Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.10.1965, Az.: BVerwG IV B 10.65

I.

Der Kläger wehrt sich als Eigentümer der am ... in ... gelegenen Flurstücke ... und ... gegen die Festsetzung von Baulinien für das durch den ... im Nordosten, den ... im Nordwesten und die ... im Süden begrenzte Baugebiet durch die beigeladene Stadt ...

Er erhob gegen den durch Beschluß des Stadtrates der Beigeladenen vom 25. März 1959 gebilligten Baulinienplan Einspruch. Daraufhin setzte die Regierung von Unterfranken mit Bescheid vom 10. August 1959 die Baulinien und Baubeschränkungen unter Aufhebung etwa entgegenstehender Baulinien für das betreffende Wohngebiet gemäß §§ 1 bis 5, 58 (2) und 59 der Bayerischen Bauordnung vom 17. Februar 1901 (GVBl. S. 87) - BayBO - in eben der Weise fest, wie es im Baulinienplan vom 16. Juli 1958/25. März 1959 vorgesehen war. Gleichzeitig wies sie die gegen den Plan erhobenen Einsprüche, darunter den des Klägers, zurück. Sie stellte den Bescheid vom 10. August 1959 dem Kläger mit Begleitverfügung vom 21. August 1959 zu.

Der Kläger erhob gegen den Bescheid vom 10. August 1959 Beschwerde und darüber hinaus beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Klage auf Aufhebung des Bescheides vom 10. August 1959 und des "darauf beruhenden Bescheides der Beigeladenen vom 21. August 1959". Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt, die Klage gegen die Verfügung vom 21. August 1959 sei unzulässig, weil diese Verfügung lediglich der Übermittlung und Eröffnung des Bescheides vom 10. August 1959 gedient und jeglichen eigenen Rechtsgehalts entbehrt habe. Soweit der Kläger den Bescheid vom 10. August 1959 angreife, sei seine Klage unbegründet. Die durch diesen Bescheid vorbereitete Fortführung des ... bis zur ... werde durch die hier noch maßgebenden Vorschriften der §§ 3 und 4 BayBO voll gedeckt. Die Fortführung des Weges sei nämlich erforderlich, einmal um dem Verkehrsbedürfnis zur ... hin abzuhelfen, zum zweiten, um die Verkehrsverhältnisse zum ... hin zu verbessern. Zwar sei richtig, daß durch die geplante Fortführung des ... das dem Kläger gehörende Flurstück ... durchschnitten und das Flurstück ... in einer Breite von 6 m betroffen werde. Diese Nachteile seien aber angesichts der Größe und Lage der dem Kläger verbleibenden Grundflächen nicht besonders schwer. Daß das auf dem Flurstück ... errichtete Wohnhaus in Zukunft nur 6 m von der Straßengrenze entfernt sei, müsse angesichts der Verkehrsentwicklung und der laufenden Entstehung und Erweiterung von Wohnquartieren in Kauf genommen werden. Auf der anderen Seite seien die Vorteile, die mit der gradlinigen Fortführung des ... Weges verbunden seien, gegenüber dem vom Kläger unterbreiteten Lösungsvorschlag, nämlich der Anlage zweier Stichstraßen, erheblich. Gegen die beiden Stichstraßen spreche zum ersten ihre Länge; nach der Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. August 1936 (abgedruckt bei Englert-Mang, Die Bayerische Bauordnung, 11. Aufl. Anm. 2 c zu § 3) sollen Stichstraßen von mehr als 80 m Länge vermieden werden. Überdies müßten die beiden Sackstraßen an ihren Endpunkten als Wendeplatten ausgebildet werden. Die dadurch erforderliche Inanspruchnahme von Gelände, das anderen Anliegern gehöre, sei, da sie allein im Interesse des Klägers erfolgen würde, nicht zu rechtfertigen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen dieses am 30. November 1961 zugestellte Urteil nicht zugelassen.

Mit Schriftsatz vom 18. Dezember 1961 - beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 17. Dezember 1961 - hat der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision Beschwerde eingelegt.

Er rügt Verfahrensfehler, auf denen nach seiner Auffassung die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs beruhen kann (§ 132 [2] Nr. 3 VwGO), meint, die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung (§ 132 [2] Nr. 1 VwGO), und vertritt schließlich auch die Auffassung das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs weiche von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwG - ab und beruhe auf dieser Abweichung (§ 132 [2] Nr. 2 VwGO).

Als Verfahrensfehler, auf dem die angegriffene Entscheidung beruhen könne, macht der Kläger geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe sich bei seiner Entscheidung auf die Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. August 1936 gestützt. Indem er somit seine eigene Entscheidung von der einer Verwaltungsbehörde abhängig gemacht habe, habe er das Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 [2] Satz 2 GG) verletzt.

Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sieht der Kläger zum ersten darin, daß der vorliegende Fall Gelegenheit zur Darlegung der Anforderungen gebe, die an die Begründung eines Verwaltungsakts zu stellen seien. Die Regierung von Unterfranken habe sich darauf beschränkt, die von ihr verfügte Baulinienfestsetzung mit völlig allgemein gehaltenen Formulierungen wie "geordnete Erschließung des genannten Gebietes", "im Interesse der Allgemeinheit erforderliche städtebauliche Planung" und "das öffentliche Interesse" zu begründen, Formulierungen, die die erforderliche Subsumtion unter die in § 3 (1) BayBO genannten Tatbestandsmerkmale vermissen ließen.

Grundsätzliche Bedeutung habe die Stellungnahme zu dieser Frage deshalb, weil die Begründung eines Verwaltungsaktes sich an dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 [3]GG) zu orientieren habe.

Grundsätzliche Bedeutung komme der Rechtssache zum zweiten deshalb zu, weil sie die Frage aufwerfe, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine Baulinienfestsetzung enteignenden Charakter habe. Der Kläger meint dazu, der enteignende Charakter der Baulinienfestsetzung sei jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Baulinien, wie hier, ein Grundstück in seiner Mitte durchschnitten und wenn die festgesetzten Baulinien - wie hier nach Art. 40 [3] lit. b) [gemeint ist Art. 36 [3] lit. b)] des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147) - BayStrWG - für die Enteignungsbehörde verbindlich seien.

Grundsätzliche Bedeutung habe die Rechtssache zum dritten deshalb, weil in ihrem Rahmen geklärt werden müsse, ob eine Enteignungsmaßnahme, wie sie nach oben dargelegter Ansicht des Klägers hier gegeben ist, überhaupt auf die BayBO gestützt werden könne. Grundsätzliche Bedenken, so meint der Kläger, bestünden dagegen insofern, als die BayBO entgegen Art. 14 (3) Satz 2 GG keine Bestimmung enthalte, die Art und Ausmaß der Entschädigung regele. Das BVerwG habe in diesem Zusammenhang die grundsätzliche Frage zu beantworten, ob Art. 14 (3) Satz 2 GG auch für vorkonstitutionelles Recht gelte. Nach im einzelnen begründeter Auffassung des Klägers ist das der Fall.

Grundsätzliche Bedeutung habe die vorliegende Rechtssache weiterhin auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht. Das BVerwG müsse nämlich im Rahmen seiner revisionsrichterlichen Prüfung zu der Frage Stellung nehmen, ob jeder Verfahrensmangel die Revisionszulassung nach § 132 (2) Nr. 3 VwGO erzwinge, oder ob die danach erheblichen Verfahrensmängel irgendwie, etwa auf die in § 133 VwGO genannten wesentlichen Mängel des Berufungsverfahrens, beschränkt werden müßten. Der Kläger meint schließlich, grundsätzliche Bedeutung komme auch der anfangs erwähnten verfahrensrechtlichen Frage zu, ob sich ein Gericht bei seiner Entscheidung auf eine Verwaltungsverordnung stützen könne.

Die Abweichung von einer Entscheidung des BVerwG im Sinne des § 132 (2) Nr. 2 VwGO sieht der Kläger darin, daß das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs die in der Entscheidung des BVerwG vom 26. März 1955 - BVerwG I C 149.53 - (BVerwGE 2, 36 [38]) aufgestellten Grundsätze mißachtet habe. Danach sei eine Enteignung so lange unzulässig, als der Zweck, dem die Enteignung dienen solle, auch auf andere weniger schwer in die Rechte des einzelnen eingreifende Weise erreicht werden könne, ohne daß es zu unvertretbaren Schwierigkeiten komme. Der Verwaltungsgerichtshof habe es in seinem Urteil gänzlich unterlassen, Erwägungen über diese Frage anzustellen, und habe sich statt dessen darauf beschränkt, Vor- und Nachteile dieser oder jener Baulinienführung gegeneinander abzuwägen. Darauf komme es jedoch nicht an.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers nicht abgeholfen.

II.

Der Kläger hat seine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision frist- und formgerecht erhoben, sie ist jedoch unbegründet.

Verfahrensmängel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO sind nur solche, die sich auf das gerichtliche Verfahren beziehen, die das prozessuale Vorgehen des Gerichts als rechtsfehlerhaft erscheinen lassen. Als Verfahrensmängel haben jedoch solche Fehler auszuscheiden, die dem Gericht bei der Prüfung der Frage, ob die Klage materiell Erfolg hat, unterlaufen sind.

Von dieser Grundlage ausgehend, betrifft die Rüge des Klägers, das Gericht habe sich bei seiner Entscheidung auf die Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. August 1936, somit auf eine Verwaltungsverordnung gestützt, keinen Verfahrensmangel. Denn dieser Mangel - unterstellt, daß er tatsächlich vorgekommen ist - stellt keine Verletzung prozeßrechtlicher Vorschriften dar, sondern begründet einen Fehler bei der materiellen Rechtsfindung insofern, als die Frage, ob die vom Kläger angefochtene Festlegung der Baulinien rechtmäßig erfolgt ist, alsdann auf Grund von Vorschriften bejaht worden wäre, die für die Prüfung des Gerichts keinen zulässigen Maßstab abgeben.

Ob eine Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, hängt davon ab, ob sie die Klärung einer Frage erwarten läßt, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung entweder für die Fortentwicklung des Rechts oder für die Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung hat (BVerwG, Beschluß vom 24. August 1965 - BVerwG IV B 45.65 -). Diese Voraussetzung ist u.a. dann zu verneinen, wenn die betreffende Frage entweder nicht prüfungsbedürftig oder nicht prüfungsfähig ist (Müller, NJW 1955 S. 1740 ff.). Nicht prüfungsbedürftig ist eine Frage dann, wenn sie bereits durch eine oder mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist und neue Gesichtspunkte nicht vorgebracht werden (BVerwG, Beschluß vom 2. August 1960 - BVerwG VII B 54.60 - [DVBl. 1960 S. 854]) oder wenn bei Fehlen solcher Entscheidungen doch über diese Frage in Rechtsprechung und Schrifttum eine einhellige Meinung besteht und die ihr widersprechende Auffassung des Beteiligten völlig abwegig erscheint (Klinger, VwGO, 2. Aufl. 1964, § 132 Anm. C 1 a). Nicht prüfungsfähig ist eine Frage dann, wenn sie allein die Auslegung von Landesrecht betrifft (§ 137 [1]VwGO) oder zwar dem Bundesrecht angehört, aber nicht entscheidungserheblich ist.

Hiernach ist eine grundsätzliche Bedeutung des vorliegenden Falles zu verneinen.

Die vom Kläger aufgeworfene Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Baulinienfestsetzung enteignenden Charakter hat, vermag der Sache deshalb keine grundsätzliche Bedeutung zu verleihen, weil diese Frage - soweit hier erheblich - als hinreichend geklärt angesehen werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat insbesondere in seiner Entscheidung vom 24. August 1956 - BVerwG I B 81.56 - (Buchholz BVerwG 406.18, Bayern § 58 Bauordnung Nr. 1) ausgeführt, daß es in der deutschen Rechtsgeschichte niemals ein unbegrenztes Recht, Grundstücke mit baulichen Anlagen zu besetzen, gegeben habe, dieses Recht vielmehr stets mit Rücksicht auf die Interessen der Allgemeinheit eingeschränkt gewesen sei. Zu diesen Beschränkungen gehörten insbesondere die Vorschriften über die Notwendigkeit der Festsetzung von Baulinien und deren Einhaltung bei der Bebauung von Grundstücken. Weiter heißt es in dieser Entscheidung, daß Art. 14 GG keinen von diesem überkommenen Begriff abweichenden Eigentumsbegriff habe schaffen wollen, wie sich insbesondere aus Art. 14 (1) Satz 2 und (2) GG ergebe. Mit diesem Beschluß stimmen die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1955 - BVerwG I C 96.53 - und vom 28. Januar 1955 - BVerwG 1 B 246.53 - überein, indem sie zum Ausdruck bringen, daß das materielle Baurecht, insbesondere auch die Vorschriften der Bauordnungen über Art und Maß der baulichen Nutzung des Bodens, Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen und daher keine (entschädigungspflichtigen) Enteignungen darstellen oder begründen. Auch der Bundesgerichtshof bekennt sich zu diesem Grundsatz, wenn er beispielsweise in seinem Urteil vom 24. Oktober 1955 - III ZR 121/54 - (BGHZ 19, 1 [BGH 24.10.1955 - III ZR 121/54] [3]) erklärt, daß allgemeine Baubeschränkungen in der Regel (nicht entschädigungspflichtige) Eigentumsbeschränkungen seien. Gegen den vorbeschriebenen Grundsatz als solchen findet sich - soweit ersichtlich - auch im Schrifttum und in der übrigen Rechtsprechung kein Widerspruch.

Zwar mag es sein, daß dieser Grundsatz nicht ausnahmslos Geltung beanspruchen kann, vielmehr auch die allgemeinen Vorschriften über Art und Ausmaß der baulichen Nutzung des Bodens ausnahmsweise selbst enteignenden Charakter haben oder die Grundlage von Enteignungsmaßnahmen abgeben können, etwa dann, wenn zufolge der Beschränkung das betreffende Grundstück entweder überhaupt nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr in der bis dahin üblichen Art bebaut werden kann (vgl. BGH, Urteil vom 9. Mai 1960 - III ZR 79/59 - [NJW 1960 S. 1519 - nur Leitsatz -]). Ein derartiger Ausnahmefall ist hier jedoch nicht gegeben. Das dem Kläger gehörende, von der Baulinienfestsetzung betroffene Flurstück ... ist in seinem nach Nordosten gerichteten Teil bereits mit einem Wohnhaus bebaut. Diese Bebauung bleibt auch nach der hier in Rede stehenden Baulinienfestsetzung erhalten, weil das Wohnhaus die Baulinie nicht überschreitet, vielmehr in der Hauptsache dahinter zurückbleibt. Auch die Bebaubarkeit des südwestlichen Teils des Flurstücks ... wird durch die Baulinienfestsetzung nicht beeinträchtigt, vielmehr durch die durch die Baulinienfestsetzung vorbereitete Verlängerung des ... Weges, durch den dieser Grundstücksteil zusätzlich von seiner nordöstlichen Seite her erschlossen wird, sogar noch erleichtert. Dem Umstand allein, daß die vom Kläger beanstandeten Baulinien das Flurstück ... in seiner Mitte durchschneiden, kommt angesichts dieser Nutzungsverhältnisse kein entscheidendes Gewicht mehr zu. Für das dem Kläger gleichfalls gehörige Flurstück ... liegen die oben bezeichneten Ausnahmevoraussetzungen schon deshalb nicht vor, weil es durch die geplante Verlängerung des ... Weges, die durch die angegriffene Baulinienfestsetzung vorbereitet wird, überhaupt erst erschlossen und damit erstmals baulich nutzbar gemacht wird. Der Kläger hat zwar darin Recht, daß die Inanspruchnahme seines Grundstücks durch die geplante Verlängerung des ... selbst eine Enteignung darstellen wird. Die Inanspruchnahme für diesen Zweck ist jedoch einem besonderen Enteignungsverfahren vorbehalten, das noch gar nicht eingeleitet ist, somit im vorliegenden Fall, in dem es nur um die Baulinienfeststellung geht, außer Betracht zu bleiben hat.

Die zweite vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die BayBO angesichts des Fehlens der sogenannten "Junktimklausel" (Art. 14 [3] Satz 2 GG) überhaupt Grundlage von Enteignungsmaßnahmen sein kann, verleiht der Sache schon deshalb keine grundsätzliche Bedeutung, weil es auf sie angesichts dessen, daß die Baulinienfestsetzung im vorliegenden Fall keinen Enteignungscharakter hat, gar nicht ankommt. Im übrigen wäre die Frage, selbst wenn der Baulinienfestsetzung Enteignungscharakter zuzusprechen wäre, auch nicht (mehr) klärungsbedürftig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die sogenannte "Junktimklausel" nämlich auf vorkonstitutionelle Gesetze, zu denen die BayBO gehört, nicht anwendbar (BVerwG I C 101.53, BVerwG I C 193.54, BVerwG I B 48.56 und BVerwG IV B 12.65).

Die vom Kläger weiter aufgeworfene Frage, welche Anforderungen an die Begründung eines Verwaltungsakts zu stellen sind, gibt der vorliegenden Rechtssache gleichfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Der vom Kläger angefochtene Verwaltungsakt ist mit einer Begründung versehen. Bei dieser Sachlage will der Kläger in Wahrheit geklärt wissen, ob die Begründung eines belastenden Verwaltungsaktes zutreffend sein muß, insbesondere auf alle Merkmale des dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden gesetzlichen Tatbestandes einzugehen hat. Für diese Frage läßt sich aus dem Rechtsstaatprinzip jedoch nichts herleiten. Wäre es anders, müßten materiell fehlerhafte Verwaltungsakte allein schon deshalb aufgehoben werden, weil ihre Begründung naturgemäß gleichfalls fehlerhaft sein wird.

Der vom Kläger geltend gemachte Verfahrensfehler läßt es schließlich gleichfalls nicht zu, die vorliegende Rechtssache als grundsätzlich bedeutsam zu bezeichnen. Bei diesem Fehler handelt es sich nämlich - wie oben bereits ausgeführt - gar nicht um einen Verfahrensmangel. Aber auch als etwaiger materieller Fehler des Berufungsgerichts könnte er die Sache deshalb nicht als grundsätzlich bedeutsam erscheinen lassen, weil die einschlägigen Fragen keiner Klärung durch das Revisionsgericht mehr bedürfen. Es besteht nämlich in Rechtsprechung und Schrifttum völlige Einhelligkeit darüber, daß Verwaltungsverordnungen keine Gesetze im Sinne von Art. 20 (3), 97 (1) GG sind, sie die Richter bei der ihnen anvertrauten Rechtsfindung also nicht binden können.

Auch die vom Kläger behauptete Abweichung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 1955 - BVerwG I C 149.53 - (BVerwGE 2, 36 [38]) liegt nicht vor. In der angeführten Entscheidung hatte das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, aus dem Fehlen der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie folge, daß eine Enteignung solange unzulässig sei, als der Zweck, dem die Enteignung dienen solle, auch auf andere, weniger schwer in die Rechte des einzelnen eingreifende Weise erreicht werden könne, ohne daß es zu unvertretbaren Schwierigkeiten komme. Um diesen Anforderungen zu genügen, sei es erforderlich, daß die zuständige Behörde sich Gewißheit darüber verschaffe, daß es keine andere rechtlich und wirtschaftlich vertretbare Lösung gebe als die Enteignung. Bei sorgfältiger Überprüfung aller planerischen Lösungsmöglichkeiten müsse sich ergeben, daß auch im Rahmen einer vernünftigen, auf die wirtschaftlichen Gegebenheiten Rücksicht nehmenden Planung auf eine Enteignung nicht verzichtet werden könne.

Bei Überprüfung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs ergibt sich, daß der Verwaltungsgerichtshof die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zwar nicht ausdrücklich nennt, die angefochtene Baulinienfestsetzung aber gleichwohl an Hand der Maßstäbe überprüft hat, die sich aus diesen Grundsätzen ergeben. Im Urteil wird im einzelnen ausgeführt, daß die Weiterführung des ... Weges, die durch die angefochtene Festlegung der Baulinien vorbereitet wird, im Interesse der Erschließung des südwestlich des bisherigen Endes des ... Weges gelegenen Baugeländes und im Interesse der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse auf dem bisher als Sackstraße ausgeführten ... Weg erforderlich ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil des weiteren auch als die einzige andere Möglichkeit zur Erschließung des genannten Geländes und zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse auf dem ... Weg, nämlich die Anlegung zweier Sackstraßen, mit in seine Erwägungen einbezogen. Er hat dabei - wie es bei Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit durchaus geboten ist - Vor- und Nachteile der einen wie der anderen Lösungsmöglichkeit gegeneinander abgewogen und hat u.a. hervorgehoben, daß die Anlage von Kehren an den jeweiligen Endpunkten der beiden Sackstraßen wegen der natürlichen Beschaffenheit des - abschüssigen - Geländes besondere Schwierigkeiten verursachen würde. Durchaus sachgemäß hat der Verwaltungsgerichtshof überdies betont, daß die Anlegung von Wendeplatten gleichfalls die Inanspruchnahme von bisher im Privateigentum stehenden Gelände erforderlich machen würde, diese Inanspruchnahme, weil allein im Interesse des Klägers erfolgend, aber nur schwer als durch das öffentliche Wohl geboten zu rechtfertigen wäre. Ein Verstoß der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs gegen das vom Kläger angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist hiernach nicht zu erkennen.

Die Beschwerde des Klägers ist mithin unbegründet.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind gemäß § 154 Abs. 2 VwGO dem Kläger aufzuerlegen.