I.

Die Antragsteller sind Eigentümer der Grundstücke S. Straße 5/G.straße 51-53 in Berlin-Frohnau. Diese Grundstücke waren in einem Bauzonenplan aus den 20er Jahren als Wohngebiet ausgewiesen. Der Bauzonenplan wurde durch Art. 1 Nr. 38 des Gesetzes zur Änderung der Bauordnung vom 21. November 1958 (BauO 1958) aufgehoben und durch den Baunutzungsplan vom 11. März 1958 in der Fassung vom 28. Dezember 1960 ersetzt. Der Plan setzt die Grundstücke als beschränktes Arbeitsgebiet fest. In ihm sind gemäß § 7 Nr. 10 BauO 1958, deren Vorschriften nach § 114 Abs. 1 Nr. 1 BauO 1979 noch in Kraft sind, soweit sie nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als Bebauungspläne fortgelten, nur gewerbliche Vorhaben sowie Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal zulässig. Die Antragsteller möchten ihren Grundbesitz für Wohnungsbauzwecke verkaufen. Sie halten die Gebietsfestsetzung im Baunutzungsplan für nichtig, weil bei der Umwidmung des Geländes keine sachgerechte Abwägung stattgefunden habe. Sie haben im Normenkontrollverfahren beantragt,

Der Antragsgegner hält den Normenkontrollantrag für unzulässig, weil es sich bei dem Baunutzungsplan nicht um einen aufgrund des Bundesbaugesetzes oder des Baugesetzbuches "erlassenen Bebauungsplan" im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO handele.

Das Normenkontrollgericht hat die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt,

ob im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Feststellung der teilweisen Nichtigkeit eines nach § 173 Abs. 3 BBauG übergeleiteten Bebauungsplans begehrt werden kann.

Das Normenkontrollgericht möchte den Antrag zurückweisen. Der übergeleitete Bebauungsplan sei zwar aufgrund der Regelung des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG ein Bebauungsplan im Sinne des Bundesbaugesetzes. Er sei aber nicht nach den Vorschriften des Baugesetzbuches "erlassen" worden und könne nach Wortlaut und Sinn des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht Gegenstand einer prinzipalen Kontrolle seiner Vereinbarkeit insbesondere mit dem Baugesetzbuch und dem landesrechtlichen Ausführungsgesetz zum Baugesetzbuch sein. Mit dieser Auffassung weiche das Normenkontrollgericht vom Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Mai 1985 (BRS 44 Nr. 28) ab. Nach jenem Urteil sei ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig gewesen, der sich auf die Gültigkeit einer übergeleiteten Baulinienfestsetzung aus dem Jahre 1892 bezogen habe.

Die Antragsteller wenden sich gegen die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts. Der Antragsgegner stimmt ihr zu.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren; er schließt sich der Auffassung des Normenkontrollgerichts an.

II.

1.

Die Vorlage ist nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO zulässig.

Die Frage, ob im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Feststellung der teilweisen Nichtigkeit eines nach § 173 Abs. 3 BBauG übergeleiteten Bebauungsplans begehrt werden kann, betrifft den Inhalt des § 47 VwGO selbst und damit die Auslegung revisiblen Rechts (BVerwG, Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <174>).

Zu Recht ist das Normenkontrollgericht der Auffassung, daß der Vorlagegrund des § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO vorliegt. Das Normenkontrollgericht möchte die Vorlagefrage verneinen, sieht sich daran jedoch durch das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Mai 1985 - Nr. 2 N 83 A.1725 - (BRS 44 Nr. 28) gehindert. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte - ebenso wie das vorlegende Normenkontrollgericht - die Statthaftigkeit eines Normenkontrollantrages gegen einen nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleiteten Bebauungsplan zu prüfen. Er hat die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages ausdrücklich auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gestützt und damit den Rechtssatz aufgestellt, daß nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleitete Pläne Vorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sind. Von diesem Rechtssatz möchte das vorlegende Gericht abweichen.

Die Frage ist auch nicht etwa, wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (a.a.O.) meint, bereits vom Bundesverwaltungsgericht entschieden worden. In seinem Beschluß vom 10. Februar 1983 - BVerwG 4 B 15.83 - (Buchholz 406.11 § 173 BBauG Nr. 17 = BRS 40 Nr. 3) hat der Senat offengelassen, ob übergeleitete Bebauungspläne im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO als "Satzungen" anzusehen seien, die nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes erlassen seien, weil es auf die Beantwortung dieser Frage im damaligen Verfahren nicht ankam.

Die Vorlagefrage ist auch entscheidungserheblich. Ihre Beantwortung ist zur Durchführung des Normenkontrollverfahrens erforderlich. Denn das Normenkontrollgericht kann nur dann über die Gültigkeit der streitigen Festsetzungen entscheiden, wenn der Normenkontrollantrag zulässig ist (BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - BVerwG 7 N 1.87 - DVBl. 1988, 790). Nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts sind alle übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt, so daß es nach seinem rechtlichen Ansatz auf die Beantwortung der Vorlagefrage ankommt.

Die Divergenz bezieht sich allerdings nicht auf die Frage, ob die Feststellung der teilweisen Nichtigkeit des Plans begehrt werden kann. Das Normenkontrollgericht hat die Vorlagefrage offenbar nur deshalb eingeschränkt, weil die Antragsteller nicht den gesamten Baunutzungsplan angegriffen, sondern sich auf die ihren Grundbesitz betreffenden Festsetzungen beschränkt haben. Dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof lag dagegen kein auf einzelne Grundstücke begrenzter Normenkontrollantrag vor. Die Frage der nur teilweisen Nichtigkeit spielt ferner in beiden Entscheidungen auch keine Rolle. Insbesondere das Normenkontrollgericht des vorliegenden Verfahrens geht auf diesen Aspekt der Frage in der Begründung seines Vorlagebeschlusses nicht ein. Ihm geht es erkennbar nicht um die Klärung, inwieweit ein Normenkontrollantrag auf Teile eines Bebauungsplans beschränkt werden kann (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <232 f.>); sollten in dieser Hinsicht gegen den formulierten Normenkontrollantrag Bedenken bestehen, so dürften sie gemäß § 86 Abs. 3 VwGO behebbar sein. Insoweit ist die Vorlagefrage deshalb zu ändern. Hierzu ist der Senat berechtigt (BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2-4.79 - BVerwGE 59, 87 <94 f.>).

Demgemäß ist im Vorlageverfahren zu klären, ob nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleitete Bebauungspläne Gegenstand der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sein können.

2.

Die so gefaßte Vorlagefrage ist zu bejahen. Auch übergeleitete Bebauungspläne können im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden.

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO können Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie die gemäß § 188 Abs. 2 BBauG/§ 246 Abs. 2 BauGB in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg an ihre Stelle tretenden Rechtsverordnungen, mit denen das Bundesverfassungsgericht auch die Bebauungsplangesetze der Freien und Hansestadt Hamburg gleichgesetzt hat (BVerfGE 70, 35 [BVerfG 14.05.1985 - 2 BvR 397/82]), Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein. Die Qualifizierung baurechtlicher Vorschriften und städtebaulicher Pläne, die nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als übergeleitete Bebauungspläne fortgelten, als Normen im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kann nicht deshalb verneint werden, weil sie bei ihrem Erlaß vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes nicht stets den Charakter von Rechtsvorschriften dieser Art hatten. Hierzu hat der Senat bereits in seinem Beschluß vom 10. Februar 1983 - BVerwG 4 B 15.83 - (a.a.O.) ausgeführt:

Aus § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG ergibt sich eindeutig, daß "bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften" - das sind Rechtsnormen - "und festgestellte städtebauliche Pläne" - das sind nicht notwendigerweise Rechtsnormen, sondern u.a. auch Pläne in der Form von Verwaltungsakten - "als Bebauungspläne" gelten, "soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 bezeichneten Art enthalten". Daß sie kraft dieser Überleitung "als Bebauungspläne" gelten, bedeutet, daß sie gemäß § 10 BBauG "als Satzung", d.h. als Rechtsnormen fortgelten. Daß mithin Pläne, die nach früherem Recht als Verwaltungsakte erlassen worden sind, nach der Überleitung nicht als Verwaltungsakte, sondern nunmehr mit Rechtsnormcharakter fortgelten, entspricht auch dem Sinn und Zweck des Bundesbaugesetzes, das Bebauungsrecht - besonders die bis dahin umstrittene Rechtsnatur der Bebauungspläne - einheitlich zu regeln. Es wird bestätigt durch die Regelung des § 173 Abs. 6 BBauG, nach der "weitergeltende baurechtliche Vorschriften oder städtebauliche Pläne (Absätze 1 bis 3)" nach den "für Bauleitpläne geltenden Vorschriften dieses Gesetzes" geändert oder auf gehoben werden: Hat die Änderung eines übergeleiteten Bebauungsplans nach den für Rechtsnormen geltenden Vorschriften zu erfolgen, so belegt gerade das den Willen des Gesetzgebers, die übergeleiteten Bebauungspläne einheitlich als Normen zu behandeln.

An dieser Auffassung ist festzuhalten; von diesem Ansatz her eribt sich, daß die Zulässigkeit der Normenkontrolle von übergeleiteten Bebauungsplänen jedenfalls nicht daran scheitert, daß sie häufig nicht als Satzung bzw. als Rechtsverordnung erlassen worden waren. Vielmehr sind sie durch die Überleitung im Regelfall zu Satzungen geworden. Das gilt grundsätzlich auch für den nach den Ausführungen des Normenkontrollgerichts als vorbereitender Bauleitplan erlassenen Baunutzungsplan des Antragsgegners und für die ihn ergänzenden Vorschriften der Bauordnung 1958, die ursprünglich als formelles Gesetz erlassen worden waren. Allerdings ergibt sich aus der auf der Grundlage von § 188 Abs. 2 BBauG - jetzt: § 246 Abs. 2 BauGB - erlassenen Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Gesetzes zur Ausführung des Bundesbaugesetzes vom 21. Oktober 1960 (GVBl. S. 1080) - jetzt: § 4 Abs. 5 Satz 1 AGBauGB vom 11. Dezember 1987 (GVBl. S. 2731) -, nach der an die Stelle der Satzung eine Rechtsverordnung tritt, daß der Baunutzungsplan einschließlich der nach § 114 Abs. 1 Nr. 1 BauO 1979 als Bebauungsplan fortgeltenden Vorschriften der Bauordnung 1958 den Rechtscharakter einer Rechtsverordnung erhalten haben. Aber auch diese unterliegen grundsätzlich der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

Auch der Wortlaut des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, nach dem das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von Satzungen entscheidet, "die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind", steht der Überprüfung nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleiteter Bebauungspläne im Normenkontrollverfahren nach dieser Vorschrift nicht entgegen. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens können zum einen Satzungen sein, die nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes erlassen worden sind (so die Fassung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vom 24. August 1976 <BGBl. I S. 2437>). Denn die Änderung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO durch Art. 2 Nr. 9 des Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191 <2233>) berücksichtigt lediglich redaktionell, daß die Überschrift des Bundesbaugesetzes in "Baugesetzbuch" geändert worden ist (vgl. Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 8. Dezember 1986, a.a.O.). Unter § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO fallen zum anderen auch übergeleitete Bebauungspläne. Denn auch sie verdanken ihre Geltung als Bebauungspläne dem Bundesbaugesetz. Zwar handelt es sich bei ihnen um Vorschriften und Pläne aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes. In einem weiteren Sinne als Bebauungspläne des Bundesbaugesetzes/Baugesetzbuchs "erlassen" sind sie jedoch durch die Vorschrift des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG; erst durch sie wird ihre rechtssatzmäßige Geltung für die Zukunft angeordnet.

Insbesondere aber wäre der Ausschluß übergeleiteter Bebauungspläne von der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO mit dem mit der Änderung des § 47 VwGO durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) verfolgten Ziel nicht vereinbar. Bis zur Neufassung der Vorschrift hing die Überprüfung aller landesrechtlichen Verordnungen und aller anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Vorschriften im Normenkontrollverfahren von einer besonderen landesrechtlichen Bestimmung ab (vgl. jetzt § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Entsprechende Regelungen hatten jedoch nur einige Länder getroffen, so daß dem Bürger in den einzelnen Bundesländern in unterschiedlichem Maße die Möglichkeit gewährt wurde, Rechtsschutz zu suchen. Diese Rechtslage wurde vom (Bundes-)Gesetzgeber als unbefriedigend angesehen. Er hat ein Bedürfnis für eine Verbesserung des Rechtsschutzes durch ein bundeseinheitliches Normenkontrollverfahren bejaht und zu diesem Zweck § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geschaffen (vgl. BT-Drucks. 7/2496, S. 34; BT-Drucks. 7/4324, S. 6 f.). Eine Überprüfbarkeit sämtlicher Bebauungspläne ist danach bundeseinheitlich nur auf der Grundlage von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO möglich. Würde man dagegen die übergeleiteten Bebauungspläne von der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ausnehmen, so würde das Ziel der Novelle, den Rechtsschutz gegenüber Bebauungsplänen bundeseinheitlich auszugestalten, insoweit nicht erreicht werden können. Denn in den Ländern, die von der Ermächtigung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht haben, könnten die übergeleiteten Bebauungspläne jedenfalls nach dieser Vorschrift im Normenkontrollverfahren überprüft werden. Ein unterschiedlicher Rechtsschutz gegenüber gemeindlichen Satzungen auf dem Gebiet des Städtebaurechts sollte aber gerade vermieden werden (vgl. auch Beschluß des Senats vom 20. Juli 1990 - BVerwG 4 N 3.88 - ZfBR 1990, 296).

Für eine Gleichbehandlung aller Bebauungspläne im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO spricht ferner der Gedanke der Prozeßökonomie. Auch die Festsetzungen übergeleiteter Bebauungspläne gelten oft für eine Vielzahl von Bürgern. Jeder von ihnen kann, wenn er durch eine Verwaltungsentscheidung betroffen ist, die Gültigkeit des übergeleiteten Bebauungsplans durch die Verwaltungsgerichte überprüfen lassen. Durch die Normenkontrolle kann zahlreichen Einzelprozessen vorgebeugt werden. Sie ist deshalb auch hier ein Weg, um schnell und kostengünstig Rechtsklarheit - auch über den konkreten Anlaß hinaus - zu schaffen (vgl. allgemein BT-Drucks. 7/4324, S. 6 und BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - BVerwG 7 N 1.87 - DVBl. 1988, 790).

Vollends unbefriedigend wäre der Ausschluß der Normenkontrolle bei übergeleiteten Bebauungsplänen, wenn diese nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes geändert worden sind. § 173 Abs. 6 BBauG bestimmt, daß für Änderungen übergeleiteter Pläne die für Bauleitpläne geltenden Vorschriften des Bundesbaugesetzes anzuwenden sind. Ein Normenkontrollverfahren, das auf die Änderungssatzung beschränkt wäre, würde den Zielen der Einführung eines bundeseinheitlichen Normenkontrollverfahrens im Städtebaurecht, nämlich der Beschleunigung des Rechtsschutzes, der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozeßrechts in allen Bundesländern, widersprechen.

Das Normenkontrollgericht führt für seine gegenteilige Rechtsauffassung an, das Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wolle die Einhaltung der formellen und materiellen Planungsbindungen sicherstellen, die sich aus dem Baugesetzbuch und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Vorschriften ergäben. Für die Kontrolle der nach § 173 Abs. 3 BBauG übergeleiteten Bebauungspläne sei jedoch in verfahrensrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht das im Zeitpunkt der Planaufstellung geltende alte Recht maßgeblich; eine Überprüfung anhand der planungsrechtlichen Vorschriften des Bundesbaugesetzes/Baugesetzbuches könne demgemäß nicht stattfinden. Diesen Ausführungen ist jedoch sowohl in der Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO als auch in der des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG nur teilweise zu folgen. Der Sinn des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erschöpft sich nicht darin, ein Instrument zur Gewährleistung einer gesetzesmäßigen Bauleitplanung zu sein. Vielmehr dient das Normenkontrollverfahren jedenfalls dort, wo es auf Antrag einer natürlichen oder juristischen Person eingeleitet wird, insbesondere auch bei Bebauungsplänen, auch dem Individualrechtsschutz (BVerwG, Beschluß vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - ZfBR 1989, 270 <271>, m.w.N.). Unter diesem Blickwinkel spielt es keine Rolle, ob die Einhaltung von Vorschriften des Bundesbaugesetzes/Baugesetzbuches oder die des zuvor geltenden Rechts im Normenkontrollverfahren zu prüfen ist. Ferner hängt die Wirksamkeit übergeleiteter Bebauungspläne nicht nur von der Beachtung des bei ihrer Aufstellung geltenden Rechts ab. Bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften oder festgestellte städtebauliche Pläne gelten nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG nur dann als Bebauungspläne fort, wenn sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Das bedeutet, daß Vorschriften und Pläne durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG nur insoweit "als Bebauungspläne" übergeleitet worden sind, als sie einen Inhalt haben, der auch rechtmäßiger Inhalt eines zu dieser Zeit erlassenen Bebauungsplans hätte sein können (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG 4 C 14.71 - BVerwGE 41, 67). Die Überprüfung übergeleiteter Bebauungspläne darf sich deshalb nicht auf die Einhaltung des vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes geltenden Rechts beschränken. Im übrigen darf - und muß - das Normenkontrollgericht, ebenso wie jedes andere Gericht im Rahmen einer Inzidentkontrolle, auch das vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes geltende Recht zur Prüfung der Gültigkeit übergeleiteter Bebauungspläne heranziehen.