I.

Die Beteiligten streiten darüber, von welchem Zeitpunkt an die Kläger Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz nicht mehr in Anspruch nehmen können, weil sie im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes eingegliedert sind.

Die Kläger sind Heimatvertriebene. Sie haben Vertriebenenausweise A und nehmen Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz in Anspruch.

Auf Antrag des Finanzamtes führte das Regierungspräsidium als Entscheidungsbehörde ein Verfahren über die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen gemäß § 13 Abs. 1 des Bundesvertriebenengesetzes durch. Die Kläger wurden davon durch Schreiben in Kenntnis gesetzt und dazu gehört. Mit weiterem Schreiben teilte das Regierungspräsidium den Klägern mit, daß über die Frage, ob sie weiterhin Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz in Anspruch nehmen könnten, möglicherweise nicht mehr im Jahre 1965 entschieden werde. Deshalb würden sie darauf hingewiesen, daß die Eingliederung auf den 31. Dezember 1965 auch mit einer Entscheidung, die nach diesem Zeitpunkt ergehe, rückwirkend ausgesprochen werden könne, sofern in diesem Zeitpunkt die Voraussetzungen hierfür vorlägen. Mit Bescheid vom 28. Dezember 1966 verfügte das Regierungspräsidium nach Abschluß des Verfahrens gegen die Kläger

1. 1.

   Rechte und Vergünstigungen nach dem BVFG können die Betroffenen zu 1) und 2) sowie das minderjährige Kind ..., geboren ... 1949, gemäß § 13 Abs. 1 BVFG ab 1. Januar 1966 nicht mehr in Anspruch nehmen.

2. 2.

   Die Ausweise A Nr. ... sind gemäß § 19 BVFG wie folgt zu kennzeichnen:

   "Ausweisinhaber ist gemäß § 13 Abs. 1 BVFG zur Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem BVFG ab 1. Januar 1966 nicht mehr berechtigt".

Nach erfolglosem Widerspruch haben die Kläger Klage erhoben mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und der Klage stattgegeben. Er hat seine Entscheidung u.a. damit begründet, die nach § 13 Abs. 3 des Bundesvertriebenengesetzes getroffene Entscheidung sei ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt mit rechtsvernichtender Wirkung. Ein solcher Verwaltungsakt könne nur dann rückwirkend erlassen werden, wenn dazu eine gesetzliche Ermächtigung vorhanden sei. Eine solche Ermächtigung enthalte das Bundesvertriebenengesetz nicht.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts. Die Kläger beantragen,

Sie halten das angefochtene Urteil für zutreffend und machen geltend: Die Vertriebenen gewährte einkommensteuerrechtliche Begünstigung des nicht entnommenen Gewinns sei ihnen für das Kalenderjahr 1966 versagt worden.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die Revision für begründet.

II.

Die Revision ist begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Unrecht die Bescheide des Regierungspräsidiums aufgehoben, soweit in ihnen die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen durch die Kläger bereits vom 1. Januar 1966 an und die entsprechende Kennzeichnung ihrer Vertriebenenausweise A verfügt worden sind.

Entgegen den Bedenken des Oberbundesanwalts ist die Anfechtungsklage der Kläger allerdings zulässig. Den Klägern geht es vor allem darum, für das Jahr 1966 in den Genuß der für Vertriebene in Betracht kommenden Einkommensteuervergünstigung (§ 73 Abs. 1 des Bundesvertriebenengesetzes, jetzt anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. September 1971 [BGBl. I S. 1565] - BVFG -) nach § 10 a des Einkommensteuergesetzes 1965, § 13 der Einkommensteuer-Durchführungsverordnung 1965 zu kommen. Dieses Interesse wird durch § 13 Abs. 1 Satz 4 BVFG nicht befriedigt. Denn nach dieser Vorschrift bleiben nur gewährte steuerliche Vergünstigungen in dem dort geregelten Ausmaß von der Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen unberührt. Dies trifft jedoch nicht zu für noch nicht gewährte steuerliche Vergünstigungen. Die Kläger haben unter Vorlage der Fotokopie des Steuerbescheides für das Jahr 1966 über die Einkommensteuer und Kirchensteuer glaubhaft dargelegt, daß ihnen für diesen Besteuerungszeitraum trotz ihres Antrags vorerst keine derartige Steuervergünstigung gewährt wurde.

Die Klage ist jedoch, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis mit Recht angenommen hat, unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide auch insoweit rechtmäßig sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als sie eine vor ihrem Wirksamwerden liegende Zeitbestimmung für die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz enthalten. Der Senat entscheidet diese in seiner Entscheidung BVerwGE 12, 1 [BVerwG 06.10.1960 - I C 64/60] offengelassene Frage zuungunsten der Kläger.

Nach Abs. 3 Satz 1 des rechtsgültigen § 13 BVFG, der seit der Änderung durch das Zweite Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Bundesvertriebenengesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1207) unverändert geblieben ist, entscheiden die zentralen Dienststellen der Länder (§ 21) oder die von ihnen bestimmten Behörden über die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen gemäß Abs. 1 und 2 des § 13. Das ist hier den Erfordernissen des § 13 Abs. 3 BVFG entsprechend geschehen. Es steht auch fest, daß seit dem 1. Januar 1966 die materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz vorliegen. Denn schon vor dem 1. Januar 1966 waren die Kläger im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG in einem nach ihren früheren wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen zumutbaren Maße in das wirtschaftliche und soziale Leben in der Bundesrepublik eingegliedert. Davon gehen alle Beteiligten mit dem Verwaltungsgericht und dem Verwaltungsgerichtshof aus. Daher ist allein darüber zu entscheiden, ob das Regierungspräsidium in seinem erst nach dem 1. Januar 1966 erlassenen Bescheid vom 28. Dezember 1966 nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG gleichsam rückwirkend dahin erkennen durfte, daß die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen für die Kläger vom 1. Januar 1966 an beendet sei. Das ist mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen.

Die Vorschrift in § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG enthält die materiellrechtliche Regelung für die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz, der sogenannten Aussteuerung. Danach kommt es darauf an, ob der Vertriebene oder Sowjetzonenflüchtling im Sinne der dortigen Tatbestandsmerkmale eingegliedert ist. Die Eingliederung ist ein Zustand. Er führt zu der Rechtsfolge, daß Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz nicht mehr beansprucht werden dürfen. Mit der Frage der Eingliederung ist notwendig die Frage nach ihrem Zeitpunkt verbunden. Mit der Eingliederung entfällt die Möglichkeit, Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz in Anspruch zu nehmen. Da die Eingliederung ein Zustand ist, so ist es auch der Zeitpunkt, in dem sie erreicht ist. Er bestimmt sich danach, wann die Merkmale der Eingliederung im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG eingetreten sind. Ob dieser Zeitpunkt vor dem Erlaß der entsprechenden Entscheidung liegt oder danach oder mit ihr zusammenfällt, ist unerheblich. Es kommt allein darauf an, wann die Eingliederung anzunehmen ist. Das Gesetz geht von dem Modell aus, daß ein Vertriebener oder ein Sowjetzonenflüchtling, der eingegliedert ist, keine Betreuung mehr benötigt. Dann kann es nur auf die Feststellung des Zeitpunkts der Eingliederung ankommen. § 13 Abs. 3 BVFG enthält die Transformation des materiellen Rechts in Abs. 1 und 2 der Vorschrift in das Verwaltungsverfahren. Nur was im materiellrechtlichen Teil der Vorschrift angelegt ist, vermag der verwaltungsverfahrensrechtliche Teil der Vorschrift zu leisten. Da materiellrechtlich die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz kraft Gesetzes entfällt, wenn die Eingliederung erfolgt ist, kann verwaltungsverfahrensrechtlich die Beendigung der Inanspruchnahme dieser Rechte und Vergünstigungen nur in der Feststellung dessen bestehen, was nach § 13 Abs. 1 BVFG kraft Gesetzes eingetreten ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hat seine entgegengesetzte Auffassung auf § 15 Abs. 5 BVFG gestützt. Diese Vorschrift trägt seine Entscheidung jedoch schon deshalb nicht, weil sie bereits nach ihrem Wortlaut in Abs. 5 Satz 1 nur die Ausweiserteilung über den Status des Vertriebenen oder Sowjetzonenflüchtlings betrifft, nicht aber die Gewährung von Rechten und Vergünstigungen. Nur die Entscheidung über den Status und den darüber erteilten Ausweis ist materiellrechtlich mit Bindungswirkung für die Betreuungsbehörden und Betreuungsstellen verknüpft.

Nicht überzeugend ist auch der Gesichtspunkt des Verwaltungsgerichtshofs, der Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG weise in die Zukunft und lege Grund dafür, daß der Gesetzgeber eine verwaltungsverfahrensrechtliche Entscheidung mit Wirkung für die Zukunft gewollt habe. Diese Erwägung besagt nichts für die hier allein maßgebliche Frage, von wann an die Wirkung für die Zukunft eintreten soll. Ebensowenig verfängt der Hinweis auf das Verwaltungsverfahren in § 13 Abs. 3 Satz 2 ff. BVFG.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs wird allein von seiner Ansicht her verständlich, die Entscheidung über die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG sei ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt. Diese Ansicht ist jedoch nicht zu billigen.

Der Verwaltungsakt, der nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG zu erlassen ist, gestaltet durch seinen Inhalt nichts. Er stellt vielmehr fest. Gegenstand dieser Entscheidung sind die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen gemäß Abs. 1 und 2 der Vorschrift und der Zeitpunkt dieser Beendigung. Sie ist nach dem klarer Wortlaut dieser Vorschrift eine kraft Gesetzes, ohne gestaltenden Verwaltungsakt eintretende Rechtsfolge, die an den Zustand der Eingliederung anknüpft.

Es fehlt auch die weitere Voraussetzung, daß er unmittelbar die Rechtslage verändere. Der Vertriebene oder Sowjetzonenflüchtling erlangt durch seinen Status kein subjektives Recht auf Betreuung, das durch den nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ergehenden Bescheid erlöschte. Er erlangt ein Bündel von subjektiven Rechten und Vergünstigungen spezieller Art. Der Vertriebenenstatus oder der Status des Sowjetzonenflüchtlings ist dabei nur ein Tatbestandsmerkmal, zu dem noch andere hinzutreten müssen, ehe subjektive Rechte entstehen oder die Voraussetzungen für Vergünstigungen gegeben sind. Der Genuß der so begründeten Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz entfällt nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG kraft Gesetzes.

Ebensowenig wie der Status des Vertriebenen oder Sowjetzonenflüchtlings gewährt der Ausweis über diesen Status ein Recht auf Betreuung. Er stellt den Status fest. Auch die Sperrvermerke nach §§ 15 Abs. 4 und 19 BVFG stellen nur fest, was sich materiellrechtlich bereits ereignet hat. Daher ist der nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ergehende Bescheid ein feststellender Verwaltungsakt über den Eintritt der Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz nach § 13 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 BVFG.

Die gestaltungsähnliche Wirkung besonderer Art, die mit dem nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ergehenden Bescheid verbunden ist und auf die der Senat mehrfach hingewiesen hat (BVerwGE 13, 1 [BVerwG 21.06.1961 - VIII C 398/59] [3] undBeschluß vom 14. Juni 1967 - BVerwG VIII B 150.67 - [Buchholz 412, 3 § 13 BVFG Nr. 2]), ergibt sich aus folgender Erwägung:

Der Gesetzgeber hat mit § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ein weiteres Anliegen verbunden. Er wollte die Entscheidungskompetenz bei einer zentralen Stelle monopolisieren, die einen großen Überblick über die wirtschaftlichen Verhältnisse hat. Aus der Monopolisierung ergeben sich drei Folgerungen: Nur diese Stelle kann die Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz feststellen. Eine solche Entscheidung der zuständigen Stelle muß ergehen, wenn die Betreuung durch die Betreuungsbehörden und -stellen eingestellt werden soll. Alle mit der Betreuung von Vertriebenen und Sowjetzonenflüchtlingen befaßten Behörden und Stellen müssen solange annehmen, die Betreuung sei noch nicht beendet, bis eine solche Entscheidung der zuständigen Stelle vorliegt.

In dieser Monopolisierungsfolge liegt eine gestaltungsähnliche Wirkung des Bescheids. Sie rechtfertigt jedoch nicht die Folgerung, die der Verwaltungsgerichtshof daraus gezogen hat. Aus ihr erklärt sich aber die aktive Formulierung in § 13 Abs. 3 Satz 3 BVFG. Sie beruht darauf, daß die zuständige Behörde nicht Betreuungsbehörde ist. In § 13 Abs. 3 Satz 4 BVFG beruht die aktive Formulierung auf der Sicht der Betreuungsbehörde. Daraus wird ferner verständlich, daß auch im Gesetzgebungsverfahren von Aufhebung der Rechte und Vergünstigungen durch Verwaltungsakt die Rede ist (Ausführungen des Berichterstatters Dr. Kather im Schriftlichen Bericht des 22. Ausschusses über den Entwurf des Bundesvertriebenengesetzes [BTDrucks. I/3902, S. 5, § 12, und BTDrucks. I/4080, S. 4, § 13]). Die vom Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte in den Richtlinien vom 20. Juli 1954 (GMBl. S. 418) unter II vertretene, mit der des Verwaltungsgerichtshofs übereinstimmende Ansicht ist daher abzulehnen. Sie ist nicht verbindlich, wie der Senat wiederholt in anderem Zusammenhang entschieden hat(Beschlüsse vom 5. April 1965 - BVerwG VIII B 15.64 - [ZLA 1966, 27] undvom 8. April 1965 - BVerwG VIII B 14.64 - [ROW 1966, 32 = ZLA 1965, 373]). Das gleiche gilt von dem Erlaß des Bundesministers der Justiz vom 9. Mai 1958 (JOB 1958 Nr. 113).

Daher bleibt es dabei, daß die Entscheidung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ein feststellender Verwaltungsakt ist. Bei einem feststellenden Verwaltungsakt gibt es verwaltungsverfahrensrechtlich kein Hindernis dafür, die Beendigung für die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz für einen Zeitpunkt festzustellen, der vor Erlaß dieses Verwaltungsaktes liegt. Damit stimmt die vom Oberbundesanwalt zitierte Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts überein. Von diesem Standpunkt aus erklärt sich, wie auch der Oberbundesanwalt ausgeführt hat, die Regelung in § 13 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BVFG. Sie wäre bei Zugrundelegung der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs überflüssig. Denn sie enthält eine aus Gründen der Besitzstandswahrung oder der Rechtssicherheit gemachte Ausnahme von der Regel, gerade weil ein zurückliegender Zeitpunkt für den Eintritt der Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen angenommen werden kann. Dadurch erledigen sich auch die auf Gründe der Rechtssicherheit gestützten Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs. Schließlich sprechen rechtspolitische Erwägungen für das dargelegte Ergebnis. Folgte man dem Verwaltungsgerichtshof, so entschieden die Schnelligkeit der Entscheidungsbehörde und die Umsicht der Betreuungsbehörden und -stellen, die nach § 13 Abs. 3 Satz 4 BVFG den Antrag stellen können aber nicht stellen müssen, darüber, wie lange der Vertriebene oder Sowjetzonenflüchtling Rechte und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz in Anspruch nehmen darf.

Das führte dazu, daß auch ein zurückliegender Zeitpunkt für die zeitliche Festlegung der Beendigung der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG angenommen werden kann, wenn er sich bei Prüfung der materiellen Rechtslage ergibt (Straßmann-Nitsche, BVFG, 2. Aufl., § 13 Anm. 6). Was die Beteiligten aus dem Gesichtspunkt des Widerrufs oder der Zurücknahme von rechtmäßigen oder rechtswidrigen Verwaltungsakten dagegen vorbringen, liegt neben der Sache. Hier wird kein Verwaltungsakt widerrufen oder zurückgenommen. Die Entscheidung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG ergeht als Erstentscheidung auf Grund einer bei Ausweiserteilung noch nicht gegebenen Sachlage. Der Vermerk nach § 19 BVFG ist Vollzugsakt und keine Teilrücknahme des erteilten Ausweises. Das hat der Senat bereits entschieden (BVerwGE 13, 1 [BVerwG 21.06.1961 - VIII C 398/59] [5]). Daran ist festzuhalten. Die aufschiebende Wirkung der Klage, auf die sich die Beteiligten hier nicht berufen haben, ist ohne Bedeutung. Insoweit ist der Entscheidung des Senats BVerwGE 13, 1 (5 ff.) [BVerwG 21.06.1961 - VIII C 398/59] nichts hinzuzufügen. Parallelen zur Rückwirkung von Gesetzen, auf die sich das Verwaltungsgericht berufen hat, bestehen nicht.

Schließlich gibt auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zugunsten der Kläger nichts her. Ob er angesichts der in § 13 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 BVFG getroffenen Regelung aus Rechtsgründen außer Betracht bleiben muß, braucht im vorliegenden Fall nicht weiter erörtert zu werden. Denn er greift schon aus tatsächlichen Gründen nicht durch. Das Vertrauen der Kläger in die Fortdauer der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nach dem Bundesvertriebenengesetz ist dadurch zerstört worden, daß sie von der Einleitung des Verfahrens im Jahre 1965 benachrichtigt und über ihre Eingliederung gehört wurden und daß ihnen die beabsichtigte Entscheidung rechtzeitig vor dem 1. Januar 1966 angekündigt wurde.

Daher ist mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 1 VwGO der Revision stattzugeben, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen. Bei der Klägerin zu 3) war entsprechend ihrer Beteiligung von einer Kostentragung abzusehen (§ 100 Abs. 2 ZPO).

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5.000 DM festgesetzt.