Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.02.1992, Az.: BVerwG 3 C 42/89

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Sie führt im begehrten Umfang zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Wiederherstellung der die Klage abweisenden Entscheidung erster Instanz. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, indem es entgegen der Regelung in § 6 Abs. 2 MGV nicht die dem Entwicklungsplan entsprechende Zielmenge für die Berechnung der Referenzmenge zugrunde legt.

1.

Den Ausführungen des Berufungsgerichts ist zu entnehmen, daß dem Kläger die Förderung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. aufgrund eines Entwicklungsplans nach der Richtlinie 72/159/EWG bewilligt worden ist. Somit liegt ein Anwendungsfall des § 6 Abs. 2 MGV vor. Das bedeutet, wie der Senat erstmals in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 45.87 - (Buchholz 451.512 Nr. 15 = RdL 1989, 155) und seither in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, daß der Berechnung der Zielmenge die im BEP ausgewiesene Zahl der Milchkühe zugrunde zu legen ist. Divergierende Planungsdaten anderer Herkunft und Grundlage sind ausgeschlossen. Die tatsächlichen Planungsabsichten des Milcherzeugers dürfen, solange sie im BEP keinen Niederschlag gefunden haben und von der Bewilligungsbehörde nicht zur Grundlage der Förderung gemacht worden sind, nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 81.87 - BVerwGE 81, 68 = Buchholz 451.512 Nr. 16). Ausnahmen hiervon sieht die Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht vor. Diese Rechtsprechung, der im erstinstanzlichen Gerichtsbescheid in vollem Umfange Rechnung getragen wurde, deckt sich für den Regelfall mit der Auffassung des Berufungsgerichts. Zu Unrecht meint indes der Verwaltungsgerichtshof, die Eintragung der Milchkuhzahl im BEP sei dann nicht mehr maßgeblich, wenn die durchgeführte Baumaßnahme - wie nach Auffassung des Berufungsgerichts im vorliegenden Fall - von den Angaben im BEP so erheblich abweiche, daß sie im Verhältnis zum Gegenstand der Förderung ein aliud darstelle.

1.1

Ein zielmengenrelevantes Abweichen vom BEP hat das Bundesverwaltungsgericht nur bei Vorliegen strenger formaler Kriterien für zulässig erachtet. Danach reicht die bloße Billigung des Abweichens durch die Förderungsbehörde nicht aus. Es bedarf vielmehr einer nachträglichen förmlichen Änderung des Entwicklungsplans und der Umstellung der Förderung auf den so geänderten Plan; beide Vorgänge müssen zudem aktenkundig sein. Wie der Senat in seinem Urteil vom 11. September 1991 - BVerwG 3 C 27.89 - (RdL 1991, 298) ausgeführt hat, ist ein der Behörde eingereichter Betriebsentwicklungsplan nur dann nicht die maßgebliche Grundlage für die Berechnung der Referenzmenge, wenn in den Akten eindeutig eine andere Förderungsgrundlage dokumentiert ist. Diese tatsächlichen Voraussetzungen für den Rückgriff auf eine andere Anspruchsgrundlage als § 6 Abs. 2 MGV sind auch nach Ansicht des Berufungsgerichts im Falle des Klägers nicht gegeben. Entgegen den Ausführungen im Berufungsurteil besteht auch kein Anlaß, von dem Erfordernis einer förmlichen Änderung des Betriebsentwicklungsplans dann abzusehen, wenn von dessen Angaben in erheblichem Maße abgewichen wird. Dem steht sowohl der Wortlaut wie der Sinn und Zweck der Norm entgegen.

1.2

§ 6 Abs. 2 MGV schützt das Vertrauen des Milcherzeugers, seine Produktion in dem im BEP beschriebenen Umfang ausweiten zu können. Dabei stellt die Bestimmung für die Anerkennung einer besonderen Referenzmenge allein ab auf die vom Antragsteller in bestimmter Form und zu einer bestimmten Zeit - nämlich bis zur Entscheidung über die Förderung - geäußerte Planungsabsicht, soweit die Behörde ihr gefolgt ist. Darin kommt der Wille des Verordnungsgebers zum Ausdruck, nur diesen und keinen anderen Berechnungsmaßstab gelten zu lassen. Ausgeschlossen ist damit insbesondere die Berücksichtigung eines eigenmächtigen Abweichens des Milcherzeugers von den Angaben im BEP. Dies gilt selbst dann, falls der Milcherzeuger in subventionsrechtlicher Hinsicht nicht strikt an alle - sein künftiges Verhalten betreffenden - Angaben im BEP gebunden gewesen sein sollte oder wenn die Bewilligungsbehörde von einem Abweichen Kenntnis hatte und hieraus keine für den Milcherzeuger abträglichen Konsequenzen zog. Wie der Senat im Hinblick auf die insoweit vergleichbare Bestimmung des § 6 Abs. 4 MGV ausgeführt hat, wird der Investitionsschutz in den Grenzen des sich aus den Unterlagen - hier: dem BEP - ergebenden Planungswillens, nicht aber des durch die Genehmigung - hier: die Förderung - eröffneten Gestaltungsrahmens gewährt (vgl. Urteil vom 19. September 1991 - BVerwG 3 C 32.89 - RdL 1992, 19). § 6 Abs. 2 MGV läßt nicht zu, daß sich ein Milcherzeuger unter Berufung auf ein Abweichen vom Betriebsentwicklungsplan einen Vorteil in Form einer höheren Referenzmenge verschafft. Dies gilt unabhängig vom Ausmaß der Abweichung. Es besteht kein Anlaß, einen Milcherzeuger, der von den Vorgaben des BEP besonders stark abgewichen ist, in dieser Hinsicht besser zu stellen als einen Erzeuger, der nur geringfügig abweicht. Der Milcherzeuger muß sich - jedenfalls mit Wirkung für das Bescheinigungsverfahren der Milch-Garantiemengen-Verordnung - an den Plandaten festhalten lassen, die er zwecks Erlangung öffentlicher Mittel der Behörde gegenüber ausdrücklich erklärt hat; dies entspricht der Rechtssicherheit und der Redlichkeit des Rechtsverkehrs und damit den Voraussetzungen jeden Vertrauensschutzes. Je weniger sich ein Milcherzeuger an seine Angaben hält, desto weniger verdient er Vertrauensschutz.

1.3

Die vom Berufungsgericht vorgenommene Bewertung der tatsächlich durchgeführten Baumaßnahme als aliud gegenüber der nach Maßgabe des BEP geförderten Baumaßnahme ist rechtlich ohne Bedeutung. Maßgeblich ist allein der Umstand, daß der Kläger für seine Baumaßnahme eine Förderung: auf der Grundlage des BEP erhalten hat. Im übrigen hat die Regierung von Oberbayern - wie der Kläger selbst vorträgt - das Bauvorhaben nach Fertigstellung als plangerecht und ordnungsgemäß ausgeführt befunden. Demgemäß muß die Regierung von der Identität von geförderter und durchgeführter Baumaßnahme ausgegangen sein. Hätte der Kläger wirklich ein aliud - also einen Stall, der gar nicht Gegenstand der Bewilligung war - errichtet, so hätte die Behörde statt dessen die Förderungsmittel als zu Unrecht erlangt zurückverlangen können.

Schließlich ist die Annahme eines aliud auch in tatsächlicher Hinsicht nicht fundiert, weil die Divergenz zwischen geplantem und errichtetem Stall - wenn von einer solchen überhaupt gesprochen werden kann - relativ gering ist. Da der Kläger im BEP keine Angaben zur Kuhplatzzahl gemacht hat, ist ein direkter Größenvergleich, mit den 60 errichteten Kuhplätzen nicht möglich. Erfahrungsgemäß liegt die Zahl der geplanten Kuhplätze über derjenigen der Milchkühe. Im Fall des Klägers läßt sich die Zahl der geplanten Kuhplätze unschwer dem kurz vor der Erstellung des BEP dem Landratsamt eingereichten Bauplan entnehmen (54 Liegeboxen). Da vom Kläger 48 Kühe vorgesehen waren, sollten demnach sechs Kuhplätze mehr vorhanden sein als Milchkühe. Tatsächlich hat der Kläger mit seinen 60 Kuhplätzen sechs mehr errichtet als er 1978 geplant hatte. Diese Abweichung von wenig mehr als 10 v.H. ist relativ geringfügig, rechtfertigt jedenfalls nicht die vom Berufungsgericht daran geknüpfte Bewertung.

Da somit der Betriebsentwicklungsplan in vollem Umfang maßgeblich geblieben ist, hat der Verwaltungsgerichtshof den Rechtsstreit zu Unrecht nicht nach § 6 Abs. 2, sondern nach § 6 Abs. 3 MGV entschieden. Der jeweils nachfolgende Absatz schließt nämlich einen Sachverhalt von seiner Regelung aus, wenn er zugleich zur Fallgruppe des vorhergehenden Absatzes gehört (BVerwGE 79, 171 <176>[BVerwG 24.03.1988 - 3 C 41/87]). Auf diesem Fehler beruht die angefochtene Entscheidung, die daher aufzuheben war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO.