I.

Der Beschwerdeführer ist Berufssoldat und war zuletzt als Leiter der Abteilung Materialerhaltung im Gerätedepot D... eingesetzt.

Im Juli 1987 kam es durch Abgabe an die Staatsanwaltschaft gemäß § 29 Abs. 3 WDO zu einem Strafverfahren gegen den Soldaten wegen des Verdachts des fortgesetzten Diebstahls von Bundeswehreigentum. Wegen desselben Vorwurfs leitete der Befehlshaber Territorialkommando (TerrKdo) S... durch Verfügung vom 3. Juli 1987 am selben Tag ein disziplinargerichtliches Verfahren gegen den Soldaten ein; gleichzeitig enthob er ihn gemäß § 120 Abs. 1 WDO vorläufig des Dienstes, verbot ihm, Uniform zu tragen, und ordnete gemäß § 120 Abs. 2 WDO die Einbehaltung eines Viertels seiner jeweiligen Dienstbezüge an. Das disziplinargerichtliche Verfahren wurde bis zum rechtskräftigen Abschluß des sachgleichen Strafverfahrens ausgesetzt.

Der auf Aufhebung dieser Anordnungen gerichtete Antrag des Soldaten wurde von der 7. Kammer des Truppendienstgerichts Mitte mit Beschluß vom 4. November 1987 - M 7 GL 4, 5/87 - i.d.F. des Beschlusses vom 16. Dezember 1987 mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Einbehaltungsquote auf ein Achtel der Dienstbezüge gemindert wurde. Die dagegen gerichtete Beschwerde wies der Senatmit Beschluß vom 12. April 1988 - BVerwG 2 WDB 22.87 - als unbegründet zurück.

Mit Schriftsatz vom 28. April 1988 bezog die Einleitungsbehörde weitere Vorwürfe in das disziplinargerichtliche Verfahren gegen den Soldaten ein, der in dem ursprünglich sachgleichen Strafverfahren nach teilweiser Verurteilung im ersten Rechtszug durch Urteil der 4. Großen Strafkammer des Landgerichts D... vom 31. Oktober 1988 - 3 Js 21 Ls 4 Ns 21.232/87 - von der Anklage des fortgesetzten Diebstahls von Bundeswehreigentum rechtskräftig freigesprochen wurde.

Nachdem der Soldat erneut ohne Erfolg die Einleitungsbehörde angerufen sowie beim Truppendienstgericht Mitte u.a. die Aufhebung der nach § 120 WDO angeordneten Maßnahmen beantragt hatte und die 7. Kammer der Beschwerde des Soldaten durch Beschluß vom 31. Januar 1989 lediglich mit der Maßgabe abgeholfen hatte, daß die in der Einleitungsverfügung vom 3. Juli 1987 angeordnete Einbehaltung der Dienstbezüge vom Tage ihres erstmaligen Wirksamwerdens an bis zur Aushändigung des Schreibens der Einleitungsbehörde vom 28. April 1988 an den Soldaten am 16. Mai 1988 aufgehoben wurde, hob der Senatmit Beschluß vom 18. April 1989 - BVerwG 2 WDB 1.89 - unter Zurückweisung der Beschwerde im übrigen die angeordnete Einbehaltung von Dienstbezügen des Soldaten mit Wirkung vom 17. Mai 1988 an auf.

Durch Anklageschrift vom 6. März 1990 - 21 Js 34776.8/86 -erhob die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht D... u.a. gegen den Soldaten Anklage wegen Betruges (§ 263 StGB), Mißbrauchs seiner Befehlsbefugnis (§ 34 WStG) und Bestechlichkeit (§ 332 StGB). Daraufhin ordnete der Befehlshaber TerrKdo Süd mit Verfügung vom 31. Mai 1990 erneut die Einbehaltung eines Achtels der Dienstbezüge des Soldaten nach § 120 Abs. 2 WDO an und lehnte gleichzeitig den Antrag der Verteidiger des Soldaten vom 11. Juni 1990 auf Aufhebung der Einbehaltungsanordnung mit der Begründung ab, es könne davon ausgegangen werden, daß der Soldat im anhängigen disziplinargerichtlichen Verfahren voraussichtlich aus dem Dienstverhältnis entfernt werde. Der dagegen gerichtete Antrag des Soldaten auf gerichtliche Entscheidung wurde von der 7. Kammer des Truppendienstgerichts Mitte mit Beschluß vom 24. Juli 1990 - M 7 GL 8/90 -, die Beschwerde des Soldaten durch Beschluß des Senatsvom 7. November 1990 - BVerwG 2 WDB 4.90 - jeweils als unbegründet zurückgewiesen.

Ein am 29. August 1991 gestellter Antrag des Soldaten, die Einbehaltungsanordnung vom 31. Mai 1990 aufzuheben, wurde vom Befehlshaber TerrKdo S... am 2. Oktober 1991, der Antrag des Soldaten auf gerichtliche Entscheidung von der 6. Kammer des Truppendienstgerichts Mitte mit Beschluß vom 21. Juli 1992 - M 6 GL 4/91 - und seine Beschwerde mit Beschluß des Senatsvom 19. Oktober 1992 - BVerwG 2 WDB 10.92 - als unbegründet zurückgewiesen.

In dem sachgleichen Strafverfahren wurde der Soldat durch Urteil der 14. Großen Strafkammer des Landgerichts D... vom 1. April 1992 - 21 Js 14 KLs 34.776/86 - wegen erfolglosen Verleitens zu einer rechtswidrigen Tat (Betrug) und wegen Bestechlichkeit im minder schweren Fall zu einer Gesamtgeldstrafe von 150 Tagessätzen zu 80 DM verurteilt. Auf die Revision des Soldaten hat der 1. Strafsenat des Bundesgerichtshofs durchBeschluß vom 1. Dezember 1992 - 1 StR 645/92 - das Urteil des Landgerichts D... aufgehoben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an eine andere Strafkammer des Landgerichts zurückverwiesen.

Daraufhin beantragte der Soldat mit Schriftsatz vom 19. Januar 1993 erneut die Aufhebung der Verfügung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 31. Mai 1990, den dieser mit Bescheid vom 21. Januar 1993 zurückwies. Auf die mit Schriftsatz seiner Verteidiger vom 8. Februar 1993 beantragte gerichtliche Entscheidung hob die 3. Kammer des Truppendienstgerichts Süd mit Beschluß vom 15. Juni 1993 - S 3 GL 4/93 - die Verfügung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 31. Mai 1990 auf. Gegen diesen Beschluß hat der Wehrdisziplinaranwalt mit Schriftsatz vom 13. Juli 1993 Beschwerde eingelegt, der die 3. Kammer des Truppendienstgerichts Süd mit Beschluß vom 24. August 1993 - S 3 GL 4/93 - nicht abgeholfen hat. Der Bundeswehrdisziplinaranwalt, der mit Schriftsatz vom 3. September 1993 den vom Wehrdisziplinaranwalt im Nachgang zu seiner Beschwerde vom 13. Juli 1993 mit Schriftsatz vom 31. August 1993 gestellten Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des Beschlusses der 3. Kammer des Truppendienstgerichts Süd vom 15. Juni 1993 (BVerwG 2 WDB 10.93) zurückgenommen hat, hat diesen Antrag seinerseits als Vertretungsberechtigter beim Bundesverwaltungsgericht gestellt (BVerwG 2 WDB 12.93). MitBeschluß vom 20. September 1993 (BVerwG 2 WDB 10.93, 12.93) hat der Senat beide Verfahren verbunden und den Beschluß der 3. Kammer des Truppendienstgerichts Süd vom 15. Juni 1993 aufgehoben.

Mit Schriftsatz seiner Verteidiger vom 17. Juni 1994 beantragte der Soldat erneut die Aufhebung der Verfügung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 31. Mai 1990. Diesen Antrag lehnte der - durch Änderung der Heeresstruktur als Einleitungsbehörde zuständig gewordene - Kommandeur der Korpstruppen .... Korps mit Bescheid vom 8. Juli 1994 ab. Daraufhin beantragte der Soldat mit Schriftsatz seiner Verteidiger vom 19. Juli 1994 beim Truppendienstgericht Süd die gerichtliche Entscheidung gemäß § 120 Abs. 6 WDO; diesen Antrag wies die 6. Kammer des Truppendienstgerichts Süd mit Beschluß vom 20. Oktober 1994 - S 6 GL 14/94 - als "unzulässig" zurück.

Gegen den ihm am 27. Oktober 1994 zugestellten Beschluß hat der Soldat mit Schriftsatz seiner Verteidiger vom 4. November 1994 am 7. November 1994 beim Bundesverwaltungsgericht - Wehrdienstsenate - Beschwerde eingelegt mit dem Begehren, die Anordnung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 31. Mai 1990 aufzuheben.

Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Allein durch den seit dem Beschluß des Senats vom 20. September 1993 verstrichenen Zeitablauf stelle sich die Frage, ob die verhängten vorläufigen Disziplinarmaßnahmen noch in einem angemessenen Verhältnis zu dem erhobenen Vorwurf stünden. Die truppendienstgerichtliche Entscheidung enthalte sich insoweit jeglicher Ausführungen und Begründung. Gerade der Umstand, daß seit Einleitung des disziplinargerichtlichen Verfahrens und seit der Dienstenthebungsverfügung sieben Jahre verstrichen seien, erfordere eine neue Entscheidung. Letztlich sei die Auffassung des Truppendienstgerichts, daß die "Komplexität" des Sachverhalts mit dem Vorrang des sachgleichen Strafverfahrens eine Fortführung des disziplinargerichtlichen Verfahrens nicht zulasse, nicht nachvollziehbar. Nachdem sich der strafrechtliche Vorwurf auf einen Vorfall beschränkt habe, könne von einem komplexen Sachverhalt nicht mehr die Rede sein. Das Strafgerichtliche Verfahren könne zwar einer Beendigung des disziplinargerichtlichen Verfahrens, aber nicht der Aufhebung der vorläufigen Maßnahmen entgegenstehen, die nach mehrjähriger Dauer den Charakter der Vorläufigkeit verlören und zu endgültigen Regelungen würden, was bereits allgemeinen Rechtsgrundsätzen widerspreche.

Die 6. Kammer des Truppendienstgerichts Süd hat der Beschwerde des Soldaten mit Beschluß vom 14. November 1994 - S 6 GL 14/94 - nicht abgeholfen.

Mit Schriftsatz vom 16. Dezember 1994 hat der Bundeswehrdisziplinaranwalt zu der Beschwerde des Soldaten wie folgt Stellung genommen:

Eine Änderung der Entscheidung des Senats vom 20. September 1993 in den Verfahren BVerwG 2 WDB 10.93, 12.93 käme nur dann in Betracht, wenn es nach der Verfahrensentwicklung angezeigt erscheine, insbesondere dann, wenn eine wesentliche Änderung der Sachlage eingetreten sei. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Das disziplinargerichtliche Verfahren sei auch hinsichtlich summarischer Bewertung im vorläufigen Verfahren vom Gang des Strafverfahrens abhängig (§ 77 Abs. 1 WDO). Der Verfahrensstand habe sich im Strafverfahren seit dem o.a. Beschluß des Senats, wonach das Ergebnis einer erneuten Beweisaufnahme und -Würdigung durch das Landgericht D... als offen anzusehen sei, nicht entscheidend geändert. Wenn der Soldat vortrage, die zu erwartende lange Dauer des Strafverfahrens lasse eine vorläufige Maßnahme aus der Sicht des Betroffenen als endgültig erscheinen, so rechtfertige dies zwar die Möglichkeit, die Maßnahmen der Einleitungsbehörde gerichtlich überprüfen zu lassen; bei der gebotenen Sachentscheidung könne die lange Verfahrensdauer jedoch nicht zugunsten des Beschwerdeführers berücksichtigt werden. Bereits im September 1993 sei absehbar gewesen, daß ein rechtskräftiger Abschluß des Strafverfahrens nicht im Jahre 1994 erreichbar sein würde.

Darauf entgegnete der Soldat mit Schriftsätzen seiner Verteidiger vom 27. Dezember 1994 und 31. Januar 1995, daß die Einbehaltung von Dienstbezügen über einen erheblichen Zeitraum eine zusätzliche Sanktion insoweit darstelle, als er bei Abschluß des Verfahrens nur eine Nachzahlung, nicht jedoch den während der langjährigen Einbehaltung entstandenen Zinsverlust erwarten könne.

Auf Anfrage des Senats hat der Vorsitzende der 12. Strafkammer des Landgerichts Darmstadt mitgeteilt, daß ein Abschluß des strafgerichtlichen Verfahrens nicht vor dem Jahresende 1995 zu erwarten sei.

II.

1.

Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist statthaft, ihre Förmlichkeiten sind gewahrt (§ 109 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 WDO).

2.

Das Rechtsmittel ist auch begründet.

Die Anordnung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 31. Mai 1990 mußte vom Senat aufgehoben werden, da sie mit dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht mehr zu vereinbaren war. Bei einer Verfahrensdauer der teilweisen Einbehaltung der Dienstbezüge des Soldaten vom 31. Mai 1990 an, mithin einem Zeitablauf von demnächst fünf Jahren, und einer voraufgegangenen teilweisen Einbehaltung vom 3. Juli 1987 bis zum 17. Mai 1988 (vgl. Beschluß des Senatsvom 18. April 1989 - BVerwG 2 WDB 1.89 -), ist die Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs evident.

Die Einleitungsbehörde kann gemäß § 120 Abs. 2 Satz 1 WDO gleichzeitig mit der vorläufigen Dienstenthebung oder später die Einbehaltung höchstens der Hälfte der Dienstbezüge des Soldaten anordnen, wenn im disziplinargerichtlichen Verfahren voraussichtlich auf Entfernung aus dem Dienstverhältnis oder Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird. Diese Anordnung hat nicht den Charakter einer Disziplinarmaßnahme, sondern ist eine vorläufige Maßnahme, die in der Wehrdisziplinarordnung und in zahlreichen anderen Verfahrensgesetzen vorgesehen ist, um einen Zustand vorübergehend zu ordnen, der endgültig erst auf Grund eines einen längeren Zeitraum beanspruchenden förmlichen Verfahrens geregelt wird, um dadurch Nachteile und Gefahren - insbesondere für das gemeine Wohl - abzuwehren oder zu verhindern, daß vollendete Tatsachen geschaffen werden, bevor die Endentscheidung im förmlichen Verfahren ergangen ist (vgl. BVerfGE 46, 17 [27]).

Der Einbehaltung eines Teils der Dienstbezüge kommt daher keine Dauerhaftigkeit oder Endgültigkeit zu; sie darf sich nicht zu Lasten des Soldaten wie die Verhängung einer Gehaltskürzung auswirken. Wäre dies der Fall, so würde - jedenfalls faktisch - ein mehr oder weniger gefestigter Zustand eintreten, der Sinn und Zweck der Vorschrift des § 120 WDO widerspräche. Von einem solch dauerhaften oder gefestigten Zustand ist jedoch auszugehen, wenn die Einbehaltung von Dienstbezügen über einen längeren Zeitraum aufrechterhalten wird. Je länger die einmal getroffene Anordnung der Einbehaltung fortbesteht, desto mehr verliert die Maßnahme ihre Vorläufigkeit und geht in eine dauerhafte Regelung über, die sich zunehmend verfestigt; je länger sich die Einbehaltung zeitlich erstreckt und je höher die Quote der einbehaltenen Dienstbezüge ist, desto mehr verfestigt sich die Belastung für den Betroffenen und desto evidenter manifestiert sich, daß die Quantität der vorläufigen Maßnahme in die rechtliche Qualität einer dauerhaften Regelung umschlägt.

Die Einleitungsbehörde hat bei der ihr insoweit obliegenden Ermessensentscheidung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, und zwar sowohl hinsichtlich der Höhe der vorläufigen Einbehaltung der Dienstbezüge als auch hinsichtlich der zeitlichen Dauer ihrer Anordnung (vgl. BVerfGE 20, 45 [49 f.] = NJW 1966, 1259 [BVerfG 03.05.1966 - 1 BvR 58/66]). Das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das sich als übergreifende Leitregel allen staatlichen Handelns aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt, besagt, daß das gewählte Mittel und der gewollte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen(Beschluß vom 18. April 1991 - BVerwG 2 WDB 3.91 - <BVerwGE 93, 69 [77]> m.w.N.). Daraus folgt, daß ein solcher Eingriff in die Rechtsposition des Betroffenen nicht länger andauern darf, als er sachlich geboten erscheint. Die in der Wehrdisziplinarordnung vorgesehene Einbehaltung von Dienstbezügen ist nämlich nur im Rahmen eines ordnungsgemäß durchzuführenden disziplinargerichtlichen Verfahrens unter Beachtung des Beschleunigungsgrundsatzes eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Maßnahme. Dagegen gerät die Maßnahme der Einbehaltung von Dienstbezügen mit zunehmender Dauer oder Verzögerung des Abschlusses des disziplinargerichtlichen Verfahrens notwendigerweise immer stärker in einen Widerstreit mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Da innerhalb einer stetig verlaufenden zeitlichen Entwicklung ein präziser Zeitpunkt, zu dem eine noch verhältnismäßige, durch die Gehaltskürzung verursachte Belastung in eine unverhältnismäßige Belastung umschlägt, nicht feststellbar ist, bedarf es zur hinreichenden Begründung der Unverhältnismäßigkeit ihrer sich aus den Umständen des Einzelfalles ergebenden Evidenz, d.h., daß die mögliche Begründung der Unverhältnismäßigkeit nicht generalisierend festgestellt werden kann, sondern sich aus den konkreten Umständen des Einzelfalles ergeben muß (BVerfG NVwZ 1994, 574 [f.]).

Anhaltspunkte für eine vermeidbare Verzögerung des Disziplinarverfahrens durch die Beteiligten oder gar seine Verschleppung waren hier indessen nicht gegeben. Denn der Soldat hat sich seit 1987 gegen die zu seinen Ungunsten ergangenen Entscheidungen und Verfügungen wiederholt mit dem Ziel zu Wehr gesetzt, die vorläufigen Maßnahmen der Einleitungsbehörde und die strafgerichtlichen Entscheidungen überprüfen zu lassen; damit hat er im April 1989 auch Erfolg gehabt (vgl. Beschluß des Senatsvom 18. April 1989 - BVerwG 2 WDB 1.89 - und im übrigen BVerfG NJW 1978, 152 [f.]).

Die Unvereinbarkeit einer vorläufigen Maßnahme der Einleitungsbehörde mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist jedoch auch dann anzunehmen, wenn die - aus den Umständen des konkreten Falles evidente - Unverhältnismäßigkeit Folge einer ungewöhnlich langen Dauer des Disziplinarverfahrens ist (vgl. BVerfG NVwZ 1994, 574 [f.]). Denn jede derartige Verzögerung, erst recht jede vermeidbare, verstößt gegen den Grundsatz, daß Disziplinarverfahren ihrer Natur nach mit der gebotenen und möglichen Beschleunigung durchzuführen sind. Dabei hat die Beurteilung der Frage, ob und inwieweit Quantität in Qualität umschlägt, von der Betrachtung der konkreten Umstände des Einzelfalles auszugehen.

Im vorliegenden Fall sind seit Erlaß der Einleitungsverfügung des Befehlshabers TerrKdo S... vom 3. Juli 1987 sowie der vorläufigen Dienstenthebung des Soldaten und der Einbehaltung eines Teils seiner Dienstbezüge, die durch Beschluß des Senatsvom 18. April 1989 - BVerwG 2 WDB 1.89 - mit Wirkung vom 17. Mai 1988 aufgehoben wurde, sowie seit der erneuten Einbehaltungsanordnung vom 31. Mai 1990 an insgesamt nahezu sechs Jahre verstrichen. Wenn die Einleitungsbehörde gleichwohl die vorläufige Anordnung nach wie vor aufrechterhalten hat, wirkt sich deren Gesamtdauer - jedenfalls faktisch - für den Soldaten wie eine disziplinare Maßregelung aus, weil die vorläufige Anordnung sich immer weiter verfestigt hat und dadurch unverhältnismäßig geworden ist. Es kommt hinzu, daß jedenfalls in diesem Jahr nicht mit dem Abschluß des strafgerichtlichen Verfahrens zu rechnen ist, so daß sich demzufolge auch die Weiterführung und der Abschluß des disziplinargerichtlichen Verfahrens verzögern werden, da gemäß § 76 Abs. 1 Satz 1 WDO das disziplinargerichtliche Verfahren bis zur Beendigung des Strafverfahrens ausgesetzt bleiben muß, weil die Sachaufklärung nicht gesichert ist (§ 76 Abs. 1 Satz 2 WDO).

Wenngleich im vorliegenden Fall weiterhin davon auszugehen ist, daß der Soldat die ihm zur Last gelegten Dienst-Pflichtverletzungen mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit begangen hat und deshalb nach wie vor im disziplinargerichtlichen Verfahren mit der Verhängung der Höchstmaßnahme zu rechnen hat, war angesichts der ablehnenden Entscheidung des Kommandeurs der Korpstruppen ... Korps vom 8. Juli 1994 die Anordnung der teilweisen Einbehaltung der Dienstbezüge des Soldaten als unverhältnismäßiger Eingriff mit Wirkung vom 8. Juli 1994 aufzuheben.

3.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Endentscheidung vorbehalten (vgl.Beschluß vom 7. November 1990 - BVerwG 2 WDB 4.90 - m.w.N.).