I.

Der Kläger begehrt mit der Klage von der beklagten Landwirtschaftskammer eine Bescheinigung des Inhalts, daß vom beigeladenen Pächter auf ihn als den Verpächter eine Anlieferungs-Referenzmenge von 54.375 kg am 1. Oktober 1985 übergegangen ist. Zu diesem Zeitpunkt hat der Beigeladene dem Kläger angepachtete Grünlandflächen zurückgegeben.

Der Kläger pachtete mit Vertrag vom Juli 1983 von seinen Eltern ab 1. Oktober 1983 deren 73,04 ha großen landwirtschaftlichen Betrieb. Zum Hof gehörten u.a. 7,5 ha Grünland und 7,25 ha Ackerland, welche der Vater des Klägers 1979 an den Beigeladenen verpachtet hatte. Zum 1. Oktober 1983 gab der Beigeladene diese Flächen bis auf 2,5 ha Grünland zurück. Mit an diesem Datum abgeschlossenem Vertrag pachtete der Beigeladene vom Kläger 10,8750 ha Grünland unter Einschluß der behaltenen 2,5 ha. § 2 des Pachtvertrages hat folgenden Wortlaut:

(1)
Die Pachtzeit beträgt zwei Pachtjahre. Das Pachtjahr läuft vom 1. Oktober bis 30. September. Das erste Pachtjahr beginnt am 1. Oktober 1983.

(2)
Das Pachtverhältnis verlängert sich auf unbestimmte Zeit, solange es nicht unter Einhaltung einer Frist von zwei Jahren gekündigt wurde.

Ende Oktober 1985 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Ausstellung der umstrittenen Bescheinigung mit dem Hinweis, der Beigeladene habe die mit Pachtvertrag vom 1. Oktober 1983 gepachteten Grünlandflächen zum 30. September 1985 gekündigt.

Mit Bescheid vom 15. November 1985 lehnte die Beklagte den Antrag ab: Mit der Rückgabe von Pachtflächen zum 30. September 1983 sei keine Referenzmenge übergegangen, weil der Nutzungsübergang vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung erfolgt und auf den zum 1. Oktober 1983 angepachteten Flächen im Referenzjahr 1983 keine Milch erzeugt worden sei. Im ablehnenden Widerspruchsbescheid vom 8. April 1986 führte die Beklagte ergänzend aus, daß auch durch die zum 1. Oktober 1985 erfolgte Rückgabe des bereits 1979 vom Beigeladenen angepachteten Grundstücks mit 2,5 ha Größe keine Referenzmengen übergegangen seien. Insoweit genieße der Beigeladene gemäß § 7 Abs. 3 a MGV Vertrauensschutz; eine Kündigung des Pachtvertrages durch den Beigeladenen liege nicht vor.

Am 18. April 1986 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die angepachteten Flächen hätten der Milcherzeugung gedient. Der Beigeladene genieße keinen Pächterschutz; durch Liegenlassen und Nichtbewirtschaftung der Pachtflächen habe er im Herbst 1985 durch konkludentes Verhalten die Pacht gekündigt.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt.

Der Beigeladene hat, ohne einen Antrag zu stellen, ausgeführt, daß der Kläger mit der Rückgabe der Pachtflächen zum 30. September 1985 einverstanden gewesen sei.

Mit Urteil vom 20. August 1987 hat das Verwaltungsgericht der Klage in vollem Umfang entsprochen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die dem Kläger zurückgewährten Pachtflächen hätten der Milcherzeugung gedient. Der Beigeladene genieße keinen Pächterschutz, denn sein Verhalten sei nach Sinn und Zweck des § 7 Abs. 3 a Satz 2 MGV einer förmlichen Kündigung gleichzustellen.

Die Beklagte und der Beigeladene haben Berufung eingelegt und beantragt,

Der Kläger hat beantragt,

Mit Urteil vom 14. April 1988 hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein das angefochtene Urteil geändert. Unter Zurückweisung der Berufung im übrigen hat es die Beklagte verpflichtet, den Bescheinigungsantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. In den Urteilsgründen hat es ausgeführt:

Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers sei § 7 Abs. 2 und Abs. 3 a MGV in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 11. September 1985 (BGBl. I S. 1916), der nicht gegen das Gemeinschaftsrecht oder das nationale Verfassungsrecht verstoße. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Pächterschutz zugunsten des Beigeladenen nicht nach § 7 Abs. 3 a Satz 2 2. Alternative MGV ausgeschlossen. Eine Kündigung des Beigeladenen liege nicht vor, nach § 2 des Pachtvertrages hätte eine solche wirksam auch erst zum 1. Oktober 1986 ausgesprochen werden können. Im übrigen stelle das tatsächliche Verhalten des Beigeladenen, das Nichtbewirtschaften der Flächen, keine vertragsbeendende Kündigung dar. Gleichwohl hätten die Berufungen keinen vollen Erfolg. Nach § 7 Abs. 3 a MGV gehe unter Berücksichtigung des Pächterschutzes für die über 5 ha zur Milcherzeugung genutzte Fläche eine entsprechende Referenzmenge, höchstens jedoch 2.500 kg [je Hektar]über. Entscheidungserhebliche Feststellungen zu der zur Milcherzeugung genutzten Fläche und zu der entsprechenden Referenzmenge seien von der Beklagten bisher nicht getroffen worden. Im Hinblick auf den Umfang der tatsächlichen Ermittlungen und notwendigen Feststellungen bestehe für den Senat kein Anlaß, den Sachverhalt selbst aufzuklären und die Spruchreife herbeizuführen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er hat die Auffassung vertreten, daß das Gemeinschaftsrecht einen Pächterschutz wie in § 7 Abs. 3 a MGV gar nicht vorsehe und zulasse. Er beantragt,

Die Beklagte und der Beigeladene beantragen,

Der Oberbundesanwalt am Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt aber keinen Antrag und verteidigt im wesentlichen das Berufungsurteil.

II.

Die zulässige Revision ist begründet.

Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), nämlich Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 und Art. 7 Abs. 1 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 1546/88 sowie § 113 Abs. 5 VwGO. Das Berufungsgericht hätte die Pächterschutzklausel des § 7 Abs. 3 a MGV zugunsten des beigeladenen Pächters nicht anwenden dürfen und selbst aufklären müssen, welche von den am 30. September 1985 dem Kläger zurückgegebenen Flächen der Milcherzeugung gedient haben.

Die Ausstellung einer Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang sieht § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV vor, der seit der 2. Änderungsverordnung - ÄndVO - selbst keine Änderung mehr erfahren hat. Danach hat in den Fällen des Übergangs von Referenzmengen der Milcherzeuger mit einer Bescheinigung nachzuweisen, "welche Referenzmengen, zu welchem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger auf ihn übergegangen sind". Da diese Bescheinigung erforderlich ist, um im Umfang entsprechend der übergegangenen Referenzmenge der Abgabe nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht unterworfen zu werden (§ 10 Abs. 3 Satz 2 MGV), steht dem Kläger im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu, soweit die Voraussetzungen für ihre Erteilung erfüllt sind.

Der vom Kläger zu seinen Gunsten geltend gemachte Referenzmengenübergang findet dem Grunde nach seine Rechtsgrundlage in Art. 7 Abs. 1 und Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84. Die Vorschrift galt bereits am 30. September 1985, dem Tage, an welchem - nach den Feststellungen des Berufungsgerichts - die verpachteten Flächen an den Kläger zurückgegeben worden sind. Nach Absatz 1 des Art. 7 wird "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge ... die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen". Diese Modalitäten sind durch Art. 7 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 4 VO (EWG) Nr. 1546/88 geregelt, der rückwirkend den insofern inhaltsgleichen Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1043/85 ersetzt.

Dem Übergang von Referenzmengen entsprechend den zurückgegebenen Milcherzeugungsflächen kann - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - § 7 Abs. 3 a MGV, der einen nur eingeschränkten Referenzmengenübergang auf den Verpächter und die Zuordnung eines Teils der Referenzmenge an den Pächter vorsieht, nicht entgegengehalten werden. Einschlägig sind insofern die Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der 3. ÄndVO vom 11. September 1985, die sich für den Zeitpunkt der Rückgabe der gepachteten Flächen Geltung beimessen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich die Geltung des § 7 Abs. 3 a MGV auf Art. 1 Nr. 5 der 3. ÄndVO oder die rückwirkende 14. ÄndVO stützt; ihre pächterschützende Wirkung kann die Vorschrift nur im Rahmen des Gemeinschaftsrechts entfalten. Das Gemeinschaftsrecht aber sieht für Fälle der vorliegenden Art keinen Pächterschutz vor und gestattet insofern auch keine abweichende Regelung durch die Mitgliedstaaten.

§ 7 Abs. 3 a MGV i.d.F. der 3. ÄndVO hingegen sieht für Pachtverträge, die vor dem 2. April 1984 abgeschlossen worden sind, bei Rückgewähr von Teilen eines Betriebes nach dem 30. September 1984, die für die Milcherzeugung genutzt werden, vor, daß in Höhe von 5 ha überlassener Fläche keine Referenzmenge auf den Verpächter übergeht und die der über 5 ha hinausgehenden Fläche entsprechende Referenzmenge nur zur Hälfte, höchstens jedoch in Höhe von 2.500 kg je Hektar. Nach § 7 Abs. 3 a S. 2 MGV gilt diese Regelung u.a. dann nicht, wenn der Pächter den Pachtvertrag kündigt; aber auch für diesen Fall gehen dem letzten Halbsatz des § 7 Abs. 3 a MGV entsprechend höchstens 5.000 kg je Hektar auf den Verpächter über. Diese Vorschriften des § 7 Abs. 3 a MGV werden dem Gemeinschaftsrecht nicht voll gerecht.

Nach Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 können - nur - "für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat ..., die Mitgliedstaaten vorsehen, daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will". Damit ist den Mitgliedstaaten die Möglichkeit verschlossen, die den verpachteten Flächen entsprechende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter zuzuteilen - etwa im Wege der Höchstmengenbegrenzung und der Fünf-Hektar-Klausel des § 7 Abs. 2 und 3 a MGV -, wenn kein auslaufender Pachtvertrag vorliegt. Eine über diese gemeinschaftsrechtlichen Grenzen hinausgehende nationale Pächterschutzregelung erweist sich nicht nur im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht als unanwendbar; ihr fehlt insoweit auch die nationale Ermächtigungsgrundlage. Der damals noch geltende § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 ermächtigt den Bundesminister zum Erlaß von Vorschriften nur, soweit dies zur Durchführung von Rechtsakten des Rates oder der Kommission hinsichtlich Marktordnungswaren erforderlich ist. Damit liegen gemeinschaftsrechtswidrige Regelungen außerhalb der Ermächtigung (vgl. hierzu im einzelnen Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 <149>).

Ob der Beigeladene im vorliegenden Fall das Pachtverhältnis ausdrücklich oder stillschweigend gekündigt oder mit dem Kläger einen Pachtaufhebungsvertrag geschlossen hat, kann nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften dahinstehen. Pächterschutz ist danach schon deshalb ausgeschlossen, weil ein "auslaufender" Pachtvertrag zum Zeitpunkt der Flächenrückgabe Ende September 1985 nicht vorlag. Aus Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 ergibt sich eindeutig, daß nur derjenige Pächter geschützt werden soll, der gegen seinen Willen die Milcherzeugungsflächen an den Verpächter herausgeben muß. Der beigeladene Pächter hätte - wie sich aus dem Zusammenhang der Feststellungen des Berufungsurteils ergibt - die angepachteten Flächen auf Grund des Pachtvertrages vom 1. Oktober 1983 ohne weiteres weiter bewirtschaften können. Die Beendigung dieses Pachtverhältnisses vor Ablauf der dafür vereinbarten Zeit ging auf seinen eigenen Willen zurück.

Zu Unrecht sieht das Oberverwaltungsgericht eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für einen über Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 hinausgehenden Pächterschutz in Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84.

Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 - heute Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 - berechtigt die Mitgliedstaaten nur, andere objektive Aufteilungskriterien als die für die Milcherzeugung verwendeten Flächen festzulegen. Die Vorschrift hat die Aufteilung eines Betriebs zur Voraussetzung und befaßt sich allein mit der Frage, wie dann die mit dem Betrieb erwirtschaftete Referenzmenge unter die nunmehrigen Milcherzeuger zu verteilen ist. Für einen Pächterschutz dergestalt, daß dem Pächter von den erwirtschafteten Referenzmengen ein Teil verbleibt, auch wenn er nicht mehr im Besitz der gepachteten Betriebsteile ist, gibt diese Vorschrift nichts her (vgl. BVerwGE 84, 140 <147>).

Ebensowenig berechtigt Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 - heute Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1546/88 - zu einem über Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 hinausgehenden Pächterschutz. Diese Gemeinschaftsvorschrift erlaubt allein eine flächenbezogene Bagatellgrenzenregelung (vgl. BVerwGE 84, 140 <148>). Flächenübergänge unterhalb einer vom Mitgliedstaat festzulegenden Mindestgröße können nach nationaler Regelung referenzmengenübergangsfrei sein. Davon hat der deutsche Verordnungsgeber in § 7 Abs. 3 MGV - Mindestfläche ein Hektar - Gebrauch gemacht; die Fünf-Hektar-Grenze des § 7 Abs. 3 a MGV stellt aber unter Berücksichtigung eben des § 7 Abs. 3 MGV und angesichts der eindeutigen Pächterschutzintention der Vorschrift ersichtlich keine Bagatellgrenzenregelung dar. Eine Höchstmengenbegrenzung beim Referenzmengenübergang von 5.000 kg/ha in § 7 Abs. 2 und auf die Hälfte und höchstens von 2.500 kg/ha in § 7 Abs. 3 a S. 1 MGV, mit der der Grundsatz der Flächengebundenheit der Referenzmengen des Gemeinschaftsrechts durchbrochen wird, eröffnet Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 durch seinen eindeutigen Wortlaut von vornherein nicht.

Erweisen sich die Pächterschutzvorschriften des § 7 Abs. 2 und 3 a MGV, wenn kein auslaufender Pachtvertrag vorliegt - also auch im vorliegenden Fall - als unanwendbar, so bedeutet dies, daß vom Beigeladenen auf den Kläger die Referenzmenge übergegangen ist, die der zurückgewährten, für die Milcherzeugung verwendeten Fläche im Verhältnis zu der vom Beigeladenen bewirtschafteten gesamten Betriebsfläche entspricht. Dieses Ergebnis steht mit höherrangigem Recht in Einklang (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - Slg. 1989, 2609; dazu im einzelnen BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - BVerwG 3 C 42.88 - BVerwGE 87, 94 <102 f.>).

Da das Berufungsgericht keine abschließenden Feststellungen darüber getroffen hat, welche der angepachteten 10,8750 ha Grünlandflächen (= Teile eines Betriebs) "für die Milcherzeugung verwendet" (so Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO <EWG> Nr. 1371//84) bzw. - was gleichbedeutend ist - "für die Milcherzeugung genutzt" (so § 7 Abs. 2, 3 a MGV) wurden und wieviel Kilogramm Referenzmenge auf jedem entsprechend verwendeten Hektar lagen, ist das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die im Berufungsurteil vertretene Auffassung, in einem solchen Fall könne auf eine eigene gerichtliche Sachverhaltsaufklärung verzichtet und die Beklagte zur Neubescheidung verpflichtet werden, widerspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 113 Abs. 4 VwGO in der Fassung vor der Änderung durch das 4. VwGOÄndG vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2809). Die alte, bisherige Fassung ist - wie sich aus Art. 23 des 4. VwGOÄndG ergibt - für die Beurteilung des vor seinem Inkrafttreten ergangenen Berufungsurteils maßgeblich. Im Rahmen dieser Vorschrift haben die Gerichte durch umfassende Sachverhaltsaufklärung die Spruchreife herbeizuführen (BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1980 - BVerwG 6 C 39.80 - BVerwGE 61, 45 <47>; BVerwG, Beschluß vom 14. Mai 1982 - BVerwG 9 B 179.82 - Buchholz 402.24 § 31 Nr. 1). Nur bei eng umrissenen Ausnahmen, etwa bei Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen der Verwaltung, ferner, wenn eine bestimmte sachliche Prüfung besonderen Behörden übertragen ist oder wenn es zur abschließenden Aufklärung einer mit den erforderlichen Mitteln ausgerüsteten Behörde bedarf, hat das Bundesverwaltungsgericht eine bloße Bescheidungsverpflichtung im Urteilsausspruch bei weitergehendem Verpflichtungsantrag für zulässig erachtet. Keiner dieser Fallgruppen kann das hier in Rede stehende Verfahren zugeordnet werden. Das Tatsachengericht ist vielmehr verpflichtet, im Rahmen der Nachprüfung einer Bescheinigung über den Referenzmengenübergang bei Rückgewähr verpachteter Betriebsteile die Spruchreife im Sinne des § 113 Abs. 4 VwGO a.F. herbeizuführen und den Umfang der Milcherzeugungsflächen - notfalls durch Beweisaufnahme - selbst festzustellen.

Ob auf Grund der noch durchzuführenden Feststellungen eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in Betracht kommt, läßt sich zur Zeit nicht absehen, zumal auch die vom erkennenden Senat mit Beschluß vom 15. November 1990 in der Verwaltungsrechtssache BVerwG 3 C 79.88 vorgelegte Rechtsfrage, ob der Begriff "für die Milcherzeugung verwendete Flächen" in Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 bzw. Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1546/88 die Hof-, Gebäude- und Wegeflächen eines Betriebes erfaßt, noch nicht beantwortet worden ist. Schon jetzt freilich steht außer Zweifel, daß die Praxis der beklagten Landwirtschaftskammer, die für die Milcherzeugung verwendeten Flächen zu gewichten und zwischen Grünlandflächen und Ackerflächen sowie nochmals zwischen Hauptfutterflächen und Zusatzfutterflächen zu differenzieren und diese Flächen in sog. Grünlandäquivalente umzurechnen, weder im Gemeinschaftsrecht noch in der Milch-Garantiemengen-Verordnung eine rechtliche Grundlage hat. Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 schreibt ein schlichtes Insverhältnissetzen aller Milcherzeugungsflächen vor. Wohl hätte die Bundesrepublik aufgrund der in dieser Vorschrift enthaltenen Ermächtigung diesen Aufteilungsmaßstab nach der Flächengröße "verfeinern" dürfen; das hat sie aber nicht getan.