Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.03.1984, Az.: BVerwG 4 C 46.80

I.

Die Beteiligten streiten aus Anlaß der Erweiterung des Küstenkanals über den Wiederaufbau einer im zweiten Weltkrieg zerstörten Viehtriftbrücke über diese Bundeswasserstraße. Die Brücke hatte die nordwestlich des Kanals gelegenen, im wesentlichen landwirtschaftlich genutzten Flächen mit dem übrigen Gebiet der beigeladenen Gemeinde D. verbunden. Ungefähr 290 m nordöstlich der ehemaligen Viehtriftbrücke überquert die Landesstraße 50 den Küstenkanal. Die Errichtung und dauernde Unterhaltung der "den landwirtschaftlichen Interessen, insbesondere dem Viehtreiben dienende Brücke" war 1933 dem Deutschen Reich im Planfeststellungsbeschluß über die Herstellung der Mündungsstrecke des Küstenkanals auferlegt worden.

Die Klägerin sieht in ihrem Plan vom 23. Dezember 1965 zur Erweiterung des Querschnitts des Küstenkanals von 34 m auf 43 m Wasserspiegelbreite vor, die Brücke nicht wieder aufzubauen und die Widerlager der zerstörten Brücke zum Teil abzutragen. Mit ihrem Antrag auf Feststellung des Plans hat sie zugleich die Aufhebung der die Herstellung und Unterhaltung der Brücke betreffenden Auflage im Planfeststellungsbeschluß von 1933 begehrt. Der Regierungspräsident in Osnabrück als Rechtsvorgänger der Beklagten hat mit Beschluß vom 31. März 1967 den Plan der Klägerin "teilweise" festgestellt und die Entscheidung über die "Triftwegbrücke" vorbehalten; deren Wiederaufbau hatten die Beigeladene sowie Landwirte aus D. und L. mit Einwendungen gegen den Ausbauplan verlangt. Die Beigeladene hat die Wege, welche die "Viehtriftbrücke" miteinander verbunden hatte, in ihr Bestandsverzeichnis für Gemeindestraßen aufgenommen, das mit Ablauf der Auslegungsfrist am 15. Juli 1969 bestandskräftig geworden ist.

Mit Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 hat der Regierungspräsident der Klägerin aufgegeben, etwa im Kanal-Kilometer 68,283 die Brücke entsprechend den neuen Maßen des Kanals wiederherzustellen und dauernd zu unterhalten. Die Klägerin sei als Trägerin der Brückenbaulast zum Wiederaufbau der Brücke als eines Bestandteils öffentlicher Straßen verpflichtet. Die Verpflichtung könne nur aufgehoben werden, wenn eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse sie habe rechtswidrig werden lassen und wenn ihre Beseitigung im überwiegenden öffentlichen Interesse geboten sei. Öffentliche Interessen sprächen jedoch für einen Wiederaufbau. Die Brücke werde den Verkehr auf der Landesstraße 50 entmischen, die jetzt nach in beträchtlichem Maße zum Viehtreiben und von schweren Landmaschinen benutzt werden müsse. Das gefährde den motorisierten Regional- und Ortsverkehr auf der Landesstraße 50. Für einen Wiederaufbau der Brücke sprächen auch die Interessen der betroffenen Landwirte.

Nach erfolglosem Widerspruch begehrt die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der die Brückenbauverpflichtung enthaltenden Auflage im Planfeststellungsbeschluß von 1933 sowie die Aufhebung des Planfeststellungs-Ergänzungsbeschlusses vom 16. Juli 1969.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Der Weg, den den Kanal durchschneide, sei ein öffentlicher Weg. Der Regierungspräsident habe gemäß § 100 Abs. 1 des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) vom 7. Juli 1960 (Nds. GVBl. 5. 105) deshalb die Klägerin verpflichten können, die Brücke in den durch die Umgestaltung des Kanals bedingten Maßen wieder aufzubauen und zu unterhalten.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung der Klägerin das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 und den Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 1970 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Es hat ausgeführt: Der Regierungspräsident sei für die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses vom 31. März 1967 zuständig gewesen und habe zu Recht das Niedersächsische Wassergesetz zugrunde gelegt. Die die Viehtriftbrücke betreffende Auflage des Planfeststellungsbeschlusses von 1933 sei nicht erloschen. Die Wiederherstellung der Brücke, deren Errichtung und dauernde Unterhaltung als schadenverhütende Einrichtung dem Deutschen Reich gemäß § 156 Abs. 1 Satz 1 des Preußischen Wassergesetzes (PrWG) vom 7. April 1913 (Pr.GS S. 53) auferlegt worden sei, obliege der Klägerin als der Trägerin der. Unterhaltungslast; die Unterhaltungslast verpflichte zum Wiederaufbau nach Zerstörung.

Der angefochtene Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 sei jedoch wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig und deshalb aufzuheben. Der Regierungspräsident habe den angefochtenen Beschluß zu Unrecht auf die zwingende Regelung in § 100 Abs. 1 NWG gestützt, die nur gelte, wenn infolge des Ausbaues einer Wasserstraße öffentliche Verkehrs- und Versorgungsanlagen geändert werden müssen. Die Brücke sei jedoch keine öffentliche Verkehrsanlage. Ihre Errichtung und Unterhaltung sei dem Deutschen Reich nicht auferlegt worden, weil der Kanal etwa an dieser Stelle öffentliche Wege durchschnitten habe, sondern zur Sicherung der Benutzung der landwirtschaftlichen Grundstücke gegen Nachteile. Ihre Rechtsnatur als schadenverhütende Einrichtung habe die Brücke auch nicht durch die Eintragung der an den Kanal an dieser Stelle beidseitig heranführende Wege in das Bestandsverzeichnis der Gemeindestraßen eingebüßt. Die Wegestrecke, welche über die Brücke verlaufen sei, werde von dieser Widmung nicht erfaßt. Sie gelte, selbst wenn die Brücke zuvor Teil öffentlicher Wege gewesen sei, als aufgehoben und eingezogen. Die Verlängerung der Brücke und die Unterhaltung auch ihres Verlängerungsstückes könnten der Klägerin somit allenfalls nach § 100 Abs. 2 Satz 2 NWG als schadenverhütende Einrichtung auferlegt werden. Nach dieser Bestimmung könne zwar der Ausbauunternehmer zu solchen schadenverhütenden Einrichtungen verpflichtet werden, um nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen auszuschließen; er sei nach § 101 Abs. 1 Satz 1 NWG jedoch nur zur Entschädigung zu verpflichten, wenn solche Einrichtungen wirtschaftlich nicht gerechtfertigt oder mit dem Ausbau nicht vereinbar seien. Die danach gebotene Ermessensentscheidung habe der Regierungspräsident nicht getroffen. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin auf Aufhebung der die Brücke betreffenden Auflage von 1933 habe der Regierungspräsident ebenfalls nicht frei von Ermessensfehlern abgelehnt. Die Sache sei insoweit allerdings nicht spruchreif.

Dagegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten. Sie rügt die Verletzung von formellem und materiellem Recht.

Die Beigeladene unterstützt die Revision der Beklagten, stellt jedoch keine Anträge.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Es ist aufzuheben. Der Senat verweist die Sache in die Vorinstanz zurück, damit das Oberverwaltungsgericht die zur Entscheidung notwendigen weiteren Feststellungen treffen kann (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Kein Verstoß gegen Bundesrecht liegt allerdings darin, daß das Oberverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungs-Ergänzungsbeschlusses vom 16. Juli 1969 nach den Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) vom 7. Juli 1960 (Nds. GVBl. S. 105) beurteilt hat. Für den Beschluß waren entgegen der Meinung der Klägerin nicht die Bestimmungen des Bundeswasserstraßengesetzes (WaStrG) vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) anzuwenden. Nach § 56 Abs. 2 WaStrG gelten "für die Fortführung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes anhängigen Verfahren zum Ausbau oder Neubau einer Bundeswasserstraße die Bestimmungen dieses Gesetzes, wenn eine Sachentscheidung bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes noch nicht ergangen ist". Der Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 ist zwar nach dem Inkrafttreten des WaStrG am 10. April 1968 ergangen. Die Ergänzung war jedoch in dem vor dem Inkrafttreten des Wasserstraßengesetzes erlassenen Planfeststellungsbeschluß vom 31. März 1967 ausdrücklich vorbehalten worden. Sinn des § 56 Abs. 2 WaStrG ist es, in einem eine einheitliche Maßnahme betreffenden Verfahren für die Entscheidung in der Sache einheitliches Recht zur Anwendung kommen zu lassen. Ein Planfeststellungsverfahren, in dem die Sachentscheidung über Teilfragen noch offengelassen und für einen späteren Zeitpunkt vorbehalten ist (zur Zulässigkeit eines solchen Vorbehalts für bundesrechtliche Planfeststellungsverfahren vgl. Urteile des Senats vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 und vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 68.78 - BVerwGE 61, 307[BVerwG 23.01.1981 - 4 C 68/78]), ist noch anhängig; der Ergänzungsbeschluß ergeht noch in demselben Verfahren, in dem der ("Kern"-)Beschluß ergangen ist. Dieser ist im Sinne des § 56 Abs. 2 WaStrG eine Sachentscheidung in dem Verfahren, das insgesamt erst durch den Ergänzungsbeschluß abgeschlossen wird. Beide Beschlüsse bilden zusammen den einheitlichen Planfeststellungsbeschluß (vgl. Urteile des Senats vom 14. Februar 1975 und vom 23. Januar 1981, jeweils a.a.O.).

Einzuwenden ist auch nichts gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die §§ 98 ff. NWG beschränkten sich nicht darauf, die Ermächtigung des § 31 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) über die Planfeststellung für den Ausbau von Gewässern aus wasserwirtschaftlichen Gründen auszuschöpfen, sondern seien für die Planfeststellung auch von Bundeswasserstraßen anwendbar. Vor Inkrafttreten des Wasserstraßengesetzes gab es keine bundesrechtliche Grundlage für die Planfeststellung von Bundeswasserstraßen als Verkehrswegen. Die Länder konnten, solange der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Nr. 21 GG nicht Gebrauch gemacht hatte, auch die Planfeststellung für den Ausbau von Bundeswasserstraßen regeln.

Die Überleitungsvorschrift des § 56 Abs. 2 WaStrG für anhängige Verfahren erstreckt sich nicht nur auf das bisherige - den noch anstehenden Sachentscheidungen zugrunde zu legende - materielle Recht, sondern auch auf das Verfahrensrecht und die Zuständigkeitsregelung; davon ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgegangen. § 56 Abs. 2 WaStrG macht insofern keine Einschränkung. Es gibt nichts, was zu einer einengenden Auslegung des Wortlauts dahin zwänge, daß das Gesetz zwar die Kontinuität des anwendbaren materiellen Rechts in anhängigen Verfahren gewahrt wissen will, nicht jedoch die Kontinuität im Verfahren.

Einen Verstoß gegen Bundesrecht lassen auch die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht erkennen, die dem Deutschen Reich im Planfeststellungsbeschluß von 1933 zur Auflage gemachte "dauernde Unterhaltung" der Viehtriftbrücke umfasse die Pflicht zur Wiederherstellung nach Zerstörung, und diese Pflicht sei zwischenzeitlich nicht erloschen. Gleiches gilt für die Ausführungen, durch, die Nichteintragung des über die frühere Viehtriftbrücke führenden Wegestücks in das Bestandsverzeichnis der öffentlichen Wege sei dieses - fehlende - Wegestück, wenn es vorher öffentlicher Weg gewesen wäre, entwidmet worden; sie beruhen auf tatsächlichen Feststellungen, die den Senat binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), und auf der Anwendung irrevisiblen Landesrechts und setzen voraus, daß nach diesem Landesrecht auch ein nicht vorhandenes Zwischenstück zwischen öffentlichen Wegen als - künftiger - öffentlicher Weg in das Bestandsverzeichnis eingetragen werden kann. Deshalb bleibt die Verfahrensrüge der Beklagten, das Oberverwaltungsgericht hätte aufklären müssen, ob die Brücke früher Bestandteil eines öffentlichen Weges gewesen sei, erfolglos; darauf kam es nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht an.

Gegen Bundesrecht verstößt es jedoch, daß das Oberverwaltungsgericht getrennt über den Antrag der Klägerin auf Aufhebung des Planfeststellungs-Ergänzungsbeschlusses vom 16. Juli 1969 einerseits und den - als selbständige Verpflichtungsklage aufgefaßten - Antrag auf Aufhebung der Auflage im Planfeststellungsbeschluß von 1933 andererseits entschieden hat. Über diese Anträge kann nur einheitlich entschieden werden; denn nach Erweiterung des Kanals kann die Brücke nicht entsprechend der Auflage im Planfeststellungsbeschluß 1933, sondern nur über den gemäß Planfeststellungsbeschluß vom 31. März 1967 breiter ausgebauten Kanal und damit länger als vorher wiedererrichtet werden, und sie kann auch nur in diesem - verlängerten - Zustand unterhalten werden. Die Untrennbarkeit der Entscheidung über die Brückenbauauflage von 1933 und die Herstellung und Unterhaltung auch des Verlängerungsstücks ergibt sich auch aus der Zielsetzung des Planfeststellungsverfahrens. In ihm ist über alle von dem festzustellenden Vorhaben (hier dem Ausbau des Küstenkanals) berührten Belange abschließend zu entscheiden, und in ihm sind die Rechte und Pflichten in bezug auf das Vorhaben neu zu regeln. Besteht, wie hier, das Vorhaben in der Änderung einer Anlage, die in einem früheren Plan festgestellt worden ist, so ändert oder ergänzt der neue Plan, soweit er Rechtsverhältnisse neu regelt, den alten Plan, auch wenn dies im neuen Plan nicht ausdrücklich ausgesprochen wird. Der neue und der alte Plan bilden eine Einheit. Der angefochtene Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß enthielt somit die Entscheidung nicht nur über die Herstellung und Unterhaltung des Verlängerungsstücks, sondern über den Wiederaufbau der Brücke entsprechend den neuen Maßen des Kanals, und damit zugleich die Ablehnung des Antrags auf Aufhebung der Auflage von 1933. Die Klägerin hat keinen gesonderten Anspruch auf Aufhebung der Auflage von 1933, getrennt von der Entscheidung über die Brückenbauverpflichtung im Planfeststellungsverfahren über den Ausbau des Küstenkanals. Der von ihr geltend gemachte Anspruch richtet sich auf Aufhebung der von der Behörde getroffenen einheitlichen Entscheidung über den Bau und die Unterhaltung der Brücke. Das Oberverwaltungsgericht durfte deshalb nicht die Verpflichtung der Beklagten aussprechen, über die Aufhebung der Auflage von 1933 erneut zu entscheiden. Es konnte den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 nicht aufheben, ohne zugleich die darin liegende Entscheidung über die Erfüllung der fortbestehenden Brückenbauauflage von 1933 aufzuheben.

Der Senat hat erwogen, den auf Aufhebung der Auflage von 1933 gerichteten Antrag der Klägerin als Verpflichtungsklage auf Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses vom 31. März 1967 entsprechend dem ursprünglich zur Feststellung beantragten Plan vom 23. Dezember 1965 auszulegen; denn dieser Plan sah einen Ausbau des Kanals ohne den Wiederaufbau der früheren Viehtriftbrücke vor. Jedoch liefe dies auf eine Klageänderung hinaus. Im Falle einer Verneinung der Brückenbauverpflichtung käme überdies möglicherweise eine Verpflichtung der Klägerin zur Entschädigung Betroffener gemäß § 101 Abs. 1 NWG in Betracht; die Betroffenen, über deren Rechte abschließend entschieden wird, wären beizuladen (§ 68 Abs. 2 VwGO). Im Revisionsverfahren ist aber sowohl eine Klageänderung als auch eine Beiladung (§ 142 VwGO) ausgeschlossen. Schließlich würde eine solche Auslegung auch daran scheitern, daß die Klägerin Anschlußrevision nicht eingelegt hat.

Der Senat mußte das Berufungsurteil voll aufheben. Soweit das Oberverwaltungsgericht den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 aufgehoben hat, lassen die Gründe nicht erkennen, ob dem Berufungsurteil eine dem Bundesrecht entsprechende Auslegung der §§ 100 und 101 Abs. 1 NWG zugrunde liegt. Ferner hat das Oberverwaltungsgericht zu überprüfen, ob der Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß auf einer fehlerfreien Abwägung beruht.

Nach § 100 Abs. 1 NWG ist der Ausbauunternehmer zu verpflichten, die Kosten zu tragen, die dadurch entstehen, daß infolge des Ausbaues öffentliche Verkehrs- und Versorgungsanlagen geändert werden müssen. Nach § 100 Abs. 2 NWG kann der Ausbauunternehmer verpflichtet werden, Einrichtungen herzustellen und zu unterhalten, die nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen ausschließen. § 101 Abs. 1 NWG ordnet an, daß von einer Auflage nach § 100 Abs. 2 NWG abzusehen ist, wenn Einrichtungen der dort genannten Art wirtschaftlich nicht gerechtfertigt oder nicht mit dem Ausbau vereinbar sind; in diesem Fall ist der Benachteiligte zu entschädigen.

Das Oberverwaltungsgericht hat ohne ausdrückliche oder aus dem Zusammenhang der Gründe erkennbare Einschränkungen angenommen, die Planfeststellungsbehörde könne im Falle des § 100 Abs. 2 NWG, d.h. wenn der Ausbau einer Wasserstraße "nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen" hat, nach Ermessen entscheiden, ob sie dem Ausbauunternehmer aufgibt, Einrichtungen herzustellen und zu unterhalten, die diese Nachteile ausschließen, oder ob sie ihm statt dessen aufgibt, den oder die Benachteiligten zu entschädigen. Es hat den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß für rechtswidrig gehalten, weil die Planfeststellungsbehörde von diesem Ermessen keinen Gebrauch gemacht habe. Es hat keine Feststellungen dazu getroffen, ob und ggf. welche "nachteiligen Wirkungen auf das Recht eines anderen" der Ausbau des Küstenkanals haben wird, ebenfalls nicht dazu, ob, wie § 101 Abs. 1 NWG es für das Ausweichen auf den Entschädigungsanspruch voraussetzt, die Brücke als Einrichtung zur Vermeidung der genannten nachteiligen Wirkungen wirtschaftlich nicht gerechtfertigt oder nicht mit dem Ausbau vereinbar ist.

Das Oberverwaltungsgericht hat verkannt, daß die Entscheidung, ob der Klägerin aus Anlaß der Erweiterung des Küstenkanals der Bau und die Unterhaltung der Brücke entsprechend den neuen Maßen des Kanals aufzugeben ist, eine planerische Entscheidung ist, in die alle durch die Erweiterung des Kanals berührten für und gegen die Brücke sprechenden öffentlichen und privaten Belange einzustellen sind. Das Gebot gerechter Abwägung ist nicht verletzt, wenn die Behörde dies tut und wenn sie dabei das Gewicht einzelner Belange nicht verkennt, sondern sich in der Kollision verschiedener gegenläufiger Interessen für die Bevorzugung der einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung der anderen Belange entscheidet. Die darin liegende - bewertende - Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches, für die Ausübung der Planungsaufgabe unerläßliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit (Urteil des Senats vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 10.77 - BVerwGE 59, 253 <258>[BVerwG 14.12.1979 - 4 C 10/77]). Das Oberverwaltungsgericht hat aus der Tatsache, daß der Regierungspräsident angenommen hat, der Kanal unterbreche im Bereich der ehemaligen Viehtriftbrücke öffentliche Wege, auf einen Ermessens-Nichtgebrauch geschlossen. Auf der anderen Seite hat es, wie sich auch aus der im Berufungsurteil in Bezug genommenen Begründung des Planfeststellungs-Ergänzungsbeschlusses ergibt, festgestellt, daß der Regierungspräsident trotz seiner Annahme, die Brücke sei Bestandteil von inzwischen dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Wegen gewesen, Erwägungen darüber angestellt hat, ob wegen der seit der ursprünglichen Brückenbauauflage eingetretenen Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse ein Verzicht auf die Brücke bei gleichzeitiger Aufhebung der Auflage im Planfeststellungsbeschluß von 1933 in Betracht komme. Er hat dies unter Abwägung von gegen die Brücke sprechenden mit anderen für sie sprechenden öffentlichen und privaten Interessen verneint. Rechtswidrig ist die getroffene planerische Entscheidung für die Brücke nur, wenn der Regierungspräsident in die gebotene Abwägung nicht an Belangen eingestellt hat, was nach Lage der Dinge in sie einzustellen war, wenn er die Bedeutung einzelner Belange verkannt oder den Ausgleich zwischen den Belangen in einer Weise vorgenommen hat, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Dazu hat das Oberverwaltungsgericht keine Feststellungen getroffen. Es hat zwar in den Ausführungen zu dem die Aufhebung der Brückenbauauflage von 1933 betreffenden Antrag der Klägerin darauf hingewiesen, daß darüber eine planerische Entscheidung unter Abwägung der widerstreitenden Interessen bei Berücksichtigung der seit der Planfeststellung von 1933 veränderten Verhältnisse zu treffen sei. Jedoch war - wie ausgeführt - nicht eine isolierte Entscheidung nur über die Aufhebung der Auflage von 1933 zu treffen, sondern eine Entscheidung über den Wiederaufbau der Brücke entsprechend den neuen Maßen des Kanals. Und ob diese vom Regierungspräsidenten mit dem Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß vom 16. Juli 1969 getroffene planerische Entscheidung rechtswidrig ist, nämlich gegen das Abwägungsgebot verstößt, hätte das Oberverwaltungsgericht prüfen müssen. Die Überlegung, der Regierungspräsident habe ein Ermessen über den Ausgleich der Nachteile - real (Herstellung und Unterhaltung der Brücke) oder in Geld - nicht ausgeübt, führt nicht zwingend zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungs-Ergänzungsbeschlusses; denn ein solches Ermessen besteht nicht uneingeschränkt und nicht in jedem Fall. Das ergibt sich aus folgendem:

Rechtsstaatliche Planung hat - wie jedes hoheitliche Handeln - u.a. die durch Art. 14 GG gezogenen Grenzen für Eingriffe in das Eigentum zu beachten. Eine planerische Entscheidung, die im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und unter Beachtung der Anforderungen an das Abwägungsgebot bestimmte Belange hinter andere Belange zurückstellt und damit bestimmte Betroffene vermögensrelevant benachteiligt, ist rechtmäßig und von Verfassungs wegen entschädigungslos hinzunehmen, solange die Betroffenen dadurch nicht enteignet werden. Bis zur Grenze der Enteignung, d.h. bis zum schweren und unerträglichen Eingriff in eine eigentumsrechtlich geschützte Position, sind Belange der von einer Planung Betroffenen durch Abwägung gegen gewichtigere andere Belange überwindbar, ohne daß unter Gesichtspunkten des Art. 14 GG ein Anspruch auf Ausgleich bestünde. Wird dagegen die Grenze zur Enteignung überschritten, ist der planerische Eingriff nur rechtmäßig, wenn das Gesetz, das Grundlage der Planung ist, diesen Eingriff zuläßt und wenn es dafür Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (vgl. Urteil des Senats vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144[BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71]). Das bedeutet: Ein Gesetz kann bei nachteiligen Wirkungen einer Planung "auf das Recht eines anderen", die die Qualität einer Enteignung haben, die Entscheidung, ob die Nachteile durch Einrichtungen auszuschließen sind, d.h. ob die Enteignung also zu vermeiden ist, oder ob statt dessen eine Entschädigung zu zahlen ist, nicht in das freie Ermessen der Behörde stellen. Es muß vielmehr bestimmen, unter welchen Voraussetzungen der Eingriff, d.h. - übertragen auf §§ 100 Abs. 2 und 101 Abs. 1 NWG - der Ausbau eines Gewässers ohne Einrichtungen, die dem Ausbau den Eingriffscharakter nehmen, gegen Entschädigung zulässig ist. § 101 Abs. 1 NWG hat das dahin entschieden, daß der Ausbau ohne nachteilsverhütende Einrichtungen - jedoch gegen Entschädigung für den darin liegenden Eingriff - zulässig ist, wenn diese Einrichtungen wirtschaftlich nicht vertretbar oder mit dem Ausbau des Gewässers nicht vereinbar sind. Das ist bundes-(verfassungs-)rechtlich nicht zu beanstanden.

Wenn allerdings das Oberverwaltungsgericht, das ohne Prüfung dieser Voraussetzungen den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß wegen Ermessens-Nichtgebrauch für rechtswidrig hält, die Vorschriften der §§ 100 Abs. 2 und 101 Abs. 1 NWG dahin hat auslegen wollen, ein Ausgleich oder die Art des Ausgleichs nachteiliger Wirkungen des Ausbaues auf das Recht eines anderen stehe, weil § 100 Abs. 2 NWG als Kann-Vorschrift gefaßt ist, im Ermessen der Planfeststellungsbehörde, so ist dieses Ergebnis mit Art. 14 GG jedenfalls insoweit nicht vereinbar, als die nachteiligen Wirkungen auf das Recht eines anderen die Qualität eines enteignenden Eingriffs erreichen; dieser ist nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG); d.h. das Eigentum kann nur durch eine Planung überwunden werden, der eine zu Recht die Eigentumsbelange gegenüber Belangen des Allgemeinwohls hintanstellende Abwägung zugrunde liegt.

Weiterhin kann die Anordnung nachteilsverhütender Einrichtungen dann nicht im Ermessen der Planungsbehörde stehen, wenn die Abwägung ohne solche Einrichtungen ungleichgewichtig bliebe. Sind die einem Vorhaben entgegenstehenden Belange so gewichtig, daß sie durch die für das Vorhaben streitenden Belange nicht ohne Ausgleich überwunden werden können, so steht die Planungsbehörde vor der Alternative, die Planung aufzugeben oder einen Ausgleich zu schaffen. Eine solche Lage kann auch dann eintreten, wenn die entgegenstehenden privaten Belange (noch) nicht in enteignender Weise berührt werden. Die Auslegung einer gesetzlichen Regelung, die die Verpflichtung zu nachteilsverhütenden Einrichtungen oder - statt dessen - zum Ausgleich in Geld auch dann in das Ermessen der Behörde stellt, wenn die gegen die nachteilsverhütenden Einrichtungen sprechenden Belange weniger gewichtig sind als die für sie sprechenden, verstößt gegen den bundes-(verfassungs-)rechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Das Oberverwaltungsgericht wird danach den Planfeststellungs-Ergänzungsbeschluß dahin überprüfen müssen, ob er rechtsfehlerhaft ist, weil der Regierungspräsident in die Abwägung nicht alle in Betracht kommenden Belange oder einzelne. Belange nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht eingestellt hat. Dabei wird das Oberverwaltungsgericht folgendes zu berücksichtigen haben:

Die aufgrund der Auflage im Planfeststellungsbeschluß von 1933 fortbestehende Brückenbauverpflichtung war in die planerische Abwägung einzubeziehen; sie wäre übrigens auch unabhängig von dem Ausbau des Küstenkanals nicht schlechthin einer Aufhebung in einem Änderungsplanfeststellungsverfahren entzogen gewesen. Hätten sich die Verhältnisse, die 1933 für die Brückenbauverpflichtung maßgebend waren, so grundlegend geändert, daß nunmehr die für einen Verzicht auf die Brücke sprechenden Belange mehr wiegen als das Bedürfnis für die Errichtung der Brücke über den erweiterten Kanal, so wäre eine Entscheidung, daß die Brücke nicht zu errichten ist, unter dem Gesichtspunkt des bundesrechtlichen Abwägungsgebots nicht zu beanstanden. Die fortbestehende Verpflichtung aus der Auflage von 1933 hat allerdings für die planerische Entscheidung über die Brücke aus Anlaß der Erweiterung des Kanals auch die Bedeutung, daß die Klägerin sich nicht darauf berufen kann, die bloße Erweiterung des Kanals berühre Belange nicht, zu deren Schutz 1933 im Deutschen Reich die Errichtung und dauernde Unterhaltung der Brücke aufgegeben worden ist. Aufgrund der fortbestehenden Brückenbauverpflichtung sind die mit der seinerzeitigen Auflage geschützten Interessen an einer Verkehrsverbindung über den Kanal so zu behandeln, als würden sie (auch) durch die Erweiterung des Kanals unterbrochen. Insoweit stellen sich die Planung von 1933 über die erstmalige Herstellung des Kanals und die von 1967/69 über dessen Erweiterung als Einheit dar. Interessen an einer Verkehrsverbindung über den Kanal, die bei der Herstellung des Küstenkanals 1933 nicht bestanden haben und zu deren Schutz die Brückenbauauflage folglich nicht erlassen worden ist, werden hingegen durch die Erweiterung des Küstenkanals nicht berührt; denn die Erweiterung des Kanals unterbricht solche Verkehrsverbindungen nicht. Berührt sind allerdings solche Interessen an einer Verkehrsverbindung über den Kanal, die während des Bestehens der Brücke und in der Zeit, in der die Klägerin die ihr obliegende Wiedererrichtung unterlassen hat, entstanden sind und durch - rechtmäßige - Benutzung der Brücke erfüllt worden sind oder erfüllt worden wären. Hätte also die Gemeinde rechtmäßigerweise die Brücke in die Widmung der an dieser Stelle aufeinander zuführenden öffentlichen Wege einbeziehen können, vorausgesetzt, sie wäre nicht zerstört oder sie wäre nach Zerstörung wieder errichtet worden, was nach Landesrecht zu beurteilen ist, so kann bei der Abwägung nicht unberücksichtigt bleiben, daß die Einbeziehung nur infolge des versäumten Wiederaufbaues unterblieben ist.