Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.06.1985, Az.: BVerwG 6 C 24.84

I.

Der Kläger, Berufssoldat im Dienst der Beklagten, beantragte im Mai 1980 die Gewährung von Beihilfe im Krankheitsfall. Mit seinem Beihilfeantrag machte er unter anderem Aufwendungen seiner Ehefrau für zahnärztliche Leistungen in Höhe von 2.006,55 DM geltend. In der als Beleg beigefügten Rechnung der Zahnärztin waren neben den zahnärztlichen Leistungen Material- und Laborkosten in Höhe von 991,55 DM berechnet worden. Im Beihilfebescheid der Wehrbereichsverwaltung V vom 2.1. Mai 1980 wurden die durch diese Rechnung nachgewiesenen Aufwendungen der Ehefrau des Klägers nur in Höhe von 1.133,- DM als beihilfefähig anerkannt mit der Begründung, Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen seien einschließlich der Material- und Laborkosten bis höchstens zum 4-fachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses beihilfefähig. Die Beschwerde des Klägers gegen die teilweise Nichtberücksichtigung der Aufwendungen seiner Ehefrau für Zahnersatz blieb erfolglos.

Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben und vorgetragen, die Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Zahnersatz auf das 4-fache bestimmter Gebührensätze des Gebührenverzeichnisses der GOZ sei mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn unvereinbar, weil die danach zu gewährende Beihilfe häufig nicht einmal die Material- und Laborkosten decke. Jedenfalls sei die Beklagte verpflichtet, in Ausnahmefällen eine höhere Beihilfe zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

abgewiesen. Die dagegen gerichtete Berufung des Klägers führte zum Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Beihilfevorschriften seien zwar richtig auf den Kläger angewandt worden. Die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung, nach der Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen, die nach den Positionen 6, 7, 14-24, 89-104 des Gebührenverzeichnisses der GOZ erbracht werden, einschließlich der in § 5 Abs. 2 GOZ aufgeführten Kosten höchstens bis zum 4-fachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses beihilfefähig sind, stehe aber mit der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht nicht in Einklang und halte sich daher nicht in den Grenzen des Ermessens, das dem Dienstherrn bei der Erfüllung dieser Pflicht eingeräumt sei. Soweit die Regelung darauf abziele, die von ihr erfaßten zahnärztlichen Leistungen auf einen angemessenen Umfang zu begrenzen, beruhe sie auf einer Fiktion, weil die Entwicklung der zahnärztlichen Behandlungskosten über sie hinweggegangen sei. Das 4-fache der von ihr erfaßten Gebührenpositionen erreiche häufig, so auch im Falle des Klägers, nicht einmal die Höhe der entstandenen Labor- und Materialkosten, so daß der Zahnarzt diese Kosten regelmäßig gesondert berechnen müsse, wenn er eine angemessene Vergütung für seine eigenen Leistungen nach diesen Positionen erlangen wolle. Damit überschreite er nicht die Grenze der im Sinne der Nr. 3 Abs. 1 BhV angemessenen Aufwendungen. Das werde dadurch bestätigt, daß die gesetzliche Krankenversicherung die Labor- und Materialkosten ohne weiteres erstatte, wie die Bundeszahnärztekammer mitgeteilt habe. Nr. 8 Abs. 2 BhV könne nach alledem nicht als sachgerechte Festlegung des angemessenen Umfangs von Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen angesehen werden.

Die Regelung rechtfertige sich auch nicht aus der besonderen Zielsetzung, die Verwendung von Edelmetall für Zahnersatz durch die Beschränkung der Beihilfefähigkeit prothetischer zahnärztlicher Leistungen einzuschränken. Zwar möge es für die Bestimmung der Beihilfefähigkeit derartiger Leistungen von Bedeutung sein, daß Edelmetalle durch die Verwendung als Material für die Anfertigung von Zahnersatz nicht verloren gingen, sondern möglicherweise wiederverwertet werden könnten. Die pauschale Regelung der Nr. 8 Abs. 2 BhV sei aber nicht geeignet, dem Rechnung zu tragen, weil sie alle Labor- und Materialkosten erfasse, obwohl die durch die Verwendung von Edelmetall bedingten Aufwendungen in der Regel nur einen verhältnismäßig geringen Bruchteil dieser Kosten ausmachten. Auch lasse sie außer Betracht, daß sich die Materialkosten insgesamt durch die Verwendung anderer Materialien allenfalls teilweise herabsetzen ließen, weil die Verwendung von nichtedelmetallhaltigen Materialien wegen des erhöhten Arbeitsaufwandes für deren Bearbeitung selten eine Ersparnis bringe und die Verwendung edelmetallreduzierter Legierungen die Haltbarkeit der angefertigten Zahnersatzstücke ungünstig beeinflussen könne.

Auch in dem legitimen Interesse des Dienstherrn daran, die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen in Krankheitsfällen insgesamt, insbesondere aber die besonders hohen Aufwendungen für zahnärztliche Behandlungen, aus Haushaltsgründen zu begrenzen, finde die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung keine Grundlage, weil sie im Verhältnis zu den anderen Beihilfevorschriften nicht ausgewogen sei, sondern dazu führe, daß in ihrem begrenzten Anwendungsbereich angemessene, notwendige und somit nach der Grundregel der Nr. 3 Abs. 1 BhV beihilfefähige Aufwendungen nur zu einem geringen Teil beihilferechtlich berücksichtigt würden. Eine derart vom allgemeinen Standard der Beihilferegelungen abweichende, sachlich nicht weiter begründete beihilferechtliche Behandlung dieser Aufwendungen sei letztlich willkürlich.

Dem Beihilfeberechtigten sei es im übrigen nicht zuzumuten, den besonders hohen Anteil der Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen, den ihm die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung aufbürde, selbst zu tragen. Angesichts des verbreitet schlechten Zustandes des Kauapparates könne daraus insbesondere dann, wenn der Beihilfeberechtigte mehrere berücksichtigungsfähige Angehörige habe, eine so hohe und in der zeitlichen Aufeinanderfolge häufige Belastung entstehen, daß er sie wirtschaftlich nicht mehr tragen könne, wie es der Kläger für sich nachgewiesen habe. Dies sei die typische Folge der Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV und nicht etwa eine auf Einzelfälle beschränkte Härte; eine Korrektur auf der Grundlage der Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV komme deswegen nicht in Betracht. Der Beihilfeberechtigte könne insoweit auch keinen Versicherungsschutz bei einer privaten Krankenversicherung nehmen, weil es deren Tarifbestimmungen ausschlössen, den Versicherungsschutz hinsichtlich einzelner Aufwendungen zu erhöhen. Die Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV verletze den Kläger mithin in seinen Rechten.

Die Sache sei jedoch nicht spruchreif, weil nicht auszuschließen sei, daß die Beklagte die Beihilfefähigkeit der vom Kläger geltend gemachten Materialkosten wegen der Verwendung von Edelmetall ohne Ermessensfehler begrenzen könne, soweit diese Begrenzung hinter der ermessensfehlerhaften Regelung der Nr. 8 Abs. 2 BhV zurückbleibe. Ebenso sei eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit der Laborkosten nicht auszuschließen. Die Beklagte sei daher zu verpflichten, den Kläger neu zu bescheiden. Dabei müsse sie zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung aber neben den angemessenen zahnärztlichen Kosten etwa zwei Drittel der dem Kläger entstandenen Labor- und Materialkosten als beihilfefähig berücksichtigen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung des materiellen Rechts und von Vorschriften des Verfahrensrechts rügt. Sie meint, das Berufungsgericht habe mit der Feststellung, die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung verletze die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern, weil sie dazu führe, daß eine Vielzahl von Beihilfeberechtigten in unzumutbarem Umfang mit Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen belastet blieben, den ergänzenden Charakter der Beihilfe verkannt. Es behandele die Beihilfe zu Unrecht wie einen Teil der dem Beihilfeberechtigten zu gewährenden Alimentation und lasse außer Betracht, daß jede Beihilferegelung durchschnittlichen Verhältnissen angepaßt sei und daher nicht in jedem Einzelfall zur vollen Deckung der Aufwendungen führen könne.

Dem Berufungsgericht könne auch nicht in der Auffassung gefolgt werden, die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung sei unwirksam, weil sie in sich und im System der allgemeinen Beihilferegelung nicht mehr sachgerecht und ausgewogen sei, da die Entwicklung der zahnärztlichen Behandlungskosten über sie hinweggegangen sei. Es sei nicht erkennbar, aus welchen tatsächlichen Feststellungen das Berufungsgericht diese Erkenntnis gewonnen habe; vielmehr habe es insoweit seiner Aufklärungspflicht nicht hinreichend genügt.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die zulässige Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Den Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens bildet Nr. 8 Abs. 2 der - auf die berücksichtigungsfähigen Angehörigen von Berufssoldaten anwendbaren - Allgemeinen Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Februar 1979 (GMBl. S. 67), wonach Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen nach den Nrn. 6, 7, 14 bis 24, 89 bis 104 der Anlage zur Gebührenordnung für Zahnärzte vom 18. März 1965 (BGBl. I S. 123) - GOZ - einschließlich der in § 5 Abs. 2 GOZ aufgeführten Kosten höchstens bis zum Vierfachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses beihilfefähig sind.

In Anwendung dieser Bestimmung sind die Aufwendungen des Klägers für eine zahnärztliche Behandlung seiner Ehefrau im Gesamtbetrag von 2.006,55 DM, zu denen er unter dem 5. Mai 1980 eine Beihilfe beantragt hat, nur in Höhe von 1.133,- DM als beihilfefähig anerkannt worden, weil die behandelnde Zahnärztin ihre ärztlichen Leistungen sämtlich mit dem Dreieinhalbfachen der Gebührensätze der GOZ in Rechnung gestellt hatte, so daß von den bei zahnprothetischen Maßnahmen (Nrn. 23 a, 91 c, 92 a GOZ) entstandenen, unter § 5 Abs. 2 GOZ fallenden Labor- und Materialkosten im Betrage von 991,55 DM nur der Teil berücksichtigt werden konnte, der der rechnerischen Differenz zwischen dem Dreieinhalbfachen und dem Vierfachen der Gebührensätze nach den genannten Nummern der GOZ entsprach. Der Kläger zieht nicht in Zweifel, daß diese Ermittlung des beihilfefähigen Betrages seiner Aufwendungen für die zahnärztliche Behandlung seiner Ehefrau rechnerisch richtig ist, glaubt sich aber durch die angewendete Vorschrift der Nr. 8 Abs. 2 BhV in seinen Rechten verletzt. Er meint, die Beklagte beschränke ihre Beihilfe zu zahnprothetischen Behandlungen durch diese Bestimmung auf ein so geringes Maß, daß der Beihilfeberechtigte in einem ihm wirtschaftlich nicht zumutbaren Umfang mit den Kosten einer solchen Behandlung belastet bleibe. Damit werde die Beklagte der ihr nach § 31 Soldatengesetz obliegenden Pflicht, im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Berufssoldaten und seiner Familie zu sorgen, nicht gerecht. Der Bescheid der Wehrbereichsverwaltung V, mit dem ihm auf seinen Antrag vom 5. Mai 1980 eine Beihilfe gewährt worden sei, verletze ihn daher in seinen Rechten, soweit er auf der Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV beruhe.

Diese Erwägungen vermögen der Klage zweifelsohne dann nicht zum Erfolg zu verhelfen, wenn - losgelöst von der Frage der typischen Auswirkungen der Regelung der Nr. 8 Abs. 2 BhV - auf die persönliche Situation des Klägers, soweit sie festgestellt ist, einerseits und die Höhe der ihn bei Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV konkret treffenden Belastung andererseits abgestellt wird. Dazu im einzelnen:

Der Senat hat in ständiger Rechtsprechung ausgeführt, daß wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe von den Beihilfeberechtigten Härten und Nachteile hingenommen werden müssen, die sich aus der pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und die keine unzumutbare Belastung bedeuten (Urteile vom 10. August 1971 - BVerwG 6 C 136.67 - [Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 35] m.w.Nachw.; vom 18. Dezember 1974 - BVerwG 6 C 46.72 - [ZBR 1975, 150]; BVerwGE 51, 193 [200]; 57, 336 [341 f.]; 60, 212 [219]). Bei Anlegung dieses rechtlichen Maßstabes kann nicht zweifelhaft sein, daß die Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV im Falle des Klägers, wäre dieser isoliert zu betrachten, nicht zu einer unzumutbaren Belastung geführt hat. Die dem Kläger zu gewährende Beihilfe hätte sich bei einem Bemessungssatz von 65 v.H. um 567,81 DM erhöht, wenn seine Aufwendungen für die zahnärztliche Behandlung seiner Ehefrau uneingeschränkt als beihilfefähig berücksichtigt worden wären. Daß die wirtschaftliche Lebensführung der Familie des Klägers ernstlich beeinträchtigt würde, wenn der Kläger als Folge der Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhVüber den ohnehin von ihm zu tragenden oder über eine von ihm zu veranlassende Vorsorgeregelung (vgl. dazu Urteil vom 21. März 1979 - BVerwG 6 C 25.76 - (BVerwGE 57, 336 [338]) abzudeckenden Anteil von 35 v.H. der Aufwendungen hinaus mit diesem Betrag belastet bliebe, hat das Berufungsgericht nicht anhand von Tatsachen festgestellt; dies ist auch keineswegs selbstverständlich. Aber auch wenn der Kläger diese Belastung aus außerordentlich gelagerten Gründen nicht tragen könnte, rechtfertigte das keine von Nr. 8 Abs. 2 BhV abweichende Beurteilung der Beihilfefähigkeit seiner Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen; denn die Beihilfevorschriften lassen in einem derartigen besonderen Ausnahmefall eine Härteregelung in der Weise zu, daß der Bemessungssatz der Beihilfe erhöht wird (Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV).

Der Ausgang des Rechtsstreits hängt damit entscheidend von der Feststellung ab, ob die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung als solche, d.h. unabhängig von den Gegebenheiten des vorliegenden Einzelfalles, mit der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht vereinbar ist. Wäre das - mit dem Berufungsgericht - zu verneinen, dann würde der Kläger - wie auch jeder andere betroffene Beihilfeberechtigte - ungeachtet der konkreten Umstände seines Falles allein durch die Anwendung dieser Regelung in seinen Rechten verletzt. Ob das der Fall ist, läßt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend beurteilen. Andererseits läßt sich beim gegenwärtigen Stand der tatsächlichen Feststellungen aber auch nicht ausschließen, daß die Beklagte die ihr obliegende Fürsorgepflicht im Anwendungsbereich der Nr. 8 Abs. 2 BhV derzeit in rechtserheblichem Maße unzureichend erfüllt; vielmehr spricht einiges dafür, daß das so ist. Dies ergeben folgende Erwägungen:

Der Beamte und Soldat hat einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation. Ihn erfüllt der Dienstherr in erster Linie durch die Zahlung der Dienst- oder Versorgungsbezüge, welche dazu bestimmt sind, grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten oder Soldaten und seiner Familie sicherzustellen. Da es indessen vom jeweiligen Lebensschicksal des Beamten oder Soldaten und seiner Angehörigen abhängt, in welchem Zeitpunkt und in welchem Ausmaß zu den vom Dienstherrn sicherzustellenden Lebensbedürfnissen gehörende Aufwendungen aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen erforderlich werden, können die besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bestimmungen diese nicht vorhersehbaren Aufwendungen in ihrer konkreten Höhe nicht in die Regelung der Dienst- und Versorgungsbezüge einbeziehen. Mit den laufenden Bezügen wird dem Beamten, Soldaten und Versorgungsberechtigten vielmehr ein Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen zur Verfügung gestellt, der auch Aufwendungen aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in einem gewissen Umfang einschließt. Sofern darüber hinaus Aufwendungen entstehen, muß der Dienstherr aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht ergänzend eingreifen, um sicherzustellen, daß die amtsangemessene Alimentation des Betreffenden durch diese Aufwendungen nicht beeinträchtigt wird (vgl. dazu BVerwGE 22, 160 <164 f.>[BVerwG 07.10.1965 - VIII C 63/63]).

Dementsprechend liegt den Beihilfevorschriften insgesamt die Vorstellung zugrunde, daß dem Beamten für Krankheitsfälle eine angemessene Selbstvorsorge durch den freiwilligen Abschluß einer Krankenversicherung zugemutet werden kann und daß deshalb die Beihilfe des Dienstherrn nur ergänzend den Teil der durch Krankheit verursachten Aufwendungen annähernd zu decken braucht, den eine zumutbare Versicherung regelmäßig nicht deckt (BVerwGE 57, 336 <338>[BVerwG 21.03.1979 - 6 C 25/76]). Der Dienstherr ist jedoch durch die Fürsorgepflicht gehalten, die von ihm vorgesehenen Beihilfen so zu regeln, daß der dem Beihilfeberechtigten verbleibende Teil der Aufwendungen langfristig verläßlich voraussehbar ist. Denn es ist allgemein bekannt und vom Dienstherrn zu berücksichtigen, daß Versicherungsverhältnisse zu privaten Krankenversicherungen auf der Grundlage von im wesentlichen einheitlichen Versicherungsbedingungen nach Tarifen gegliedert sind, welche zwar verschiedene pauschale Risiken unterscheiden, wegen ihrer Verknüpfung mit festen Prämiensätzen aber in Einzelfällen auftretende außergewöhnliche Belastungen nicht erfassen können und folglich auch nicht abdecken. Der Beihilfeberechtigte ist mithin nur dann in der Lage, im Rahmen eines - regelmäßig langfristigen - Versicherungsverhältnisses eine sinnvolle, alle nicht gänzlich aus dem Rahmen des Voraussehbaren fallenden Krankheitsfälle erfassende Selbstvorsorge zu treffen, wenn für ihn und seinen Versicherer voraussehbar ist, nach welchen Grundsätzen und in welchem Umfang der Dienstherr Beihilfen leisten wird. Das hat in besonderem Maße solange zu gelten, wie die Beihilfen weder gesetzlich noch aufgrund gesetzlicher Ermächtigung durch eine Rechtsverordnung geregelt sind, sondern es dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn überlassen ist, ihre Höhe und die Regeln für ihre Gewährung zu bestimmen. Diesem Bedürfnis tragen die Beihilfevorschriften als ermessensbindende Verwaltungsvorschriften in ihrer Gesamtheit, aber auch in ihren Einzelregelungen Rechnung. Sie sichern die erforderliche Voraussehbarkeit und Gleichmäßigkeit der Ermessensausübung in diesem Bereich. Ihre Bedeutung als Maßstab für die gebotene Selbstvorsorge des Beihilfeberechtigten verlangt nicht nur, sie in der jeweiligen Fassung einheitlich anzuwenden, sondern macht es auch notwendig, das mit ihnen festgelegte "Programm" der ergänzenden Hilfeleistung des Dienstherrn einzuhalten, und zwar so lange, wie es nicht durch ein anderes, entsprechendes "Programm" abgelöst wird. Entscheidet sich der Dienstherr für ein neues "Programm", so ist die entsprechend geänderte Regelung in einem solchen zeitlichen Abstand vor ihrem Wirksamwerden bekanntzugeben, daß sich die Beihilfeberechtigten und ihre Versicherer darauf einrichten können. Dies ist beispielsweise mit der Bekanntgabe der am 1. Oktober 1985 in Kraft tretenden Beihilfevorschriften im April 1985 (GMBl. 1985 S. 290) geschehen. Weicht der Dienstherr dagegen von seinem in den Beihilfevorschriften ausgedrückten "Programm" der ergänzenden Hilfeleistung in Krankheitsfällen ab - etwa indem er eine Regelung trotz erheblich zum Nachteil der Beamten und Soldaten geänderter Verhältnisse beibehält, ohne das "Programm" als solches zu ändern -, so wird er der ihm seinen Beamten und Soldaten gegenüber obliegenden Fürsorge nicht gerecht. Das folgt aus dem rechtlichen Charakter des "Programms"der ergänzenden Hilfeleistung, wie es in der Gesamtheit der Beihilfevorschriften und in deren Einzelregelungen festgelegt ist. Mit diesem "Programm" will der Dienstherr generell sicherstellen, daß der Beamte oder Soldat durch die ihm im Krankheitsfall typischerweise entstehenden notwendigen und angemessenen Aufwendungen nicht in einem solchen Umfang belastet bleibt, daß seine und seiner Familie Lebensführung dadurch auf ein nicht mehr alimentationsgerechtes Maß eingeschränkt wird. Durch dieses "Programm" konkretisieren die Beihilfevorschriften in ihrem Anwendungsbereich somit die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG, § 31 SG) mit der Folge, daß der Dienstherr - unbeschadet seiner weitgehenden Gestaltungsfreiheit bei der Erfüllung dieser Pflicht im übrigen - hinsichtlich der Regelung der Beihilfen im Krankheitsfall einer Bindung insoweit unterliegt, als er das in den Beihilfevorschriften niedergelegte "Programm" so lange einzuhalten hat, bis er die Vorschriften durch andere Regelungen mit einem geänderten "Programm" ersetzt. Außerdem erlegt es die Fürsorgepflicht bei rechtem Verständnis ihrer Bedeutung für das Beamten- und Soldatenverhältnis dem Dienstherrn auf, den Beihilfeberechtigten in den Stand zu setzen, sich auf die innerhalb des materiellen Rahmens der Fürsorgepflicht gegebenen Verhältnisse und deren Änderungen einzurichten.

Dies zugrunde gelegt, läßt es der tatsächliche Befund, von dem das Berufungsgericht ausgegangen ist, als möglich erscheinen, daß die Beklagte der ihr in bezug auf die Kosten zahnprothetischer Behandlungen obliegenden Pflicht zur ergänzenden Hilfeleistung von einem noch näher zu bestimmenden Zeitpunkt an mit der Gewährung von Beihilfen in Anwendung der in Nr. 8 Abs. 2 BhV in der Fassung vom 1. Februar 1979 getroffenen Regelung nicht mehr genügt. Dazu im einzelnen:

In ihrer ursprünglichen Fassung (Nr. 7 Abs. 2 Sätze 2, 3 BhV i.d.F. vom 17. März 1959 <GMBl. S. 168>) sah diese Beihilfevorschrift die Beihilfefähigkeit höchstens des Zweifachen der Mindestsätze des Abschnittes III der Preußischen Gebührenordnung (Preugo) vor; die Mehrkosten bei Verwendung von Platin, Gold und Goldlegierungen waren nur unter bestimmten medizinischen Voraussetzungen beihilfefähig. Das darin zum Ausdruck kommende "Programm" der ergänzenden Hilfeleistung beruhte auf der Einschätzung, daß es diese Regelung ermögliche, die notwendigen Labor- und Materialkosten in angemessenem Umfang als beihilfefähig zu behandeln. Dabei mögen schon seinerzeit - regelmäßig oder in Einzelfällen - mehr oder weniger hohe Anteile an diesen Kosten faktisch aus der Beihilfefähigkeit ausgenommen gewesen sein. Das rechtfertigte sich - und rechtfertigt sich noch immer - aus der Überlegung, daß der Behandelte bei zahnprothetischen Maßnahmen in aller Regel Einfluß auf die Höhe der Aufwendungen dadurch nehmen kann, daß er das zu verwendende Ersatzmaterial auswählt, und daß die Ausführung medizinisch gebotenen Zahnersatzes ebenso wie die Wahl des Ersatzmaterials stets auch von Gesichtspunkten bestimmt wird, die sich im weitesten Sinne als kosmetische beschreiben lassen, so daß zahnmedizinische Notwendigkeit sowie die Bewahrung oder Wiederherstellung des psychischen Wohlbefindens als medizinische Aspekte hier mit anderen Erwägungen wie etwa der Eitelkeit des Behandelten oder bestimmten "Moden" ineinanderfließen.

Als Leitlinie der Regelung, d.h. als deren "Programm", bleibt jedoch festzuhalten, daß die Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen einschließlich der mit ihnen verbundenen Kosten für Materialaufwand und -bearbeitung in dem Maße beihilfefähig sein sollten, in dem sie ihrem Gegenstand nach als notwendig und in ihrer Ausführung als angemessen anzusehen waren. Unter den damals bestehenden Verhältnissen ermöglichte es die Regelung den Beihilfeberechtigten, die Gesamtaufwendungen für zahnprothetische Leistungen entweder durch die ihnen und ihren zu berücksichtigenden Angehörigen mögliche Einflußnahme auf die beihilfefähige Höhe zu beschränken oder ihren privaten Versicherungsschutz vorsorglich so auszugestalten, daß er den durch die Inanspruchnahme besonders teuren Materials oder die Wahl außergewöhnlich kostspieliger Methoden zur Herstellung des Zahnersatzes entstehenden Aufwand abdeckte.

Dieses "Programm" der nunmehr in Nr. 8 Abs. 2 BhV enthaltenen Regelung hielt der Vorschriftengeber auch dann aufrecht, als die Preisentwicklung im Bereich des Zahnersatzmaterials und der zahntechnischen Laborkosten dazu geführt hatte, daß die ursprüngliche Regelung wegen ihrer Anknüpfung an den zweifachen Gebührensatz der damals geltenden zahnärztlichen Gebührenordnung den angestrebten Umfang der Beihilfefähigkeit zahnprothetischer Leistungen nicht mehr gewährleistete. Um den beihilfefähigen Anteil an den Gesamtaufwendungen nicht "programmwidrig" absinken zu lassen, erhöhte er nämlich den maßgebenden Gebührensatz in der Fassung der Nr. 7 Abs. 2 BhV vom 27. Februar 1970 (GMBl. S. 121) auf das Dreifache und später zunächst im Rundschreiben vom 17. April 1974 (GMBl. S. 171) und sodann in der Neufassung der Beihilfevorschriften vom 1. Februar 1979 auf das Vierfache der Gebührensätze des Gebührenverzeichnisses der nunmehr geltenden zahnärztlichen Gebührenordnung. Bei dieser Regelung ist es seither verblieben. Sie wird erst in § 6 Abs. 1 Nr. 1 der am 1. Oktober 1985 in Kraft tretenden Neufassung der Beihilfevorschriften durch eine Regelung abgelöst, welche hinsichtlich der zahnärztlichen Leistungen sowie der mit zahnprothetischen Behandlungen verbundenen Laborkosten keine Beschränkung mehr enthält, sondern nur noch die Beihilfefähigkeit der Kosten bestimmter Zahnersatzmaterialien beschränkt (vgl. aber die Durchführungshinweise zu § 5 Abs. 1 BhV<GMBl. 1985, S. 391>).

Trifft es zu, daß die bestehende Regelung seit längerer Zeit tatsächlich ungeeignet ist, das in ihr angelegte, zuvor erläuterte "Programm" zu verwirklichen, wie das Berufungsgericht angenommen hat, dann verletzt der Bund als Dienstherr seine Fürsorgepflicht, wenn er sie gleichwohl weiterhin unverändert anwendet. Im Anwendungsbereich der Nr. 8 Abs. 2 BhV wäre das der Fall, wenn die Prämisse des Berufungsgerichts belegt würde, daß die Zahnärzte bereits im Jahre 1980 bei zahnprothetischen Behandlungen allein für ihre ärztlichen Leistungen regelmäßig den vierfachen Gebührensatz der GOZ in Rechnung gestellt haben und das seither weiterhin tun. Damit blieben die Labor- und Materialkosten trotz ihrer begrenzten nominellen Beihilfefähigkeit tatsächlich bei der Beihilfenberechnung vollen Umfangs unberücksichtigt mit der Folge, daß der Beihilfeberechtigte deren nicht von der privaten Krankenversicherung zu erstattenden Anteil selbst zu tragen hätte.

Das Berufungsgericht hat es jedoch verabsäumt, hierzu tatsächliche Feststellungen zu treffen. Sollte es das unterlassen haben, weil es eine derartige Abrechnungspraxis der Zahnärzte als gerichtsbekannt angesehen hat, dann könnte ihm darin nicht gefolgt werden. Der regelmäßig geringe Überblick, den Gerichte und einzelne Richter über die - im übrigen individuelle - Abrechnungspraxis von Zahnärzten haben, reicht als Grundlage für einen Rechtsspruch, der eine bestimmte Abrechnungsweise als bestehend annimmt und ihre durchgängige Anwendung als entscheidungserheblich voraussetzt, nicht aus. Auch die vom Kläger in das Verfahren eingeführte Auskunft der Bundeszahnärztekammer, nach der die durch die Behandlung seiner Ehefrau entstandenen Labor- und Materialkosten bereits ihrerseits das Vierfache der in Betracht kommenden Gebührennummern überschritten, bildet als eine möglicherweise zufällige Einzelfallerscheinung keine ausreichende tatsächliche Grundlage für die genannte Prämisse des Berufungsgerichts. Dieses wird sich vor seiner erneuten Entscheidung vielmehr eine ausreichend gesicherte tatsächliche Entscheidungsgrundlage zu schaffen haben, indem es etwa eine Auskunft der Bundesärztekammer darüber einholt, welcher Anteil der Zahnärzte im Jahre 1980 für seine ärztlichen Leistungen bei zahnprothetischen Behandlungen von Privatversicherten das Vierfache oder einen höheren Vervielfältigungssatz der Gebühren der GOZ in Rechnung gestellt hat und welchen durchschnittlichen Vervielfältigungssatz die übrigen Zahnärzte erfahrungsgemäß in Rechnung gestellt haben.

Aber auch wenn diese Auskunft die dargestellte Annahme des Berufungsgerichts bestätigt, ergibt sich daraus noch nicht ohne weiteres die Richtigkeit des angefochtenen Urteils im übrigen. Sowohl der Klageanspruch als auch der dem Kläger vom Berufungsgericht zuerkannte Anspruch auf Neubescheidung lassen sich vielmehr nur dann - entgegen dem Wortlaut der Beihilfevorschriften - unmittelbar aus der Fürsorgepflicht ableiten, wenn festzustellen wäre, daß die Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV angesichts der - dann belegten - Abrechnungspraxis der Zahnärzte regelmäßig oder doch in einer in der Konsequenz der Regelung und ihrer tatsächlichen Anwendungsbedingungen liegenden Vielzahl von Fällen, also nicht nur in außergewöhnlich gelagerten Ausnahmefällen (Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV), zu einer Belastung der Beihilfeberechtigten führen kann, deren Übernahme diesen nicht zugemutet werden darf und gegen die sie sich nicht ausreichend versichern können. Einen Anhalt dafür, wann diese Voraussetzungen erfüllt sind, bieten zunächst der Zweck der Beihilfe und deren Verhältnis zu Besoldung und Versorgung. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 22, 160 <164 f.>[BVerwG 07.10.1965 - VIII C 63/63]) ausgeführt:

"Die Dienst- oder Versorgungsbezüge sind dazu bestimmt, in Erfüllung der Alimentationspflicht grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie sicherzustellen. Da es indessen vom jeweiligen Lebensschicksal des Beamten und seiner Angehörigen abhängt, in welchem Zeitpunkt und in welchem Ausmaß zu den vom Dienstherrn sicherzustellenden Lebensbedürfnissen gehörende Aufwendungen aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen erforderlich werden, können die Beamten- und Besoldungsgesetze diese nicht vorhersehbaren Aufwendungen in ihrer konkreten Höhe nicht in die Regelung der Dienst- und Versorgungsbezüge einbeziehen. Sie stellen aber den Beamten und Versorgungsberechtigten mit den laufenden Bezügen einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen zur Verfügung. Sofern darüber hinaus Aufwendungen entstehen, muß der Dienstherr aufgrund seiner Fürsorgepflicht ergänzend eingreifen."

Danach hat sich der Beihilfeberechtigte zwar darauf einzurichten, einen Teil seiner Aufwendungen im Krankheitsfall - nicht etwa nur die Prämien der als Selbstvorsorge abgeschlossenen privaten Krankenversicherung - selbst zu tragen. Es kann aber nicht von ihm erwartet werden, seine eigene wirtschaftliche Lebensführung und die seiner Familie derart einzuschränken, daß sie nicht mehr alimentationsgerecht ist, um die Kosten notwendigen und in genügender, aber nicht unnötig aufwendiger Qualität hergestellten Zahnersatzes aufbringen zu können. Denn seine Bezüge sind nach der Konzeption des Besoldungs- und Versorgungsrechts auf seinen regelmäßigen amtsangemessenen Lebensbedarf zugeschnitten; Rücklagen können und sollen aus ihnen nur in dem gekennzeichneten beschränkten Umfang mit dem Ziel gebildet werden können, schicksalhafte Belastungen durch Krankheiten ausgleichen zu können. Überschreiten die tatsächlichen Belastungen durch Aufwendungen im Krankheitsfall die vom Dienstherrn durch die Besoldungs- und Versorgungsregelungen festgelegte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einzelnen in diesem Bereich, indem sie ihn zwingen, seinen allgemeinen Lebensbedarf einzuschränken, um seine Verpflichtungen gegenüber Ärzten erfüllen zu können, dann gebietet die Fürsorgepflicht dem Dienstherrn eine weitergehende ergänzende Hilfeleistung durch Beihilfen, sofern dieses Risiko nicht im Rahmen der zumutbaren Eigenaufwendungen durch eine Versicherung abgedeckt werden kann.

Das letztere scheitert in dem hier zu betrachtenden Zusammenhang zwar nicht an der Höhe und der mangelnden Voraussehbarkeit des Risikos, wohl aber - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - daran, daß das notwendig typisierte Leistungsangebot der privaten Krankenversicherer an das den Beihilfevorschriften zu entnehmende "Programm" der ergänzenden Hilfeleistung seitens des Dienstherrn anknüpft und von dessen Erfüllung ausgeht, ein "programmwidriges" Verhalten des Dienstherrn aber nach den Gegebenheiten des Versicherungsgeschäfts nicht erfassen kann.

Für die Entscheidung kommt es mithin darauf an, ob die Beihilfeberechtigten angesichts der Kostengestaltung im Bereich der Zahnprothetik durch die Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV in einem Umfang mit Aufwendungen belastet bleiben können und bleiben, der nach den soeben entwickelten Grundsätzen mit der Fürsorgepflicht nicht vereinbar ist. Darauf, daß dies der Fall ist, deutet neben Einzelerkenntnissen und -erfahrungen, deren Auswertung dem Revisionsgericht durch § 137 Abs. 2 VwGO verschlossen ist, sowie dem Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 1. September 1980 (GMBl. S. 463), vor allem die in § 6 Abs. 1 Nr. 1 BhV in der Fassung vom 19. April 1985 getroffene Neuregelung hin, die in der Erkenntnis eines entsprechenden tatsächlichen Bedürfnisses weit über die bestehende Regelung hinausgeht. Das reicht jedoch als tatsächliche Grundlage zur Zurückweisung der Revision nicht aus. Das Berufungsgericht wird vielmehr ergänzende Feststellungen darüber zu treffen haben, wie hoch generell und typischerweise die den. Beihilfeberechtigten als Folge der Anwendung der Nr. 8 Abs. 2 BhV verbleibende Eigenbelastung mit Labor- und Materialkosten ist. Dies kann allerdings weder für das - hier maßgebende - Jahr 1980 noch für einen anders festgelegten Zeitraum in jedem Einzelfall geschehen. Dessen bedarf es aber auch nicht. Um Klarheit darüber zu gewinnen, wie sich die Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen in Nr. 8 Abs. 2 BhV tatsächlich auswirkt, insbesondere um aufzuhellen, ob und in welchem Umfang die Berechnung von Beihilfen nach dieser Vorschrift das in den Beihilfevorschriften niedergelegte Ziel verfehlt, den Beihilfeberechtigten im Krankheitsfall durch ergänzende Hilfeleistung vor einer Einschränkung seiner Lebensführung zu bewahren, genügt es festzustellen, welche - nicht nach Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4 BhV zu mindernden - Höchstbelastungen die Regelung in einem bestimmten Zeitraum ausgelöst hat, ohne daß es auf die weiteren Umstände des jeweiligen Einzelfalles ankommt. Für die Entscheidung im vorliegenden Fall dürfte es aus dieser Sicht ausreichen, von der für das Beihilferecht zuständigen obersten Behörde des Bundes, dem Bundesminister des Innern, Auskunft darüber einzuholen, bis zu welchen Beträgen in den einschneidendsten Fällen des Jahres 1980 im Bereich des Bundes Aufwendungen für zahnprothetische Behandlungen gemäß Nr. 8 Abs. 2 BhV von der Beihilfefähigkeit ausgenommen werden mußten und wie hoch in diesen Fällen die Labor- und Materialkosten je berücksichtigungsfähiger Person und Behandlung waren, die ganz oder zum weitaus überwiegenden Teil deswegen nicht beihilfefähig waren, weil schon die Gebühren für die ärztliche Leistung den beihilfefähigen Umfang völlig oder überwiegend ausschöpften.

Eine derart eingeschränkte Sachaufklärung hält der erkennende Senat für ausreichend, weil ihr Ergebnis genügend verdeutlichen wird, welche finanziellen Folgen die bei jedermann mögliche schicksalhafte Notwendigkeit umfangreichen Zahnersatzes für den betroffenen Beihilfeberechtigten hat.

Auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen wird das Berufungsgericht sodann anhand der zuvor entwickelten rechtlichen Maßstäbe erneut zu prüfen haben, ob die in Nr. 8 Abs. 2 BhV getroffene Regelung im Jahre 1980 noch ausreichte, um die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht ermessensfehlerfrei zu erfüllen.