Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.03.1995, Az.: BVerwG 8 C 25/93

I.

Der Kläger ist Eigentümer des bebauten Grundstücks Flur 5 Flurstück 109/2, das an die Straßen "Zielswiesenflur" und "Zum Heiderhof" grenzt. Er wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die Kosten der erstmaligen Herstellung der Straße "Zielswiesenflur". Diese Straße sowie die an sie angrenzenden Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans "Zielswiesenflur". Sämtliche Anliegergrundstücke grenzen außer an die Straße "Zielswiesenflur" auch an andere Erschließungsanlagen, und zwar vor allem an die Straßen "Zum Heiderhof" und "Auf der Held".

Die Straße "Zum Heiderhof" verläuft zunächst parallel zur Straße "Auf der Held", bevor sie nach einer nahezu rechtwinkligen Kurve auf die Straße "Auf der Held" trifft. Die Straße "Zielswiesenflur" ist eine in einem Wendehammer endende befahrbare Sackgasse, die zwischen den beiden zuvor genannten Straßen liegt und in die Straße "Zum Heiderhof" einmündet. Nach dem Bebauungsplan sollte die Straße "Zielswiesenflur" eine Fahrbahn von 5,50 m und einen einseitigen Gehweg von 1,50 m Breite erhalten. Tatsächlich wurde die Straße in einer Gesamtbreite von 5,78 m mit einer 4,16 m breiten Fahrbahn und einem einseitigen Gehweg angelegt.

Nachdem am 16. Dezember 1988 die letzte Unternehmerrechnung eingegangen war, beschloß der Gemeinderat der Beklagten am 1. März 1989 die Widmung der Straße "Zielswiesenflur", die am 13. April 1989 öffentlich bekanntgemacht wurde. Überdies beschloß der Gemeinderat am 1. März 1989 deshalb einen generellen Teilerlaß von einem Drittel der Beitragsforderungen, weil alle in Rede stehenden Grundstücke zweifach erschlossen sind.

Durch Bescheid vom 13. April 1989 zog die Beklagte den Kläger auf der Grundlage ihrer Erschließungsbeitragssatzung vom 28. März 1989 zu einem Erschließungsbeitrag von 7 672,80 DM heran, den sie mit Rücksicht auf den beschlossenen Teilerlaß auf 5 115, 20 DM reduzierte. Durch Beschluß vom 5. Juli 1990 ordnete das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des vom Kläger eingelegten Widerspruchs an. Die Beklagte änderte daraufhin ihre Satzung rückwirkend zum 28. März 1989 und erließ am 31. Januar 1991 einen Änderungsbescheid, mit dem sie vom Kläger - unter Berücksichtigung des Teilerlasses - eine Beitragsforderung von 4 794,62 DM geltend macht. Nach Zurückweisung des Widerspruchs des Klägers hat das Verwaltungsgericht der Klage durch Gerichtsbescheid vom 24. Februar 1992 mit der Begründung stattgegeben, die Straße "Zielswiesenflur" sei nicht erforderlich im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Durch Urteil vom 9. März 1993 hat das Berufungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung aufgehoben und die Klage abgewiesen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts scheitere die Beitragsfähigkeit der abgerechneten Erschließungsanlage nicht an einer mangelnden Erforderlichkeit.

Gemäß § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB könnten Erschließungsbeiträge nur insoweit erhoben werden, als Erschließungsanlagen erforderlich seien, um die Bauflächen und die gewerblich zu nutzenden Flächen entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen. Dieser Grundsatz gelte sowohl für die Anlage schlechthin als auch für Art und Umfang ihres Ausbaus. Zwar bestehe an der Erforderlichkeit einer Anbaustraße kein Zweifel, wenn sie mehrere Grundstücke oder zumindest ein Grundstück erstmals im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschließe. Diese Voraussetzung sei hier jedoch nicht gegeben. Denn bei allen durch die Straße "Zielswiesenflur" erschlossenen Grundstücken bestehe die Möglichkeit, über eine andere Straße an sie heranfahren zu können.

Allerdings schließe die Tatsache, daß alle an die Straße "Zielswiesenflur" angrenzenden Grundstücke beim Bau der Straße schon anderweitig erschlossen und somit den baurechtlichen Vorschriften entsprechend uneingeschränkt nutzbar gewesen seien, nicht schlechthin die Erforderlichkeit der Erschließungsanlage "Zielswiesenflur" aus. Vielmehr komme es in einem derartigen Fall darauf an, ob die Zweitanlage den betreffenden Grundstücken oder zumindest einem wesentlichen Teil von ihnen objektiv eine prinzipiell bessere Qualität der Erschließung im bebauungsrechtlichen Sinne vermittele. Eine solche Verbesserung der Erschließungsqualität sei bereits anzunehmen, wenn eine verbesserte Art und Weise der Erschließung verschafft werde. Das treffe hier zu. Angesichts dessen sei eine Überschreitung des der Beklagten gemäß § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB zustehenden Spielraums nicht zu erkennen. Dies gelte nicht nur hinsichtlich der Errichtung der Erschließungsanlage als solcher, sondern auch insoweit, als die Ausbaubreite hinter den Festsetzungen des Bebauungsplans zurückbleibe (§ 125 Abs. 3 BauGB). Da sonstige Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beitragsbescheids weder vorgetragen noch ersichtlich seien, sei die Klage abzuweisen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision des Klägers, mit der dieser eine Verletzung von Bundesrecht rügt und begehrt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Parteien streiten lediglich (noch) darüber, ob die von der Beklagten abgerechnete Anbaustraße "Zielswiesenflur" im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlich ist; für sonstige Bedenken gegen eine Erschließungsbeitragspflicht des Klägers dem Grunde nach ist ebensowenig ersichtlich wie für Bedenken gegen die Höhe der von der Beklagten geltend gemachten Erschließungsbeitragsforderung. Zweifeln könnte im Hinblick darauf, daß der einschlägige Bebauungsplan für die Straße "Zielswiesenflur" eine Breite von insgesamt 7 m festsetzt, allenfalls unterliegen, ob die Herstellung dieser Straße in einer Breite von nur 5,78 m planungsrechtlich rechtmäßig ist. Das ist jedoch auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zu bejahen. Danach ist diese Planunterschreitung mit den Grundzügen der Planung vereinbar und deshalb durch § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB gedeckt.

Das Berufungsgericht nimmt im übrigen an, die Straße "Zielswiesenflur" sei ungeachtet der Tatsache "erforderlich" (§ 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB), daß alle durch sie im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossenen Grundstücke bereits im Zeitpunkt ihrer Anlegung durch andere Anbaustraßen bebauungs- und erschließungsbeitragsrechtlich erschlossen gewesen seien. Denn das Merkmal der Erforderlichkeit sei schon erfüllt, wenn die zu beurteilende Straße den anliegenden Grundstücken oder wenigstens einigen von ihnen eine prinzipiell bessere Qualität der Erschließung im bebauungsrechtlichen Sinne vermittele. Das sei hier der Fall. Auch dieser Auffassung des Berufungsgerichts ist auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen beizupflichten.

Gemäß § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB gehören zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand nur diejenigen Aufwendungen, die "erforderlich sind, um die Bauflächen und die gewerblich zu nutzenden Flächen entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen". In dieser Begrenzung auf das Erforderliche - und zwar bezogen sowohl auf die Anlage überhaupt als auch auf Art und Umfang ihrer Herstellung (vgl. dazu schon Urteil vom 6. Mai 1966 - BVerwG IV C 136.65 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 8 S. 39 (43 f.)) - steckt eine Beziehung zum Erschließungsvorteil: Durch dieses Merkmal soll alles das vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ferngehalten werden, was nicht einen beitragsfähigen Sondervorteil, sondern einen beitragsfreien Gemeinvorteil verschafft (vgl. Weyreuther, Der rechtliche Zusammenhang von Erschließung, Erschließungssicherung und Erschließungsbeitrag, DVBl 1970, 3 (10)). Das ist bei einer Anbaustraße ausschließlich mit Blick auf Aufwendungen für einen Verkehr anzunehmen, dessen Bewältigung nicht von der Erschließungsfunktion einer solchen Anlage erfaßt wird. Dabei ist zu beachten, daß die Bewältigung des innerörtlichen Verkehrs sowie eines mehr oder weniger geringfügigen überörtlichen Verkehrs grundsätzlich zur Erschließungsfunktion einer Anbaustraße gehört, so daß erst ein überörtlicher Verkehr von gewisser Stärke die Erforderlichkeit namentlich der Ausstattung einer Anbaustraße in Frage stellen kann (vgl. Urteil vom 8. August 1975 - BVerwG IV C 74.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 22 S. 6 (10)). Hat eine Anbaustraße nach Maßgabe der tatsächlichen Umstände des jeweiligen Einzelfalls lediglich einen innerörtlichen Verkehr aufzunehmen und ist sie in einer dieser Aufgabe entsprechenden Weise ausgebaut, fehlt es den für ihre Herstellung entstandenen Kosten grundsätzlich an einem Anteil, der unter dem Blickwinkel des Erschließungsvorteils über das Merkmal "erforderlich" vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ausgeschlossen und im Ergebnis der Allgemeinheit aufgebürdet werden müßte.

Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 4.75 - (Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 29 S. 22 (26)) erkannt, bei zum Anbau bestimmten Straßen könnten allenfalls dann hinsichtlich der "Erforderlichkeit" der Anlage schlechthin Zweifel bestehen, wenn alle "angrenzenden Grundstücke bereits anderweitig erschlossen und schon dadurch bebaubar oder gewerblich nutzbar sind". Allerdings seien diese Zweifel nicht begründet, sofern die Zweitanlage den von ihr erschlossenen Grundstücken "eine prinzipiell bessere Qualität der Erschließung im bebauungsrechtlichen Sinne vermittelt (vgl. §§ 30 ff. BBauG)." Das sei in der Regel bei jeder Zweitanlage anzunehmen, doch könne es daran ausnahmsweise fehlen, wenn die Anlage ihrer Zweckbestimmung nach keine Erschließungsfunktion übernehmen, sondern z.B. "ausschließlich den direkten Zugang zu einem Sportgelände oder zu einem Aussichtsturm gewährleisten soll".

Für die Beurteilung, ob eine Straße überhaupt und ob sie nach Art und Umfang erforderlich ist, ist der Gemeinde ein "weiter Entscheidungsspielraum zuzubilligen" (Urteil vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 28.76 - BVerwGE 59, 249 (252) [BVerwG 14.12.1979 - 4 C 28/76] m.w.N.). Durch das Merkmal der Erforderlichkeit wird "lediglich eine äußerste Grenze markiert", die erst überschritten ist, wenn die von der Gemeinde im Einzelfall gewählte Lösung, sei es die Anlegung einer bestimmten Erschließungsanlage überhaupt, seien es Umfang und Art ihres Ausbaus, "sachlich schlechthin unvertretbar ist" (Urteil vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 28.76 - a.a.O., S. 253), wenn es also nach Lage der Dinge mit Blick vor allem auf die durch diese Anlage erschlossenen Grundstücke und ihre bisherige Erschließungssituation keine sachlichen Gründe für eine Abwälzung der für die in Rede stehende Anbaustraße angefallenen Kosten in dem von der Gemeinde für richtig gehaltenen Umfang gibt. Das Merkmal "erforderlich" ist mithin nicht im Sinne einer conditio sine qua non zu verstehen. Vielmehr darf eine Gemeinde die Anlegung z.B. einer Anbaustraße überhaupt bereits dann für erforderlich halten, wenn diese Lösung unter dem Blickwinkel der bestehenden Erschließungssituation der durch diese Anlage (zusätzlich) erschlossenen Grundstücke als angemessen angesehen werden kann, d.h. wenn für sie im Hinblick auf die Erschließungssituation der durch diese (neue) Anbaustraße erschlossenen Grundstücke sachlich einleuchtende Gründe sprechen. Sind solche Gründe nicht ohne weiteres ersichtlich, obliegt es der Gemeinde, sie aufzuzeigen. Gelingt ihr dies nicht, geht das zu ihren Lasten.

Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht festgestellt, die Beklagte habe sich bei der Ausweisung der Straße "Zielswiesenflur" im Bebauungsplan und ihrer späteren Herstellung leiten lassen von der Tatsache, daß die - im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans (bis auf zwei) noch unbebauten - Grundstücke in diesem Bereich durch eine extreme Hanglage geprägt seien. Das Gelände falle von der Straße "Auf der Held" über die abgerechnete Straße "Zielswiesenflur" zur Straße "Zum Heiderhof" hin sehr stark ab. Deshalb seien auf drei der fünf zur Straße "Auf der Held" hin ansteigenden, sowohl an diese Straße als auch an die abgerechnete Erschließungsanlage angrenzenden Grundstücken Garagen mit Zufahrt zu dieser Anlage errichtet worden. Auf den von der Straße "Zielswiesenflur" zur Straße "Zum Heiderhof" abfallenden Grundstücken lasse der einschlägige Bebauungsplan eine eineinhalbgeschossige Bebauung zu. Für diese Grundstücke eröffne die abgerechnete Erschließungsstraße die bei einer derartigen Grundstückssituation häufig gewählte Möglichkeit, für das halbe Geschoß einen völlig separaten, von der Erschließung durch die Straße "Zum Heiderhof" unabhängigen zweiten Zugang anzulegen. Als Sackgasse sei die Straße "Zielswiesenflur" ausschließlich zur Aufnahme von Anliegerverkehr bestimmt und dementsprechend auch von vornherein nur in einer relativ geringen Breite angelegt worden.

Diese Feststellungen tragen die Annahme, es sprächen (nicht nur aus der Sicht des gemeindlichen Straßenrechts, sondern auch) aus der Sicht des Erschließungsbeitragsrechts sachlich einleuchtende Gründe für die von der Beklagten getroffene Entscheidung, zwischen der Straße "Auf der Held" und der Straße "Zum Heiderhof" die Straße "Zielswiesenflur" anzulegen. Aufgrund der hier gegebenen topographischen Verhältnisse durfte die Beklagte die (zusätzliche) Herstellung dieser Anbaustraße als eine für die Erschließungssituation der betreffenden Grundstücke angemessene und deshalb im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche Lösung halten. Dies wird bestätigt u.a. dadurch, daß Eigentümer von durch die Straße "Zielswiesenflur" erschlossenen Grundstücken die durch die Herstellung dieser Straße merkbar verbesserte Erschließungssituation den Vorstellungen der Beklagten entsprechend ausgenutzt und von dieser Straße aus Zufahrten und Zugänge zu ihren Grundstücken angelegt haben. Die Tatsache, daß diese Straße infolge ihrer Sackgasseneigenschaft auf die Bewältigung des durch die Grundstücke ausgelösten Ziel- und Quellverkehrs beschränkt ist, bekräftigt die Annahme, daß im vorliegenden Fall aus der Sicht des Erschließungsbeitragsrechts kein Anlaß besteht, über das Merkmal "erforderlich" den entstandenen Herstellungsaufwand als nicht beitragsfähig zu qualifizieren und ihn folglich auf die Allgemeinheit abzuwälzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Kleinvogel

Prof. Dr. Driehaus

Dr. Silberkuhl

Dr. Honnacker

Sailer