Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.09.1985, Az.: BVerwG 2 C 47.84

I.

Der Kläger ist Regierungsamtmann im Dienst der Beklagten. Er beantragte im Januar und im Mai 1980 jeweils die Gewährung einer Beihilfe zu Aufwendungen, die ihm bzw. seiner Ehefrau und seinem Sohn im Zusammenhang mit zahnärztlicher Behandlung im Jahre 1979 entstanden waren. Hierbei handelte es sich um Honorare für zahnärztliche Sonderleistungen in Höhe von 4.832 DM sowie um Material- und Laborkosten von 3.113,44 DM. Das Bundeswehrverwaltungsamt bewilligte dem Kläger Beihilfeleistungen von 60 vom Hundert - v.H. - zu den Aufwendungen für zahnärztliche Sonderleistungen in Höhe des Vierfachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses zur Gebührenordnung für Zahnärzte - GOZ -, Die Gewährung einer Beihilfe zu den Material- und Laborkosten lehnte es ab. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert. Es hat die Bescheide der Beklagten insoweit aufgehoben, als dadurch die Gewährung einer Beihilfe zu den Material- und Laborkosten versagt worden ist, und hat die Beklagte verpflichtet, die Anträge des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt (ZBR 1985, 83):

Nr. 8 Abs. 2 der Beihilfevorschriften - BhV - lasse die Gewährung einer Beihilfe zu den Material- und Laborkosten nicht zu, weil der Zahnarzt seine Behandlungskosten nach dem vierfachen Satz der Gebührenordnung abgerechnet und damit den beihilfefähigen Höchstsatz bereits ausgeschöpft habe. Gleichwohl erweise sich die Ablehnung der beantragten Beihilfegewährung als rechtswidrig. Nr. 8 Abs. 2 BhV halte einer rechtlichen Prüfung nicht (mehr) stand.

Die Beschränkung der Beihilfeleistungen in Nr. 8 Abs. 2 BhV führe dazu, daß der Beamte notwendige und angemessene Aufwendungen, die angesichts ihrer Höhe nicht durch den in der Besoldung und Versorgung enthaltenen Vorsorgeanteil abgegolten würden, zu einem erheblichen Teil selbst zu tragen habe. Diese Aufwendungen könnten im allgemeinen auch durch eine private Krankenversicherung nur unzureichend oder zu unzumutbaren Bedingungen abgedeckt werden. Der Kläger habe in dieser Situation darauf vertrauen dürfen, daß sein Dienstherr - wie früher mehrfach geschehen - die Beihilfeleistungen der Kostenentwicklung auf dem Gebiet des Zahnersatzes rechtzeitig und ausreichend anpassen werde. Obwohl die Beklagte durch die wiederholten Änderungen der Beihilfevorschriften zu erkennen gegeben habe, daß sie auch hinsichtlich der Aufwendungen für Zahnersatz eine ausreichende beihilferechtliche Regelung aus Fürsorgegründen für erforderlich halte, habe sie der weiteren Entwicklung auf diesem Gebiet nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt. In den Jahren nach der letzten Anhebung der Höchstgrenze, d.h. von 1975 bis 1980, seien die Ausgaben für Material- und Laborkosten in beträchtlicher Weise angestiegen. Bereits 1980 hätten die Aufwendungen für Material- und Laborkosten diejenigen für zahnärztliche Behandlungskosten deutlich überstiegen. Ende 1979/Anfang 1980 hätten die Zahnärzte kaum noch nach dem dreifachen, meist bereits nach dem vierfachen Satz der Gebührenordnung liquidiert. Da mithin die Zahnarztkosten allein in der Regel bereits den Höchstbetrag der nach Nr. 8 Abs. 2 BhV beihilfefähigen Aufwendungen erreichten, sei die mit Nr. 8 Abs. 2 BhV offenbar verfolgte Zielsetzung, den Beamten im eigenen und öffentlichen Interesse zu veranlassen, im Rahmen der Vertragsverhandlungen mit dem Zahnarzt auf eine Einhaltung der Höchstgrenze der beihilfefähigen Aufwendungen hinzuwirken, nicht mehr erreichbar gewesen. Stehe nach alledem fest, daß Zahnersatz nicht nur kosmetische, sondern in erster Linie medizinische Bedeutung habe, daß Material- und Laborkosten in der Regel höhere Aufwendungen verursachten als die damit im Zusammenhang stehende zahnärztliche Behandlung, daß die Material- und Laborkosten sich zumeist auf mehrere tausend DM beliefen, daß eine versicherungsmäßige Abdeckung regelmäßig nicht in zureichender Höhe oder jedenfalls nicht zu zumutbaren Bedingungen möglich sei und daß die Höhe der Gesamtaufwendungen auch durch Vertragsverhandlungen mit dem Zahnarzt in aller Regel nicht einmal annäherungsweise auf dem Höchstsatz der Nr. 8 Abs. 2 BhV beschränkt werden könne, hätte die Beklagte aufgrund ihrer den Beamten gegenüber bestehenden Fürsorgepflicht eine Heraufsetzung des bisherigen Höchstsatzes der beihilfefähigen Aufwendungen vornehmen müssen.

In welchem Umfang die Beklagte eine Beihilfe zu den erwähnten Aufwendungen leiste, falle in ihren gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ermessensspielraum. Sie dürfe berücksichtigen, daß eine Begrenzung der beihilfefähigen Aufwendungen und damit eine Eigenbeteiligung des Beamten einen Anreiz zur Verwirklichung kostengünstiger Lösungen darstellen und auf diese Weise eine Entlastung der öffentlichen Haushalte herbeiführen könne. Sie dürfe ferner berücksichtigen, daß Zahnersatz auch heute noch zum Teil eine kosmetische Funktion erfülle und daß der Beamte - anders als bei den meisten Erkrankungen - durch eigene Gesundheitsvorsorge die Entstehung von Kosten in Grenzen halten könne.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt, ebenso wie in dem einen vergleichbaren Sachverhalt betreffenden Verwaltungsstreitverfahren BVerwG 6 C 24.84 (Urteil vom 12. Juni 1985 - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt), zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist Nr. 8 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Februar 1979 (GMBl. S. 67). Hiernach sind Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen nach den Nrn. 6, 7, 14 bis 24, 89 bis 104 der Anlage zur Gebührenordnung für Zahnärzte vom 18. März 1965 (BGBl. I S. 123) - GOZ - einschließlich der in § 5 Abs. 2 GOZ aufgeführten Kosten höchstens bis zum Vierfachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses beihilfefähig. Da der Zahnarzt des Klägers und seiner Familienangehörigen seine Behandlungskosten bereits nach dem Vierfachen der Gebührensätze der GOZ abgerechnet und damit bereits den Höchstsatz der beihilfefähigen Aufwendungen ausgeschöpft hatte, schließt Nr. 8 Abs. 2 BhV im Falle des Klägers die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu den gemäß § 5 Abs. 2 GOZ in Rechnung gestellten Material- und Laborkosten aus.

Der Kläger macht mit Recht auch nicht geltend, daß die in pauschalierender und typisierender Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergangenen, durchschnittlichen Verhältnissen angepaßten Beihilfevorschriften, bei denen in Kauf genommen werden muß, daß nicht in jedem Einzelfall eine volle Deckung erreicht wird (vgl. u.a. Urteil vom 16. Dezember 1976 - BVerwG 6 C 24.71 - [Buchholz 238.91 Nr. 12 BhV Nr. 2]; BVerwGE 57, 336 [341 f.]; 60, 212 [219 f.]), in seinem besonderen konkreten Falle zu einer unzumutbaren Belastung führten. In besonderen Ausnahmefällen - insbesondere wenn die Aufwendungen, mit denen der Beihilfeberechtigte belastet bleibt, gemessen an dem schon in den Dienst- und Versorgungsbezügen enthaltenen Anteil für Aufwendungen aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (BVerfGE 44, 249 [265 f.]; 58, 68 [78]) eine schwere Belastung für den Beihilfeberechtigten darstellen würden - kann zwar eine Erhöhung des Bemessungssatzes im Rahmen der Nr. 13 Abs. 8 Nr. 4 BhV in Betracht kommen (vgl. hierzu u.a. Urteile vom 28. November 1963 - BVerwG 8 C 140.63 - [Buchholz 238.91 Nr. 12 Abs. 2 BhV Nr. 3] und vom 16. Dezember 1976 - BVerwG 6 C 24.71 - [a.a.O.]; BVerwGE 51, 193 [203]; 60, 212 [221]; 64, 333 [339 ff.]). Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen schon deshalb nicht vor, weil die dem Kläger nach Abzug der Versicherungsleistungen nach eigenen Angaben verbleibende Belastung von 1.868 DM für die auch kosmetische Funktionen erfüllenden mehrfachen zahnärztlichen Behandlungen bei einem Einkommen von ca. 43.000 DM jährlich noch zumutbar erscheint. Ein noch über diese Regelung hinausgehendes Zurückgreifen auf die allgemeine Fürsorgepflicht aus diesem Grunde, die nur zulässig ist, wenn die Fürsorgepflicht andernfalls in ihrem Wesenskern als verletzt gelten müßte, scheidet mithin von vornherein aus. Im übrigen stützt auch der Kläger selbst sein. Klagebegehren gerade darauf, kein Ausnahmefall zu sein. Er meint vielmehr, daß Nr. 8 Abs. 2 BhV generell - unabhängig von den Gegebenheiten des jeweiligen konkreten Einzelfalles - bei Material- und Laborkosten zu mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn unvereinbaren Belastungen führe.

Wie auch der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem angeführten Urteil vom 12. Juni 1985 - BVerwG 6 C 24.84 - im einzelnen unter Heranziehung der bisherigen, der Preisentwicklung im Bereich des Zahnersatzmaterials und der zahntechnischen Laborkosten Rechnung tragenden Regelungen über die Beihilfefähigkeit von bestimmten zahnärztlichen Sonderleistungen ausgeführt hat, liegt der Regelung der Nr. 8 Abs. 2 BhV die Annahme zugrunde, daß die Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen einschließlich der mit ihnen verbundenen Kosten für Materialaufwand und -bearbeitung in dem Maße beihilfefähig sein sollen, in dem sie ihrem Gegenstand nach als notwendig und in ihrer Ausführung als angemessen anzusehen sind. Der Dienstherr darf, wenn und solange er sich für eine bestimmte Art der Beihilfegewährung entschieden hat, bei pflichtgemäßer Ausübung seines generalisierten Ermessens nicht ohne zureichenden sachlichen Grund eine einzelne Art medizinisch notwendiger Aufwendungen in angemessener Höhe von der dem gewählten System entsprechenden Beihilfegewährung ausnehmen. Dabei fällt ins Gewicht, daß das geltende Beihilfenrecht von einer zumutbaren, einen Teil der voraussichtlichen Krankheitskosten abdeckenden Eigenvorsorge des Beamten ausgeht, die dieser insbesondere durch den Abschluß einer dem Beihilfeanspruch angepaßten Krankenversicherung treffen kann und vielfach trifft (vgl. BVerfGE 58, 68 [77 f.]; BVerwGE 57, 336 [338] sowie Urteil vom 17. Dezember 1981 - BVerwG 2 C 24.81 - [Buchholz 238.911 Nr. 13 BhV Nr. 1]). Der Beihilfeberechtigte ist aber nur dann in der Lage, im Rahmen eines - regelmäßig langfristigen - Versicherungsverhältnisses eine sinnvolle, alle nicht gänzlich aus dem Rahmen des Voraussehbaren fallenden Krankheitsfälle erfassende Selbstvorsorge zu treffen, wenn für ihn und seinen Versicherer voraussehbar ist, nach welchen Grundsätzen und in welchem Umfang der Dienstherr Beihilfen leisten wird. Der erkennende Senat hat demgemäß schon im Beschluß vom 20. November 1981 - BVerwG 2 B 65.81 - u.a. ausgeführt, daß es verfassungsrechtlich zwar nicht geboten sei, die Beihilfen nach den für die Besoldung geltenden Grundsätzen entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen und gegebenenfalls zu erhöhen (vgl. BVerfGE 8, 1 [14 f.]; § 14 BBesG). Weiter hat der erkennende Senat unter Bezugnahme auf die in BVerwGE 60, 212 (223)[BVerwG 18.06.1980 - 6 C 19/79] abgedruckte Entscheidung des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts aber dargelegt, daß dies nicht die Verpflichtung des Dienstherrn ausschließe, die von ihm getroffene Regelung in gewissen zeitlichen Abständen zu prüfen und, wenn es die Fürsorge erfordere, entsprechende systemgerechte Änderungen oder Ergänzungen des Beihilferechts vorzunehmen; hierbei habe er einen weiten Ermessensspielraum, innerhalb dessen er aus Gründen des allgemeinen Wohls auch die Haushaltslage nicht außer Betracht lassen dürfe. Hieraus ergibt sich, daß zwar nicht schon jede möglicherweise nur kurzfristig auftretende Mehrbelastung des Beihilfeberechtigten den Dienstherrn zu einer Anpassung verpflichtet, zumal, wenn wie beim Zahnersatz häufig auch kosmetische Gesichtspunkte eine Rolle spielen. Wenn die medizinisch notwendigen angemessenen Kosten aber generell seit geraumer Zeit im gesamten Bereich des Dienstherrn eine spürbare, nicht voraussehbare und nicht versicherbare Belastung bedingen, können die angeführten Gesichtspunkte dazu führen, daß eine ursprünglich vertretbare und rechtmäßige Begrenzung der Beihilfengewährung für eine bestimmte Art von Aufwendungen einer Veränderung der allgemeinen Kostensituation binnen angemessener Zeit systemgerecht angepaßt werden muß.

Ob das Klagebegehren des Klägers hiernach begründet ist, läßt sich aufgrund der bisher vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend entscheiden. Das Berufungsgericht ist zwar von der Annahme ausgegangen, daß die Zahnärzte Ende 1979/Anfang 1980 bei zahnprothetischen Behandlungen allein für ihre ärztlichen Leistungen kaum noch nach dem dreifachen, sondern meist bereits nach dem vierfachen Satz der Gebührenordnung liquidiert haben, so daß für die Labor- und Materialkosten generell regelmäßig keine Beihilfe gewährt wurde. Die Beklagte beanstandet jedoch in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO genügenden Weise zu Recht, daß das Berufungsurteil entgegen dem Erfordernis des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht erkennen läßt, worauf sich diese Schlußfolgerung gründet. Um eine "allgemeinkundige" Tatsache (§ 173 VwGO i.V.m. § 291 ZPO) handelt es sich nicht. Die Urteilsgründe lassen auch nicht erkennen, ob das Berufungsgericht von einer gerichtskundigen Tatsache ausgegangen ist. Solle das Gericht ohne eigenes Wissen und ohne weiteren konkreten Anhalt zu der Annahme gelangt sein, so liegt darin auch ein von der Beklagten geltend gemachter Verstoß gegen die Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO; vgl. Urteile vom 3. Juni 1977 - BVerwG 7 C 28.76 - [Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 51], vom 27. Juli 1977 - BVerwG 8 C 12.76 - [Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 97], und vom 23. Januar 1984 - BVerwG 6 C 143.81 [Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 143]). Eine Sachaufklärung, etwa durch Einholung einer Auskunft der Bundeszahnärztekammer darüber, welcher Anteil der Zahnärzte im Jahre 1979/1980 für seine ärztlichen Leistungen bei zahnprothetischen Behandlungen von Privatversicherten das Vierfache oder einen höheren Verfielfältigungssatz der Gebühren der GOZ in Rechnung gestellt hat und welchen durchschnittlichen Vervielfältigungssatz die übrigen Zahnärzte erfahrungsgemäß in Rechnung gestellt haben, mußte sich dem Berufungsgericht auf Grund seiner dem Urteil zugrundeliegenden Auffassung in Übereinstimmung mit den Ausführungen in der Revisionsbegründung aufdrängen. Das wird nachzuholen sein.

Sollte sich - die bisher nicht festgestellte - Annahme des Berufungsgerichts zu der Abrechnungspraxis der Zahnärzte in dem hier maßgeblichen Zeitraum bestätigen, so ergibt sich nach den vorangehenden Erwägungen hieraus noch nicht die Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Wenn die Labor- und Materialkosten generell- also abgesehen von den Ausnahmefällen, denen im Rahmen der Nr. 13 Abs. 8 Ziffer 4 BhV Rechnung zu tragen ist - nur zu relativ geringfügigen Belastungen führten, war eine durch die Fürsorgepflicht gebotene Anpassung zu dem damaligen Zeitpunkt noch nicht zwingend erforderlich. Ausreichende tatsächliche Feststellungen darüber, in welcher Höhe die bei zahnprothetischen Behandlungen entstehenden medizinisch notwendigen und angemessenen Labor- und Materialkosten generell nicht als beihilfefähig anerkannt wurden und welche generellen Belastungen sich für den Beihilfeberechtigten je berücksichtigungsfähige Person und Behandlung ergaben, enthält das Berufungsurteil nicht. Dies hat der Beklagte ebenfalls mit Recht gerügt. Das Berufungsgericht wird deshalb diese erforderlichen Feststellungen zu treffen haben. Im Urteil des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1985 - BVerwG 6 C 24.84 - heißt es in diesem Zusammenhang:

"Das Berufungsgericht wird vielmehr ergänzende Feststellungen darüber zu treffen haben, wie hoch generell und typischerweise die den Beihilfeberechtigten als Folge der Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV verbleibende Eigenbelastung mit Labor- und Materialkosten ist. Dies kann allerdings weder für das - hier maßgebende - Jahr 1980 noch für einen anders festgelegten Zeitraum in jedem Einzelfall geschehen. Dessen bedarf es aber auch nicht. Um Klarheit darüber zu gewinnen, wie sich die Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen in Nr. 8 Abs. 2 BhV tatsächlich auswirkt, insbesondere um aufzuhellen, ob und in welchem Umfang die Berechnung von Beihilfen nach dieser Vorschrift das in den Beihilfevorschriften niedergelegte Ziel verfehlt, den Beihilfeberechtigten im Krankheitsfall durch ergänzende Hilfeleistung vor einer Einschränkung seiner Lebensführung zu bewahren, genügt es festzustellen, welche - nicht nach Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV zu mindernden - Höchstbelastungen die Regelung in einem bestimmten Zeitraum ausgelöst hat, ohne daß es auf die weiteren Umstände des jeweiligen Einzelfalles ankommt. Für die Entscheidung im vorliegenden Fall dürfte es aus dieser Sicht ausreichen, von der für das Beihilferecht zuständigen obersten Behörde des Bundes, dem Bundesminister des Innern, Auskunft darüber einzuholen, bis zu welchen Beträgen in den einschneidendsten Fällen des Jahres 1980 im Bereich des Bundes Aufwendungen für zahnprothetische Behandlungen gemäß Nr. 8 Abs. 2 BhV von der Beihilfefähigkeit ausgenommen werden mußten und wie hoch in diesen Fällen die Labor- und Materialkosten je berücksichtigungsfähiger Person und Behandlung waren, die ganz oder zum weitaus überwiegenden Teil deswegen nicht beihilfefähig waren, weil schon die Gebühren für die ärztliche Leistung den beihilfefähigen Umfang völlig oder überwiegend ausschöpften.

Eine derart eingeschränkte Sachaufklärung hält der erkennende Senat für ausreichend, weil ihr Ergebnis genügend verdeutlichen wird, welche finanziellen Folgen die bei jedermann mögliche schicksalhafte Notwendigkeit umfangreichen Zahnersatzes für den betroffenen Beihilfeberechtigten hat.

Auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen wird das Berufungsgericht sodann anhand der zuvor entwickelten rechtlichen Maßstäbe erneut zu prüfen haben, ob die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung im Jahre 1980 noch ausreichte, um die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht ermessensfehlerfrei zu erfüllen."

Diesen Ausführungen - bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitraum 1979/1980 - schließt sich der erkennende Senat an.