I.

Die Kläger wenden sich gegen die vom beklagten Freistaat der Beigeladenen erteilte Bescheinigung über die Übertragung einer Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) - MGVO -, wonach eine Anlieferungs-Referenzmenge von 175.400 kg von ihnen auf die Beigeladene mit Wirkung vom 1. Oktober 1986 übertragen sei.

Die Kläger pachteten mit Vertrag vom 1. Oktober 1982 von der Beigeladenen für 10 Jahre das Gut Eulenau. Sie stellten den landwirtschaftlichen Betrieb von Pachtbeginn an von Bullenmast auf Milchproduktion um. Für Baumaßnahmen mit einem Investitionsvolumen von ca. 200.000 DM bewilligte ihnen das Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Wasserburg am 24. Mai 1983 im Rahmen des Agrarkreditprogramms für die Landwirtschaft ein Darlehen in Höhe von 75.000 DM. Das Amt bescheinigte den Klägern unter dem 31. August 1984 das Vorliegen einer besonderen Situation nach § 6 MGVO. Danach betrug die Referenzmenge zuletzt 175.400 kg.

Da die Kläger die laufenden Pachtzahlungen nicht leisteten, erhob die Beigeladene Räumungsklage beim Zivilgericht. Mit Prozeßvergleich vom 25. September 1986 verpflichteten sich die Kläger, den Betrieb zum 30. September 1986 zu räumen.

Am 10. September 1986 beantragte die Beigeladene beim zuständigen Amt eine Bescheinigung über die Übertragung einer Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO. Das Amt entsprach dem Antrag mit Bescheid vom 23. Oktober 1986.

Nach erfolglosem Widerspruch haben die Kläger Klage erhoben, die in allen Instanzen erfolglos blieb.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in den Entscheidungsgründen seines Urteils im wesentlichen ausgeführt:

Der Europäische Normgeber binde die zugeteilte Referenzmenge grundsätzlich an den Betrieb, so daß sie nicht losgelöst vom Betrieb als gleichsam frei verfügbares Handelsgut übertragen werden könne. Dies könne nicht als sachfremd angesehen werden. Der nationale Verordnungsgeber habe von der Ermächtigung, einen Teil der auf den Betrieb entfallenden Referenzmenge dem Pächter gutzuschreiben, für den Fall der Rückgewähr des gesamten Pachtbetriebs keinen Gebrauch gemacht. Wegen ihrer Investitionen müßten sich die Kläger auf die rechtlichen Möglichkeiten des Zivilrechts verweisen lassen. Die Kläger könnten auch nicht damit gehört werden, daß die beigeladene Verpächterin die bescheinigte Referenzmenge nicht beanspruchen könne, weil sie keine Erzeugerin sei.

Gegen dieses Urteil führen die Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision. Sie rügen die Verletzung der Art. 3 und 14 GG, des § 7 MGVO, des Art. 5 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 und Art. 7 Abs. 4 und Art. 12 VO (EWG) Nr. 857/84. Sie tragen vor: Die Voraussetzungen des Art. 5 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 hinsichtlich der Verpachtung eines gesamten Betriebes lägen nicht vor; der Fall der Rückgabe eines Betriebes nach vorzeitiger Beendigung eines Pachtverhältnisses sei in dieser Verordnung nicht geregelt. Eine Gleichbehandlung, des vorliegenden Falles einer Rückgabe des gepachteten Betriebes mit der Verpachtung eines gesamten Betriebes sei weder geboten noch gerechtfertigt. Im Falle der Verpachtung eines gesamten Betriebes sei das Vorhandensein einer Anlieferungs-Referenzmenge wesentlicher Faktor für die Festlegung des Pachtzinses; die Beigeladene habe den Klägern aber einen Betrieb ohne Anlieferungs-Referenzmenge verpachtet. Da die erst nach Pachtbeginn erfolgte Festsetzung der Referenzmenge ausschließlich aufgrund der von ihnen vorgenommenen Baumaßnahmen erfolgt sei, könne es nicht rechtens sein, daß die Beigeladene nunmehr die zu ihren - der Kläger - Gunsten festgesetzte besondere Anlieferungs-Referenzmenge erhalten solle. Die Beigeladene sei nicht Milcherzeugerin im Sinne des Art. 5 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84. Sie habe den gesamten Betrieb ab 1. Oktober 1986 an einen Putenmäster verpachtet. Der vom Berufungsgericht angenommene Grundsatz der Betriebs- und Flächenbindung verbunden mit dem Ausschluß der freien Verfügbarkeit verstoße gegen die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG. Bei der Milchreferenzmenge handele es sich um ein persönliches, immaterielles Recht besonderer Art, die den Klägern eine grundrechtsfähige Position gewähre. Die ersatzlose Entziehung durch Übertragung auf die Verpächterin widerspreche dem rechtsstaatlichen Gehalt des Art. 14 GG. Die Milch-Garantiemengen-Verordnung kenne keine ausdrückliche Bestimmung darüber, daß Referenzmengen nicht unabhängig von Grundflächen übertragen werden könnten. Nach Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 sei der Grundsatz der Betriebs- und Flächenbindung aufgeweicht. Daß der nationale Verordnungsgeber von dieser Ermächtigung nur insoweit Gebrauch gemacht hat, als es sich um die Rückgewähr von verpachteten Teilen eines Betriebes handele, sei ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Gehe man von dem Übergang nur eines Teiles des Betriebes im Sinne des § 7 Abs. 3 a MGVO aus, so würde die Beigeladene nur eine Referenzmenge von 97.500 kg erhalten. Ein sachgerechter Grund für eine solche Ungleichbehandlung sei nicht erkennbar.

Die Kläger beantragen,

Der beklagte Freistaat beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für richtig.

Die Beigeladene ist anwaltschaftlich nicht vertreten.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und äußert sich zur Sache.

II.

Die zulässige Revision ist nicht begründet; das Berufuhgsurteil hat revisibles Recht nicht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Gegen die Zulässigkeit des Klageantrags bestehen keine Bedenken.

Die Kläger verlangen die Kassation der der Beigeladenen ausgestellten Bescheinigung über die Übertragung der Referenzmenge und nicht die Ausstellung einer neuen Bescheinigung zu ihren Gunsten; mit diesem Begehren können sie ihre Interessen in prozeßökonomisch sinnvoller - und damit zulässiger - Weise wahren.

Der Kläger zu 1) hat bereits eine Bescheinigung über eine besondere Referenzmenge, die zwar ihre Wirksamkeit zugunsten der Kläger momentan wegen der der Beigeladenen ausgestellten Bescheinigung nicht mehr entfaltet, die aber nicht für ungültig erklärt und deren Erteilung nicht aufgehoben worden ist. Wird aufgrund der Anfechtung der Bescheid über die Erteilung der Bescheinigung an die Beigeladene aufgehoben, steht der vollen Wirksamkeit der dem Kläger zu 1) erteilten Bescheinigung jedenfalls nichts mehr im Wege. Die Eintragung der Klägerin zu 2) kann dann - da nicht weiter umstritten - im Wege der Berichtigung erfolgen.

Obwohl die dem Kläger zu 1) erteilte Bescheinigung nicht für ungültig erklärt und die umstrittene Bescheinigung der Beigeladenen erteilt und dem Kläger zu 1) nur nachrichtlich mitgeteilt worden ist, kann eine Bescheinigung - wie die umstrittene - durchaus die Kläger in ihren Rechten verletzen, denn sie stellt auch ihnen gegenüber in verbindlicher Weise das Maß der möglichen Abgabenbelastung fest. Die Molkerei, der ausweislich der vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akten "die Übertragung einer Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 der Milch-Garantiemengen-Verordnung" vom Beklagten mitgeteilt worden ist, hat den Klägern das Entgelt für ihre Milchlieferung um den Abgabebetrag zu kürzen, der der Überschreitung der den Klägern zustehenden Referenzmenge entspricht (§ 11 Abs. 1 MGVO). Sie muß bei der Ermittlung der Referenzmenge die in der umstrittenen Bescheinigung bezeichnete Übertragung zugunsten der Beigeladenen berücksichtigen (§ 9 Abs. 3 und 4 MGVO) und ist an sie auch zum Nachteil der Kläger gebunden (§ 10 Abs. 3 Satz 2 MGVO).

2.

Die Klage ist aber - wie die beiden Vorinstanzen zu Recht entschieden haben - unbegründet.

Die Erteilung der angefochtenen Bescheinigung verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, denn der Beigeladenen ist nur eine Referenzmenge als übertragen bescheinigt worden, die von Rechts wegen auch auf sie übergegangen und nicht bei der Klägern verblieben ist.

Anspruchsgrundlage zugunsten der Beigeladenen für die Ausstellung einer Bescheinigung ist § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO, der seit der 2. Änderungsverordnung - also seit einem Zeitpunkt weit vor dem Referenzmengenübergang - keine Änderung mehr erfahren hat. Danach hat in den Fällen des Übergangs von Referenzmengen der Milcherzeuger mit einer Bescheinigung nachzuweisen, "welche Referenzmengen, zu weichem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger auf ihn übergegangen sind". Da die Bescheinigung zwingend erforderlich ist, um entsprechend dem Umfang der übergegangenen Referenzmenge von der Abgabe nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung verschont zu bleiben (§ 10 Abs. 3 Satz 2 MGVO), steht demjenigen, dem die Referenzmenge letztlich zugeordnet wird, im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu.

Der zugunsten der Beigeladenen bescheinigte Referenzmengenübergang hat seine Rechtsgrundlage in Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 590/85 sowie in Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1043/85.

Nach Absatz 1 des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 wird "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge ... die entsprechende Referenzmenge ... auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen". Aus dieser Vorschrift und aus Abs. 4 des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 schließt der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - RdNr. 13), daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die Referenzmenge - vorbehaltlich der Befugnis der Mitgliedstaaten, diese ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter zuzuteilen - nach Ablauf des Pachtverhältnisses grundsätzlich dem Verpächter zukommen lassen wollte, der wieder die Verfügungsgewalt über den Betrieb erlangt.

Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 int für sich allein keine vollziehbare Vorschrift, da sie den Referenzmengenübergang "nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise" anordnet und damit eine ergänzende Regelung voraussetzt. Diese ergänzende Regelung enthält Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84.

Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 sprechen - was die Pacht betrifft - allerdings nur von dem Fall der Verpachtung und nicht ausdrücklich von dem Fall der Rückgabe der Pachtsache. Die Anwendung dieser Vorschriften auf den letztgenannten Fall ergibt sich aber aus Art. 5 Abs. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84, wonach die Nummern 1 und 2 des Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 sinngemäß auch für andere Übergangsfälle gelten, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vergleichbare rechtliche Folgen für die Erzeuger mit sich bringen. Diese Vergleichbarkeit hat der Europäische Gerichtshof in seinemUrteil vom 13. Juli 1989 (Rs 5/88, RdNr. 15) für die Rückgabe eines verpachteten Betriebs bejaht, der zur Zeit seiner Verpachtung keine speziellen Einrichtungen für die Milcherzeugung hatte. In jenem Falle war der Pächter auf Grund des Pachtvertrages - wie auch in der vorliegenden Streitsache - nicht verpflichtet gewesen, Milcherzeugung zubetreiben. Die Vergleichbarkeit der Folgen hatte der Europäische Gerichtshof in dem Besitzwechsel an einem gesamten Betriebe auf Grund des Pachtverhältnisses gesehen. Weshalb die vorzeitige Beendigung des Pachtverhältnisses - wie die Kläger meinen - die entsprechende Anwendung des Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 hindern sollte, ist weder ersichtlich noch irgendwie näher von ihnen begründet worden.

Die Kläger haben der Beigeladenen den gesamten Betrieb im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 zurückgegeben.

Zu Recht hat der Beklagte in Übereinstimmung mit beiden Instanzgerichten die Beigeladene nicht an der Milcherzeugereigenschaft scheitern lassen. Dem vollen Referenzmengenübergang auf die Beigeladene steht nicht entgegen, daß nach Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 "die Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen" wird, wiewohl die Beigeladene als Verpächterin weder Milcherzeuger im engeren Sinne gewesen ist noch für ihre eigene Person sein will. Der Begriff des "Erzeugers" wird freilich in Art. 12 lit c VO (EWG) Nr. 857/84 dahin definiert, daß darunter der landwirtschaftliche Betriebsleiter verstanden wird, der Milch verkauft oder liefert. Daß die Beigeladene in der Vergangenheit kein Milcherzeuger war, kann ihr offensichtlich nicht schaden; andernfalls verlören die Übertragungsvorschriften weitgehend ihren Sinn. Der Rechtsnachfolger hat typischerweise bisher keine dem Rechtsvorgänger vergleichbare wirtschaftliche Stellung. Aber auch für die Zukunft braucht sie nicht selbst in ihrer Person "Erzeuger" i.S.d. Definition nach Art. 12 VO (EWG) Nr. 857/84 zu werden, um Referenzmengen übertragen zu erhalten. Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 darf als Kommissionsverordnung nur der Ausführung und Konkretisierung des Art. 7 der - vorrangigen - Ratsverordnung Nr. 857/84 dienen, der seinerseits den Referenzmerigenübergang nicht davon abhängig macht, daß der übernehmende Milcherzeuger ist. Auch in Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 kommt nicht zum Ausdruck, daß entgegen dem Grundsatz der Betriebsakzessorietät die Referenzmenge nicht übergeht, untergeht oder auf die nationale Reserve übertragen wird, wenn der übernehmende selbst - für seine Person - die Milcherzeugung nicht fortsetzen will. Vielmehr ist das Gegenteil nunmehr - allerdings nachdem die Kläger den Betrieb bereits zurückgegeben hatten - ausdrücklich geregelt worden. Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 wurde mit Art. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1681/87 um einen vierten Unterabsatz ergänzt (vgl. heute Art. 7 Abs. 4 VO <EWG> Nr. 1546/88), wonach die Referenzmenge, die einem Betrieb bzw. einem Teil oder Teilen eines Betriebs entspricht, welche der Käufer, Pächter oder Erbe nicht zur Erzeugung von Milch nutzen will, der Reservemenge hinzugefügt werden kann, aber nicht muß. Sie geht also grundsätzlich auf den Käufer, Pächter oder Erben über, auch wenn er kein "Erzeuger" ist oder sein will. Aber auch schon vorher kann der Referenzmengenübergang nicht davon abhängig gewesen sein, daß der Erwerber die Absicht hatte, die Milcherzeugung selbst fortzusetzen. Das hätte für den früheren Rechtszustand ausdrücklich gesagt werden müssen, wenn es gewollt gewesen wäre. Die Selbstbewirtschaftung nach Rückgabe der Pachtsache ist für einen Verpächter nicht der typische Fall. Ein Hinweis darauf, daß unter "Erzeuger" i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 auch derjenige zu verstehen ist, der selbst keine Milch verkauft oder liefert, ließ sich schon immer aus Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 entnehmen. Diese Vorschrift ermächtigt die Mitgliedstaaten zu bestimmen, daß bei der Übertragung von Land an Behörden die auf den übertragenen Betrieb entfallende Referenzmenge dem ausscheidenden Erzeuger ganz oder zum Teil gutgeschrieben wird. Dem liegt erkennbar die Erwägung zugrunde, daß ohne die Vorschrift die Referenzmenge auf die Behörde übergeht, die regelmäßig kein Milcherzeuger ist. Im Hinblick auf dieses durch den Wortlaut der gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen eindeutige Auslegungsergebnis bedarf es einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 177 EWG-Vertrag zu dieser Frage nicht. Das Berufungsgericht und der Oberbundesanwalt bezeichnen denn auch die Verwendung des Ausdrucks "Erzeuger" in Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 als ein Redaktionsversehen.

Was den Begriff "Milcherzeuger" in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO betrifft, so fordert die gemeinschaftsrechtliche Definitionsnorm des Art. 12 lit c VO (EWG) Nr. 857/84 für das vom Gemeinschaftsrecht selbst nicht statuierte Bescheinigungsverfahren keine Geltung. Zur Auslegung dieses Begriffes in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO hat der Senat in einer früheren Entscheidung(Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140, 151 = Buchholz 451.512 Nr. 18) ausgeführt, daß wegen der vom Normgeber ersichtlich erstrebten Geschlossenheit des schriftlichen Nachweises der Referenzmengen für die Finanzverwaltung im Bescheinigungsverfahren unter "Milcherzeuger" jeder zu verstehen ist, dem Referenzmengen zustehen. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO ist daher dahin aufzufassen, daß damit sämtliche Fälle erfaßt werden, in denen nach der Milch-Garantiemengen-Regelung dem Bescheinigungsinhaber infolge einer Betriebs- oder Flächenübertragung bei der Berechnung der Referenzmenge die zunächst einem Dritten - aus welchen Gründen auch immer - zugeordnete oder bescheinigte Referenzmenge zugute kommen soll. Das bedeutet, daß ein Obergang auch dann bescheinigt werden kann, wenn - wie hier - die ursprüngliche Zuordnung der Referenzmenge an den Dritten auf den begünstigenden Tatbeständen des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO beruht. Die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGVO läßt jedenfalls insoweit keine Einschränkungen erkennen.

3.

Entgegen der Auffassung der Kläger ist die Zuweisung der gesamten Referenzmenge an die Beigeladene nicht verfassungswidrig; sie beruht auf Rechtsgrundlagen, die mit höherrangigem Recht vereinbar sind.

3.1

Die Kläger sehen in der Vorenthaltung jeglicher Referenzmenge zu Unrecht vor allem einen Verstoß des nationalen Normgebers gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG.

Richtig ist, daß diese Vorenthaltung auf einer Entscheidung des deutschen Normgebers beruht. Das Gemeinschaftsrecht selbst erzwingt nämlich die Vorenthaltung jeglicher Referenzmenge nicht und regelt den Pächterschutz auch nicht selbst, sondern macht ihn von Regelungen der Mitgliedstaaten abhängig. Nach Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 können

"für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat ..., die Mitgliedstaaten vorsehen, daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will".

Daran hat auch Art. 5 Abs. 1 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1043/85, der allerdings nicht ausdrücklich von einer Ermächtigung an die Mitgliedstaaten spricht, nichts geändert. Art. 5 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung der Kommission Nr. 1371/84 in der Fassung der VO (EWG) Nr. 1043/85 konkretisiert lediglich die Ratsverordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 590/85, die in ihrem Art. 7 Abs. 4 eindeutig davon spricht, daß es die Mitgliedstaaten sind, die den Pächterschutz vorsehen können. Der Sache nach setzt auch Art. 5 Abs. 1 Nr. 4 der Kommissionsverordnung eine Entscheidung des Mitgliedstaats, Pächterschutz einführen zu wollen, voraus. Es wird nämlich gesagt, daß die Referenzmenge "ganz oder teilweise auf den betreffenden Erzeuger übertragen" wird. Dieses "ganz oder teilweise" ist ohne eine Regelung des Mitgliedstaats in sich unbestimmt und damit nicht vollziehbar.

Von der Möglichkeit, Pächterschutz einzuräumen, hat die Milch-Garantiemengen-Verordnung für die Bundesrepublik nur insoweit Gebrauch gemacht, als Teile eines Betriebes überlassen werden (vgl. hierzu § 7 Abs. 2, 3, 3 a und 3 b MGVO i.d.F. der 5. Änderungsverordnung und in der 14. Änderungsverordnung). Würde eine den Pächterschutz auslösende Übergabe von Betriebsteilen bejaht, auch wenn wie im vorliegenden Falle keine Flächen zurückbehalten wurden, so käme - dem Wortlaut der Milch-Garantiemengen-Verordnung zufolge - den Klägern als Pächtern generell die 5-ha-Klausel und die Mengenbegrenzung in § 7 Abs. 3 a MGVO zugute, und zwar ohne Rücksicht auf die Größe des in ihrem Eigentum stehenden und verbleibenden Anteils an den sächlichen Mitteln des zurückgegebenen Betriebs. Dies hat der Normgeber der Milch-Garantiemengen-Verordnung - wie der Wortlaut des § 7 Abs. 3 a MGVO zeigt - ersichtlich nicht gewollt.

Diese Differenzierung des Pächterschutzes je nach dem, ob es sich um die Rückgabe eines "Gesamtbetriebes" oder nur um die Rückgabe von "Betriebsteilen" handelt, mit der Konsequenz eines völligen Ausschlusses jeden Pächterschutzes im Falle der Rückgabe eines Gesamtbetriebs ist nicht willkürlich; für sie lassen sich sachliche Gründe anführen.

Wie der Vertreter des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat ausgeführt hat, soll einem Pachtbetrieb auch bei Rückgewähr nach Auslaufen des Vertrages die Referenzmenge ungekürzt erhalten bleiben, um seine Wirtschaftlichkeit nicht zu gefährden. Der nationale Verordnungsgeber habe sich hierbei nicht in erster Linie von den Interessen des Verpächters als Grundstückseigentümer leiten lassen, sondern er habe vornehmlich den Belangen der milcherzeugenden Landwirte Rechnung tragen wollen, die - weil ohne eigenen Grundbesitz - gerade auf die Pachtung von Betrieben angewiesen seien, die im Hinblick auf ihre Referenzmengenausstattung eine betriebswirtschaftlich vertretbare Führung erlauben. Es erscheint in der Tat vom Eigentumsschutz her gesehen legitim, darauf zu achten, daß ein landwirtschaftlicher Betrieb als Produktionseinheit durch die Milch-Garantiemengen-Regelung nicht seine Eignung verliert, die wirtschaftliche Lebensgrundlage für einen Landwirt zu sein. Bei einer Stücklandpacht - also bei "Teilen eines Betriebes" im Sinne des § 7 MGVO - ist dies regelmäßig anders; sie stellt für sich genommen typischerweise nicht die Lebensgrundlage für Pächter oder Verpächter dar. Dieser Unterschied rechtfertigt bei typisierender Betrachtungsweise und unter Berücksichtigung des normgeberischen Ermessens die Differenzierung im Hinblick auf den Pächterschutz.

3.2

Durch den fehlenden Pächterschutz werden die Kläger auch unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie nicht in ihren Rechten verletzt.

Teile des Betriebes, die in ihrem Eigentum stehen und die durch die Milch-Garantiemengen-Regelung in ihrer Nutzung beschränkt sind, haben sie nach der Betriebsrückgabe nicht zurückbehalten, so daß insoweit eine Verletzung ihres Grundrechts auf Eigentum ausscheidet.

Eine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG ist - entgegen der Ansicht der Kläger - auch nicht in der Betriebs- und Flächenbindung der Referenzmengen schlechthin zu sehen. Die Referenzmenge ist Teil einer Bemessungsgrundlage für die Abgabe gemäß Art. 5 c VO (EWG) Nr. 804/68 und als solche nicht selbständiger Gegenstand des Rechtsverkehrs. Dies ist vom Gemeinschaftsrecht im Grundsatz so gewollt und wird erst mit der VO (EWG) Nr. 2998/87 durchbrochen. Danach können die Mitgliedstaaten "zu Beginn jedes Zwölfmonatszeitraums für dessen Dauer die vorübergehende Überlassung des Teils der individuellen Referenzmenge genehmigen, der von dem Erzeuger, der darüber verfügt, nicht ausgenutzt werden soll". Davon hat die Bundesrepublik in der 16. Änderungsverordnung vom 3. Juli 1990 auch Gebrauch gemacht. Was den Normgeber hätte veranlassen müssen, die mit der Zuordnung einer Referenzmenge verbundene Rechtsposition als ein vom Flächenbesitz unabhängig übertragbares, persönliches Recht auszugestalten, haben die Kläger nicht darzulegen vermocht.

Möglicherweise halten es die Kläger für einen Verstoß gegen die Eigentumsgarantie, daß eine Rechtsposition, die sie erarbeitet haben, dem Besitz an dem ihnen nicht gehörenden landwirtschaftlichen Betriebe oder ihnen nicht gehörenden Flächen folgt. Auch das Prinzip der Betriebsakzessorietät der Referenzmengen beruht - wie sich aus Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 ergibt - auf Gemeinschaftsrecht und ist vom Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - RdNr. 13) nicht beanstandet worden. Da allerdings die Betriebsakzessorietät durch nationale Pächterschutzvorschriften gemildert werden kann, liegt die Verantwortung - wenn dies nicht geschieht - wieder bei den Mitgliedstaaten und verlangt eine rechtliche Nachprüfung ihrer normgeberischen Entscheidung, und zwar sowohl unter dem Aspekt des Gemeinschaftsrechts als auch des nationalen Rechts, insbesondere der deutschen Grundrechte.

Gegen die Gültigkeit einer nationalen Regelung, die eine Zuordnung von Referenzmengen an den ehemaligen Pächter im Falle des Übergangs eines Gesamtbetriebs nicht vorsehen, bestehen vom Gemeinschaftsrecht her keine Bedenken. Das ergibt sich aus dem schon genannten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Juli 1989 (Rs 5/88, RdNr. 19). In dieser Entscheidung geht er davon aus,

"daß eine gemeinschaftsrechtliche Regelung, die dazu führen würde, daß der Pächter nach Ablauf des Pachtverhältnisses entschädigungslos um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm in dem verpachteten Betrieb vorgenommenen Investitionen gebracht würde, mit den Erfordernissen des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung unvereinbar wäre".

Der Europäische Gerichtshof fährt in diesem Zusammenhang fort:

"Da auch die Mitgliedstaaten diese Erfordernisse bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zu beachten haben, müssen sie diese, soweit irgend möglich, in Obereinstimmung mit diesen Erfordernissen anwenden".

Die Voraussetzung, daß der Pächter um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm in dem verpachteten Betrieb vorgenommenen Investitionen gebracht würde, und zwar entschädigungslos, liegt nicht vor. Letztlich ist dies eine Frage an das Landpachtrecht. Das Wesen oder die Struktur der Landpacht als eines hergebrachten Rechtsinstituts des Privatrechts nach deutschem Recht bietet in dieser Hinsicht keinen Anlaß zu Bedenken. Verwendungen, die den Wert der Pachtsache erhöhen, also Investitionen, hat der Verpächter dem Pächter im Rahmen des § 591 BGB zu ersetzen; sie bleiben damit nicht entschädigungslos. Was die Früchte der Arbeit des Pächters betrifft, so wird durch den Pachtvertrag dem Pächter der Gebrauch des verpachteten Gegenstands und der Genuß seiner Früchte während der Pachtzeit gegen die Zahlung des vereinbarten Pachtzinses überlassen (§ 581 Abs. 1 BGB); Gebrauchsüberlassung und Fruchtgenuß stehen ihm also nur auf Zeit zu. Die Nutzung der Referenzmenge während der Pachtzeit wird dem Pächter nicht streitig gemacht; insoweit erntet er auch die Früchte seiner Arbeit. Letztlich wird die Vertragsgerechtigkeit durch die Höhe des Pachtzinses bestimmt. Weshalb sie für den in Rede stehenden Vertrag niedriger hätte sein sollen, als sie bei Vertragsschluß ausgehandelt wurde, ist nicht ersichtlich; die Milch-Garantiemengen-Regelung hat den Gebrauchswert der Pachtsache für die Dauer der Pachtzeit nicht verringert, eher erhöht. Der Pächter hat zu Pachtbeginn einen Betrieb übernommen, mit dem Milch erzeugt werden konnte und gibt einen derartigen Betrieb auch wieder zurück. Ansprüche auf Vorteile, die der Gebrauch der Pachtsache nach Ende der Pachtzeit gewährt, ordnet das Pachtrecht dem Pächter nicht zu. Im übrigen läßt der EWG-Vertrag nach seinem Art. 222 die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.