angefochtenen Verwaltungsakt - der Nachprüfung selbst dann entzogen bleibt, wenn dadurch Rechte des Bürgers - hier nach § 8 FAG - verletzt werden können. Vielmehr ist mit dem angefochtenen Verwaltungsakt auch die ihm zugrunde liegende verwaltungsinterne Entscheidung inzidenter überprüfbar (vgl. BVerwGE 18, 40 [41 f.]; Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG IV C 9.66 - in DVBl. 1969, 307 und Beschluß vom 30. Juni 1970 - BVerwG IV B 65.70 - in VRS 39, 318 zum Verhältnis von § 16 zu § 17 des Fernstraßengesetzes).

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Zwar hat nach § 8 FAG jeder Eigentümer eines Grundstücks Anspruch auf Anschluß an das Lokalnetz. Dieser Anspruch steht auch jedem Mieter und Pächter (so BVerwGE 36, 352 [355]) zu. Es kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob die Beklagte das zuständige Lokalnetz bestimmen kann oder ob ein Anspruch auf Anschluß an das Ortsnetz besteht, das für die Wohngemeinde maßgebend ist; denn Kissing gehört nicht zur Gemeinde Augsburg, an dessen Ortsnetz die Kläger angeschlossen zu bleiben begehren. Der Anspruch folgt auch nicht aus dem Fernsprechverhältnis; auf Grund dieses Verhältnisses besteht nämlich keine Zusage, daß ein Anschluß unverändert bleibt. Es ist z.B. die Umschaltung eines Ortsnetzes auf einen anderen Knotenamtsbereich als den bisherigen zulässig, ohne daß dadurch die Rechte der Teilnehmer des Ortsnetzes beeinträchtigt würden (Hess. VGH a.a.O.). Die Fernsprechteilnehmer haben auch keinen Anspruch darauf, dem gleichen Ortsnetz zugeteilt zu bleiben, an das sie zuerst Anschluß hatten. Eine solche Verpflichtung der Beklagten zur Beibehaltung des Ortsnetzes ergibt sich weder aus der Genehmigung ihrer Anschlüsse noch aus irgendwelchen rechtlichen Normen. § 10 der hier noch maßgebenden Fernsprechordnung vom 24. November 1939 (ABl. S. 859) sichert ihren lediglich die Innehabung eines Hauptanschlusses, schließt also den Anschluß an ein anderes Ortsnetz nicht aus und macht dies - entgegen der Auffassung der Kläger - auch nicht von den erschwerten Voraussetzungen abhängig, unter denen rechtmäßige begünstigende Verwaltungsakte in der Regel nur widerrufen werden dürfen. Jede andere Regelung würde zu einer völligen Erstarrung des Telefonnetzes führen. Die Beklagte muß aber gerade mit Rücksicht auf die starke Zunahme von Anträgen auf Anschluß an das Fernsprechnetz flexibel bleiben. Die Anordnung von 1954 über die frühere Ortsnetzeinteilung stellt keinen begünstigenden Verwaltungsakt für die Fernsprechteilnehmer dar, sondern betrifft ausschließlich eine interne Regelung, so daß ein Widerruf dieser Anordnung gegenüber den Fernsprechteilnehmern nicht erforderlich war.

Beim Anschluß eines Fernsprechteilnehmers an ein bestimmtes Ortsnetz oder bei der Änderung des Anschlusses hat die Bundespost die Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung zu beachten; denn auch diese Ausführungsbestimmungen sind verbindliche Rechtsnormen (ebenso OLG München, HJW 1960, 1526). Sie finden ihre Rechtsgrundlagen in § 4 des Gesetzes zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 27. Februar 1934 (RGBl. I S. 130) in Verbindung mit § 43 der Fernsprechordnung vom 24. November 1939 (ABl. S. 859) und nach Inkrafttreten des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) in dessen § 14. Auch die Art der Verkündung ist nicht zu beanstanden. Sie erfolgte im übrigen regelmäßig in der gleichen Form wie die Verkündung der Fernsprechordnung selbst. Die Verkündung im Amtsblatt des Reichspostministers (ABl. 1939 S. 913) beruhte auf § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 13. Oktober 1923 (RGBl. I S. 959) und die Änderung der Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung auf Grund § 2 der Verordnung zur Änderung der Fernsprechordnung vom 24. Juli 1953 (BAns. Nr. 142 mit Hinweisen in BGBl. I S. 770) auf § 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 30. Januar 1950 (BGBl. S. 23). Das hat bereits das LVG Hamburg in seinem Urteil vom 6. Mai 1958 (ArchPF 1959, 123; ebenso OVG Lüneburg ArchPF 1962, 332) im einzelnen dargelegt. Inzwischen sind die Ausführungsbestimmungen nochmals durch § 1 der Verordnung zur Änderung der Fernsprechordnung vom 12. September 1969 (BGBl. I S. 1605) geändert worden. Diese Änderungsverordnung ist ausschließlich im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden. Es kann nach alledem kein Zweifel bestehen, daß auch die Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung eine Rechtsverordnung darstellen.

Nach den Ausführungsbestimmungen zu § 1 Abs. 3 der Fernsprechordnung werden Ortsnetzbereiche der Deutschen Bundespost so gegeneinander abgegrenzt, daß Orte und Ortsteile grundsätzlich zum Bereich des Ortsnetzes gehören, dessen Vermittlungsstelle in der Luftlinie am nächsten liegt. Der geschlossen bebaute Ortsteil einer Gemeinde, in der eine Vermittlungsstelle liegt, gehört stets zum Bereich des Ortsnetzes dieser Vermittlungsstelle.

Die Beklagte hätte die Vermittlungsstelle auch in den nördlichen Teil der Gemeinde Kissing legen und an das Ortsnetz Augsburg anschließen können. Zwar wären dann die bisher an das Ortsnetz Mering angeschlossenen Fernsprechteilnehmer des südlichen Teils der Gemeinde Kissing von dem Ortsnetz Mering an das Ortsnetz Augsburg umzuschalten gewesen. Doch kann angenommen werden, daß die weitaus überwiegende Zahl der betroffenen Fernsprechteilnehmer mit dieser Ortsnetzumschaltung einverstanden gewesen wäre. Welchen Weg die Beklagte hierbei beschritt, lag mangels einer normativen Festlegung im Ermessen. Dieses Ermessen hat sie rechtsfehlerfrei ausgeübt.

In diesem Zusammenhang sind die Verwaltungsanweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung über die Bildung von Ortsnetzen zu berücksichtigen. Durch sie hat sich die Beklagte über Art. 3 GG gebunden (Aubert, Fernmelderecht, 2. Aufl. S. 144). Nach Nr. 6 der Verwaltungsanweisungen hat die Beklagte bei der Errichtung von Vermittlungsstellen und bei Kabelplanungen am Rande des Ortsnetzbereichs zu prüfen, ob die Ortsnetzbereiche zweckmäßig gestaltet sind; jedoch sind Änderungen nur aus zwingenden Gründen vorzunehmen. Hierbei ist zu beachten, daß der Begriff der "zwingenden Gründe" nicht wie objektives Recht der freien Auslegung durch die Gerichte unterliegt. Es handelt sich vielmehr um eine Richtlinie der Beklagten selbst für die Handhabung ihres Ermessens. Infolgedessen ist die Auslegung der Beklagten für diesen Begriff maßgebend, da der Gleichheitssatz auf die Handhabung und nicht auf den Wortlaut der Richtlinien abstellt. Insoweit ist daher in diesem Zusammenhang auch Nr. 5 der Verwaltungsanweisungen zu beachten. Nach Nr. 5 a der Anweisungen sollen die innerhalb des 5-km-Kreises um eine Vermittlungsstelle liegenden Sprechstellen zu einem Ortsnetz zusammengefaßt werden. Da die Vermittlungsstelle in Kissing errichtet werden sollte, liegt schon hierin ein zwingender Grund dafür, sämtliche Fernsprechteilnehmer der Gemeinde Kissing an dieses Ortsnetz anzuschließen. Darüber hinaus besagt aber Nr. 6 a der Verwaltungsanweisungen, daß die weitere Ausdehnung großer Ortsnetze, hier des Ortsnetzes Augsburg, zu vermeiden ist. Da schließlich die Ausführungsbestimmungen als Rechtsnorm zu § 1 Abs. 3 der Fernsprechordnung anordnen, daß Orte und Ortsteile grundsätzlich zum Bereich des Ortsnetzes gehören, dessen Vermittlungsstelle ihnen in der Luftlinie am nächsten liegt, durfte die Beklagte die angefochtenen Änderungen vornehmen.

Die Kläger berufen sich weiter darauf, daß bei ihnen eine offensichtliche Härte vorliege. Soweit sie sich dabei auf Nr. 5 e der Verwaltungsanweisungen beziehen, ist das unbeachtlich, weil diese Anweisung nur eine Ausnahmeregelung in den Fällen f bis i vorsieht. Es kommt deshalb ausschließlich darauf an, ob Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen zur Anwendung kommt. Hiernach darf bei einer offensichtlichen Härte der Ort ausnahmsweise dem Bereich einer entfernteren Vermittlungsstelle zugeteilt werden, wenn der Unterschied zwischen der Luftlinienentfernung nach den in Betracht kommenden Vermittlungsstellen zwei Kilometer nicht übersteigt. Es ist also keineswegs so, daß die Beklagte beim Vorliegen einer offensichtlichen Härte eine Ausnahme machen muß oder soll, sondern sie darf eine Ausnahme machen. Da die Härte im vorliegenden Fall gerade darin besteht, daß die Kläger von einem großen Ortsnetz getrennt werden, die Verwaltungsanweisung Nr. 6 a aber ergibt, daß die weitere Ausdehnung großer Ortsnetze zu vermeiden ist, hat die Beklagte bei der Nichtausnutzung ihrer Möglichkeit aus Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen nicht ermessenswidrig gehandelt; dabei kann offenbleiben, ob die Voraussetzungen der Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen überhaupt vorliegen.

Etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn man vom Treueverhältnis ausgeht, das auf Grund des Fernsprechteilnehmerverhältnisses zwischen den Beteiligten besteht (vgl. dazu BVerwGE 10, 274 [277, 278]). Zwar entstehen den Fernsprechteilnehmern durch die Umschaltung Nachteile wirtschaftlicher Art, doch ist auch die Beklagte ein wirtschaftliches unternehmen, das anstreben muß, auf seine Kosten zu kommen, und das deshalb versuchen muß, eine weite Ausdehnung von großen Ortsnetzen zu vermeiden, wie sich auch aus Nr. 6 a der Verwaltungsanweisungen ergibt. Wenn jemand in eine Gemeinde zieht, die an eine Großstadt anschließt, so sind damit gleichermaßen Vor- und Nachteile verbunden, die er hinnehmen muß. Die Beklagte hat, um einen gewissen Ausgleich zu ermöglichen, den Nachbarorttarif eingeführt, der den Fernsprechteilnehmern von Kissing-Nord auch nach der Umschaltung noch ermöglicht, 90 Sek. lang für eine Gebühreneinheit zu telefonieren. Ein Bürger, der in eine Nachbarortgemeinde zieht, kann deshalb auch nach Treu und Glauben nicht erwarten, stets an das Ortsnetz der benachbarten Großstadt angeschlossen zu bleiben, es sei denn, daß die Beklagte eine besondere Zusicherung gegeben hat, was hier nicht geschehen ist. Bisher ermöglichte die geringe Zahl von Fernsprechenschlüssen die Einrichtung einer Vermittlungsstelle in Kissing nicht. Die Beklagte hat daher die vorhandenen Fernsprechanschlüsse in Kissing-Nord bis 1962 dem Ortsnetz von Augsburg, den Rest dem Ortsnetz von Mering zugeschlagen. Nachdem nunmehr die Zahl der Teilnehmer größer geworden war und eine neue Vermittlungsstelle in Kissing die zweckmäßigste Regelung des Anschlusses an das Fernsprechnetz für die Zukunft darstellte, durfte die Beklagte daher auch die Anschlüsse von Kissing-Nord nunmehr über die Vermittlungsstelle Kissing an das neue Ortsnetz umschalten.

Die Verwaltungsanweisung Nr. 6 zu § 1 der Fernsprechordnung bestimmt weiterhin, daß bei wesentlichen Änderungen die Gemeinden zu hören sind. Da die meisten Fernsprechteilnehmer der Gemeinde Kissing bereits an das Ortsnetz Mering angeschlossen und nur 40 an das Ortsnetz Augsburg geschaltet waren, ist es fraglich, ob eine wesentliche Änderung vorliegt und ob der einzelne Fernsprechteilnehmer sich darauf zu seinen Gunsten berufen kann. Doch kann diese Frage hier dahingestellt bleiben, weil die Gemeinde vor Erlaß des Organisationsbescheids gehört worden ist. Die Beklagte hat nämlich die Gemeinde durch Schreiben vom 15. Januar 1962 von ihren Absichten unterrichtet. Es war nicht erforderlich, daß die Beklagte die Gemeinde zur Äußerung ausdrücklich aufforderte; denn die Gemeinde mußte auf Grund ihrer Benachrichtigung wissen, daß ihre Unterrichtung zu dem Zweck erfolgte, etwaige Einwendungen geltend zu machen. Das hat die Gemeinde unterlassen, während einige von den benachrichtigten Fernsprechteilnehmern ihrerseits Einwendungen erhoben haben.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt in der Umschaltung gleichfalls nicht. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Beklagte in anderen entsprechenden Fällen anders verfahren würde. Es stellt die Rechtmäßigkeit ihrer Ermessenshandhabung jedenfalls nicht in Frage, wenn sie solche Fälle zur Zeit zurückstellt, um durch diesen Testprozeß zu klären, ob ihre Handlungsweise rechtmäßig ist.

Die Beklagte hat auch nicht fehlerhaft gehandelt, weil kein Raumordnungsverfahren durchgeführt worden ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat dargelegt, daß die Beklagte nicht gegen das Bayerische Landesplanungsgesetz verstoßen habe. Hierbei handelt es sich um die Auslegung von Landesrecht, das nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht der Nachprüfung durch das Revisionsgericht unterliegt. Soweit eine Verletzung des Raumordnungsgesetzes des Bundes vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 306) - ROG - geltend gemacht wird, kann dahingestellt bleiben, ob die Vorschriften dieses Gesetzes Rechte Dritter begründen und sich die Kläger daher auf ihre Verletzung berufen können (vgl. § 3 Abs. 3 ROG). Ebenso kann offenbleiben, ob eine Ortsnetzabgrenzung zu den raumbedeutsamen Maßnahmen (vgl. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 4 ROG) und die Planung einer Ortsnetzabgrenzung bzw. die Planung des Baues einer Vermittlungsstelle mit der Folge einer Neuabgrenzung der Ortsnetze zu den raumbedeutsamen Planungen gehören (a.a.O.), bei denen die Raumordnungsgrundsätze des § 2 ROG beachtet und die materiellen und die Verfahrensvorschriften der §§ 3 ff. ROG eingehalten werden müssen. Dies alles kann dahingestellt bleiben, weil diese Vorschriften im vorliegenden Fall noch keine Anwendung finden. Zwar wurden die Maßnahmen, soweit sie sich auf die Kläger auswirken, erst im Jahre 1969, also nach Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes angeordnet. Ihre planerische Entscheidung hatte die Beklagte aber bereits im Jahre 1962 getroffen und alsbald, also längere Zeit vor Inkrafttreten des Gesetzes, angefangen, sie in die Tat umzusetzen. Diese bereits in der Ausführung befindliche Planung konnte von dem Raumordnungsgesetz nicht mehr erfaßt werden, weil damit vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden wäre, rechtmäßige Planungsentscheidungen, deren Verwirklichung erfahrungsgemäß längere Zeit in Anspruch nimmt, und die dafür bereits erbrachten oft erheblichen Investitionen in Frage zu stellen. Daß das Gesetz diese Absicht verfolgt hätte, ist nicht erkennbar und wäre auch schwerlich sinnvoll gewesen. Diese Überlegung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß das Gesetz sowohl auf raumbedeutsame Planungen als auch auf raumbedeutsame Maßnahmen Anwendung findet, die auf die Planung zurückgehende Maßnahme hier aber erst nach Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht werden sollte. Denn eine dem Sinn des Gesetzes Rechnung tragende Auslegung kann nur dazu führen, daß lediglich solche Maßnahmen, die - gewiß nur ausnahmsweise - ohne vorherige Planung verwirklicht werden, von dem Gesetz erfaßt werden sollen; anderenfalls würde der Abwägungs- und Abstimmungsmechanismus, den das Gesetz vorsieht, sowohl vor der Planung selbst als auch vor der Verwirklichung der sich daraus ergebenden Maßnahmen, also zweimal und womöglich mit unterschiedlichem Ergebnis, in Gang gesetzt werden müssen.

Allerdings gilt das Abwägungsgebot für jede rechtsstaatliche Planung in dem Sinn, daß die von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden müssen; das gilt unabhängig davon, ob die Abwägung ausdrücklich im Gesetz festgelegt worden ist; das hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ausgesprochen (vgl. z.B. Urteil vom 30. April 1969 - BVerwG IV C 6.68 - in DVBl. 1969, 697 [699]). Dieses Gebot ist von der Beklagten aber befolgt worden, wenn auch die hier maßgebende Planung, weil vor Erlaß des Raumordnungsgesetzes abgeschlossen, eine Abwägung nach den Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes noch nicht vornehmen konnte.

Die Beklagte hat nämlich die persönlichen Interessen der Fernsprechteilnehmer an dem Fortbestand ihres Anschlusses an das Ortsnetz Augsburg gegenüber den öffentlichen Interessen an einem geschlossenen Ortsnetz abgewogen, wie der Widerspruchsbescheid ergibt. Dabei leuchtet es ein, daß den öffentlichen Interessen in aller Regel der Vorzug zu geben ist; es kann nicht beanstandet werden, daß dies die Beklagte auch hier getan hat. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, daß die von der Beklagten angestellten Erwägungen ermessenswidrig gewesen sind. Dabei dürfte die Beklagte ihren Erwägungen die eigenen Bekundungen der Fernsprechteilnehmer zugrunde legen. Infolgedessen hatte das Gericht keine Veranlassung, von Amts wegen weitere Ermittlungen über die Schäden zu erheben, die den Fernsprechteilnehmern durch die Umschaltung entstehen würden, oder über diese Frage eine gutachtliche Äußerung der Industrie- und Handelskammer einzuholen.

Zu Unrecht machen die Kläger unter Berufung auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs schließlich geltend, daß das Fernmeldeamt Augsburg nicht befugt gewesen sei, die maßgeblichen Umschaltbescheide gegen sie zu erlassen. Der Verwaltungsgerichtshof stützt sich zur Begründung seiner Ansicht auf Nr. 7 der Verwaltungsanweisungen, aus denen sich ergibt, daß für die Entscheidungen über die Maßnahmen die Oberpostdirektionen zuständig sind. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt jedoch, daß es sich bei den Verwaltungsanweisungen um interne Richtlinien der Beklagten handelt, so daß Nr. 7 der Anweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung nur zu entnehmen ist, wer intern die Entscheidung über die Änderung des Ortsnetzes zu treffen, nicht aber, wer nach außen gegenüber den Fernsprechteilnehmern tätig zu werden hat. Diese Frage richtet sich, worauf der Oberbundesanwalt zu Recht hingewiesen hat, nach § 4 der Zuständigkeitsverordnung vom 13. März 1928 (ABl. S. 115), nach der die Verkehrsämter, an deren Stelle inzwischen die Fernsprechämter im Rahmen der Fernsprechbenutzung getreten sind, den Verkehr mit den Benutzern der Fernsprecheinrichtungen regeln. Da somit das Fernsprechamt für den Erlaß der angefochtenen Bescheide zuständig war, erübrigt sich eine Erörterung der Frage, ob die Zuständigkeit durch weitere Maßnahmen der Oberpostdirektion geheilt worden ist.

Da die Revision ohne Erfolg bleibt, haben die Kläger die Kosten des Revisionsverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.