Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1991, Az.: BVerwG 1 D 23.90

I.

Nachdem das Amtsgericht ... den Beamten am 24. November 1988 wegen fortgesetzter Beihilfe zu fortgesetzter Steuerhinterziehung - Vergehen gemäß § 370 Abs. 1 Nr. 2 AO, § 27 StGB - zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen zu je 70 DM verurteilt hatte und das Urteil rechtskräftig geworden war, legte der Bundesdisziplinaranwalt in dem vom Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion ... eingeleiteten Disziplinarverfahren mit dem Vorwurf,

im Sommer 1987 fortgesetzt Beihilfe zur Steuerhinterziehung geleistet zu haben,

dem Beamten den strafgerichtlich abgeurteilten Sachverhalt als Dienstvergehen zur Last.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Beamten durch Urteil vom 19. Januar 1990 in das Amt eines Zollobersekretärs, Besoldungsgruppe A 7 BBesG, versetzt. Es hat in gesetzlicher Bindung an die tragenden Feststellungen des Strafurteils (§ 18 Abs. 1 Satz 1 BDO) im wesentlichen folgendes festgestellt:

In den Monaten Juli, August und September 1987 reiste eine aus Thailand stammende Bekannte des Beamten dreimal aus ihrer Heimat kommend über den Flughafen M. in die Bundesrepublik Deutschland ein. In allen drei Fällen führte sie Waren mit sich, die eingangsabgabenpflichtig waren und deshalb dem Zoll hätten gestellt werden müssen. Das unterließ die Bekannte; deshalb wurde sie wegen fortgesetzter Steuerhinterziehung strafgerichtlich belangt.

In zwei Fällen war der damals beim Zollamt M.-Flughafen in der Zollabfertigung eingesetzte Beamte bei der Abgabenhinterziehung behilflich:

Am 20. Juli 1987 holte der Beamte, der an diesem Tag keinen Dienst hatte, die Bekannte bei ihrer Ankunft in M. im Zollbereich des Flughafens ab und brachte ihr Handgepäck, in dem sich zur gewerblichen Verwendung bestimmte und deshalb anmeldepflichtige Lebensmittel befanden, unkontrolliert durch den sogenannten grünen Kanal, der allein anmeldefreien Gegenständen vorbehalten ist. Mit Frachtbrief vom 16. Juli 1987 nachgesandte Bekleidung fertigte er als "nachgesandtes Reisegerät" der Bekannten ebenfalls abgabenfrei ab, obwohl auch für die Bekleidung, da zur gewerblichen Verwendung bestimmt, Eingangsabgaben zu entrichten gewesen wären. Der Zoll auf die eingeführten, aus Lebensmitteln und Bekleidung bestehenden Waren hätte 283,25 DM, die Einfuhrumsatzsteuer 267,73 DM betragen.

Dasselbe wiederholte sich am 8. August 1987, nur daß der Beamte diesmal im Dienst war. Für im Handgepäck der Bekannten befindliche Bekleidung und Lebensmittel sowie für mit Frachtbrief vom 7. August 1987 nachgesandte Spirituosen und Gläser - nach dem Freigabevermerk des Beamten angeblich "nachgesandtes Reisegerät" - wären 207,47 DM Zoll und 233,08 DM Einfuhrumsatzsteuer zu entrichten gewesen.

In beiden Fällen wußte der Beamte, der gefällig sein wollte, zwar nicht genau, was im einzelnen anzumelden war; er rechnete jedoch mit gewerblichen und daher eingangsabgaben wie anmeldepflichtigen Waren.

Das Bundesdisziplinargericht hat diesen Sachverhalt als Verstoß des Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen (§ 54 Satz 1 BBG), sich achtungs- und vertrauenswürdig zu verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) sowie dienstliche Anordnungen zu befolgen (§ 55 Satz 2 BBG), gewertet und insgesamt als ein einheitliches Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG gewürdigt.

Dieses Dienstvergehen wiege, so führt das Bundesdisziplinargericht weiter aus, schwer. Denn der Beamte habe gegen dienstliche Kernpflichten verstoßen; es könne daher nur bei Vorliegen besonderer Milderungsgründe ausnahmsweise von der disziplinaren Höchstmaßnahme abgesehen werden. Derartige Milderungsgründe hat das Bundesdisziplinargericht in erheblichen Alkoholproblemen gesehen, die das Unrechtsbewußtsein des Beamten gemindert hätten, sowie darin, daß er sich nicht selbst habe einen Vorteil verschaffen, sondern nur Bekannten die Wartezeit auf dem Flughafen habe abkürzen wollen. Nur aus diesem Grund habe das Vertrauensverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn noch nicht als restlos zerstört angesehen werden und eine geringere Disziplinarmaßnahme verhängt werden können; wegen des Gewichts des Dienstvergehens und unter Berücksichtigung dessen, daß eine gegen den Beamten erst am 20. Januar 1986 verhängte Gehaltskürzung keinen nachhaltigen Erfolg gehabt habe, habe mit der Degradierung zum Zollobersekretär jedoch die der Dienstentfernung nächstniedrige Disziplinarmaßnahme verhängt werden müssen.

Zur Begründung seiner ausdrücklich auf das Disziplinarmaß beschränkten und auf Entfernung des Beamten aus dem Dienst gerichteten Berufung macht der Bundesdisziplinaranwalt geltend: Das festgestellte Dienstvergehen betreffe einen Sachverhalt, der nicht nur im Kernbereich der dienstlichen Verpflichtungen des Beamten gelegen habe, sondern der Beamte habe bei einer Tat mitgewirkt, zu deren Verhinderung er dienstlich bestellt und verpflichtet gewesen sei. Unter diesen Umständen könne im Gegensatz zur Annahme des Bundesdisziplinargerichts weder dem Umstand Bedeutung zukommen, daß er nicht selbst habe materiellen Vorteil erzielen wollen, noch demjenigen, daß er dem Alkohol damals zugetan gewesen sei, zumal es sich bei seinem Dienstvergehen nicht um eine alkoholtypische Verfehlung gehandelt habe. Für die Zollverwaltung habe sich der Beamte schlechthin untragbar gemacht. Er sei vertrauensunwürdig geworden, wobei auch berücksichtigt werden müsse, daß er bereits zweimal disziplinar negativ - wenngleich nicht einschlägig - in Erscheinung getreten und erst 1986 gegen ihn eine Gehaltskürzung verhängt worden sei.

II.

Die Berufung führt nicht zum Erfolg.

Sie ist auf das Disziplinarmaß beschränkt eingelegt mit der Folge, daß der Senat an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts und an die Würdigung dieser Feststellungen als Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 BBG gebunden ist. Nicht zu folgen vermag der Senat allerdings der Auffassung, daß sich das Dienstvergehen - u.a. - aus einem Verstoß gegen § 54 Satz 1 BBG herleiten lasse. Der Senat hat bereits wiederholt darauf hingewiesen, daß die sich aus § 54 Satz 1 BBG ergebende volle Hingabepflicht keinen Grundtatbestand aufstellt, der stets - mit - verwirklicht wird, wenn ein Beamter schuldhaft gegen eine seiner beruflichen Pflichten verstößt, sondern daß die Vorschrift des § 54 Satz 1 BBG vor allem auf die Sicherung der beamtenrechtlichen Dienstleistungspflicht selbst und die Verfolgung deren schuldhafter Verletzung gerichtet ist (vgl. Urteil vom 14. Januar 1986 - BVerwG 1 D 63.85 -). Mit der Leistungsbereitschaft des auch 1990 als einsatzbereit und fleißig beurteilten Beamten gegenüber seinem Dienstherrn und dem Einbringen der vollen Arbeitskraft hat das festgestellte Fehlverhalten aber nichts zu tun. Das Bundesdisziplinargericht hätte die Pflichtverletzungen des Beamten vielmehr neben § 54 Satz 3 aus § 54 Satz 2 BBG - Uneigennützigkeits- und Gewissenhaftigkeitsgebot - ableiten müssen, wie dies in der Anschuldigungsschrift geschehen ist.

Im Gegensatz zum Bundesdisziplinargericht sieht der Senat auch die Vorschrift des § 55 Satz 2 BBG durch das Fehlverhalten des Beamten nicht als verletzt an, da es eine ausdrückliche Gebotsnorm, die die Mitwirkung an einem Steuerdelikt untersagt, nicht gibt. Das Unterlassen strafbaren Handelns muß für eine an Gesetz und Recht orientierte Verwaltung (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) und deren Dienstkräfte so selbstverständlich sein, daß eine ausdrückliche Verbotsnorm nicht am Platze ist. Am Anführen einer verletzten Norm, wie sie die Tatbestandsmäßigkeit nach § 55 Satz 2 BBG mangels Eigenständigkeit dieser Vorschrift stets verlangt (vgl. Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 1 D 83.86 -), hat es das angefochtene Urteil dann auch fehlen lassen.

Indessen berühren diese Mängel die Bindung an die Würdigung des festgestellten Sachverhalts als Dienstvergehen durch das Bundesdisziplinargericht nicht. Der Senat stimmt mit dem Bundesdisziplinargericht zudem in der Auffassung überein, daß das danach feststehende Dienstvergehen sehr hohes Gewicht hat und die Frage aufwirft, ob der Beamte noch Vertrauen beanspruchen und im öffentlichen Dienst als Beamter verbleiben kann (so ständige Rechtsprechung z.B. Urteil vom 11. Februar 1972 - BVerwG 1 D 37.71-, Urteil vom 22. August 1979 - BVerwG 1 D 65.78 - <BVerwG Dok.Ber.B 1979, 299>, Urteil vom 24. März 1981 - BVerwG 1 D 14.80 - <BVerwG Dok.Ber.B 1981, 217>, Urteil vom 25. Februar 1985 - BVerwG 1 D 171.84 - <BVerwG Dok.Ber.B 1985, 147>).

Diese Rechtsprechung aufzugeben oder von ihr abzuweichen, besteht kein Anlaß. Schon das Gebot, Funktionsfähigkeit und -tüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, stünde einer derartigen Möglichkeit entgegen. Legt man die zitierte Rechtsprechung zugrunde, so erhellt, daß das Fehlen eigennütziger Gründe nicht ohne weiteres dazu ausgereicht hat, von der disziplinaren Höchstmaßnahme abzusehen. Gleichwohl ist nicht zu verkennen, daß der typische Fall des Schmuggels durch materiell eigensüchtige Motive gekennzeichnet ist: Sei es, daß der Täter die Eingangsabgaben nicht zahlen und daher Geldaufwand vermeiden will, sei es, daß er Gegenstände erwerben möchte, an die sonst wegen gesetzlicher Einfuhrbeschränkungen nicht oder nur schwer heranzukommen ist.

Um ein solches Motiv geht es im vorliegenden Falle nicht: Schon nach den Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts steht fest, daß der Beamte in der Absicht gehandelt hat, der Bekannten einen Gefallen zu tun, daß er geldwerten Vorteil aber weder gefordert noch gehabt oder erwartet hat. Von der Anklage der Bestechlichkeit ist er strafgerichtlich vielmehr rechtskräftig freigesprochen worden.

Vor allem diese von der Norm abweichende Ausgangslage gestattet es, weiteren zugunsten des Beamten sprechenden Gesichtspunkten Raum zu geben, wie es in dem ebenfalls einen Fall von Einfuhrschmuggel betreffenden Urteil vom 25. August 1987 - BVerwG 1 D 132.86 - <BVerwG Dok.Ber.B 1987, 273> geschehen ist, mit dem der Senat von der disziplinaren Höchstmaßnahme gegen einen Beamten des Bundesgrenzschutzes abgesehen hat, obwohl dieser eben das getan hatte, an dessen Verhinderung mitzuwirken seine dienstliche Aufgabe war.

Zwar kann der Beamte nicht mit seiner Behauptung gehört werden, er habe seine aus Thailand stammende Bekannte und den mit ihr verbundenen Freundeskreis für seriöse Geschäftsleute gehalten, bei welchen alles in Ordnung sei. Dieser Behauptung steht nicht nur die Einlassung des Beamten vom 30. September 1987 entgegen, er habe dafür sorgen sollen und wollen, daß bei der Zollabfertigung keine Überholung durchgeführt wird, sondern ihr widerspricht auch die Verurteilung des Beamten durch das Strafgericht, die bei der behaupteten Gutgläubigkeit nicht berechtigt gewesen wäre, die vielmehr zumindest bedingten Vorsatz voraussetzt. Mehr als eine auf bedingten Vorsatz beschränkte Schuldfeststellung kann dem Strafurteil allerdings nicht entnommen werden, wonach der Beamte zwar nicht genau gewußt hat, was seine Bekannte bei der Einreise anzumelden hatte, daß er Eingangsabgabenpflicht für Waren jedoch angenommen hat. Nähere Kenntnis über Art und Ausmaß des Steuerdelikts, an dem er durch Beihilfe an zwei Tagen mitgewirkt hat, hatte der Beamte demnach nicht.

Dem Beamten kann ferner zugute gehalten werden, daß er von dem Augenblick an, als sich der Verdacht auch auf ihn richtete, rückhaltlos an der Aufklärung des Sachverhalts mitgewirkt, seinen Tatbeitrag eingeräumt und letztlich auch nicht beschönigt hat. Für den Beamten spricht auch, daß er nicht von sich aus die Initiative zur Begehung der Zolldelikte ergriffen, sondern dem Ansinnen des Wirtshausbekannten aus seiner Nachbarschaft, das ihn zu seiner Beteiligung an dem Steuerdelikt der Thailänderin veranlaßt hat, nur widerwillig und mit ungutem Gefühl gefolgt ist, weil er den zur Ablehnung nötigen Mut damals nicht aufgebracht hat. Ihm kann geglaubt werden, das Neinsagen in vergleichbaren Situationen unterdessen mit Hilfe erfolgreicher Behandlung durch eine Psychotherapeutin gelernt zu haben.

Insgesamt ermöglichen es die zugunsten des Beamten sprechenden Umstände, von der disziplinaren Höchstmaßnahme abzusehen; der Annahme, daß der Beamte - in rund 25 Dienstjahren ansonsten bewährt - jedenfalls einen Rest berufserforderlichen Vertrauens noch beanspruchen kann, stehen auch seine straf- und disziplinarrechtlichen Vorbelastungen nicht entgegen. Diese sind nicht einschlägig. Ihnen liegen zwei Trunkenheitsdelikte im Straßenverkehr außerhalb des Dienstes in den Jahren 19... und 19... zugrunde, die die dienstliche Vertrauenswürdigkeit des Beamten zumal deshalb nicht unmittelbar berühren, als er Alkoholprobleme jetzt offenbar nicht mehr hat. Läßt es sich danach im Ergebnis übereinstimmend mit der Vorinstanz rechtfertigen, von der Entfernung des Beamten aus dem Dienst abzusehen, so muß ihm mit der nächstniedrigen Disziplinarmaßnahme doch mit Nachdruck ins Bewußtsein gerufen werden, daß er sich durch sein Dienstvergehen an den Rand seiner weiteren Tragbarkeit im Beamtenverhältnis gebracht hat und daß seine Entfernung aus dem Dienst die unausweichliche Folge wäre, wenn er sich nochmals eines Dienstvergehens von einigem Gewicht schuldig machen sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.