Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.05.1987, Az.: BVerwG 1 D 83.86

I.

In dem vom Präsidenten der Oberpostdirektion D. eingeleiteten Disziplinarverfahren legt der Bundesdisziplinaranwalt dem Beamten als Dienstvergehen zur Last,

1. 1.

   als Schalterbeamter beim Postamt E. am 26. Oktober 1983 einen Kassenminderbetrag in Höhe von 2.000 DM durch Hochfälschen einer Wertzeichenposition zu verschleiern versucht und dabei billigend in Kauf genommen zu haben, daß sein Kassennachfolger für den Kassenminderbetrag haftbar gemacht werden könnte,

2. 2.

   am 9. Mai 1985 gegen das im Schalterdienst bestehende Alkoholverbot verstoßen zu haben.

Dem Vorwurf zu Anschuldigungspunkt Nr. 1 waren Ermittlungen wegen versuchten Betruges vorausgegangen, die durch Verfügung der Staatsanwaltschaft beim Landgericht E. vom 13. Februar 1985 gemäß § 170 Abs. 2 StPO mangels hinreichenden Tatverdachts eingestellt worden sind.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 4. Juni 1986 auf Gehaltskürzung um ein Zwanzigstel auf die Dauer von zwei Jahren erkannt. Es hat den Anschuldigungsvorwurf Nr. 1 für erwiesen gehalten, den Beamten von Anschuldigungsvorwurf Nr. 2 aber freigestellt; denn er habe lediglich in der dienstfreien Mittagspause geringe Mengen Alkohol zu sich genommen, und eine Dienstvorschrift, die das verbiete, sei nicht bekannt.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Bundesdisziplinaranwalt mit der Berufung, mit der er eine angemessene Verschärfung der Disziplinarmaßnahme beantragt und zu deren Rechtfertigung er geltend macht:

Zu Unrecht habe das Bundesdisziplinargericht in dem Alkoholgenuß des Beamten am 9. Mai 1985 - Anschuldigungspunkt Nr. 2 - keine Pflichtwidrigkeit gesehen. Es habe ein absolutes Alkoholverbot bestanden, das in seiner Geltung für Dienstpausen selbstverständlich und leicht einsichtig gewesen sei, und der Beamte habe seinen Dienst zudem unter dem Einfluß von Alkohol ausgeübt. Das wiege hier schon deshalb recht schwer, weil zu dieser Zeit bereits straf- und disziplinarrechtliche Ermittlungen gegen ihn geführt worden seien.

Bei Anschuldigungspunkt Nr. 1 habe das Bundesdisziplinargericht nicht bewertet, daß es der Beamte mindestens billigend in Kauf genommen habe, daß sein Kassennachfolger schadensersatzpflichtig gemacht würde. Die Behauptung des Beamten, er habe seinem Kollegen in diesem Fall Schadensbeteiligung anbieten wollen, sei unglaubhaft; ein solches Angebot hätte den Kollegen nur mißtrauisch gemacht.

Entgegen der Annahme des Bundesdisziplinargerichts könne Sorge um sein im Krankenhaus liegendes Kind nicht ursächlich für das Fehlverhalten gewesen sein; denn es hätte in der Folgezeit Gelegenheit zur Genüge gegeben, die Abschlußverfälschung zu offenbaren und nach der Ursache des vermeintlichen Fehlbetrages zu suchen. Daß der Beamte das nicht getan habe, sei nicht nur niederträchtig und unkameradschaftlich gegenüber seinem Kassennachfolger, sondern stelle das Fehlverhalten nahezu einem Kollegendiebstahl gleich. Schon von der Einstufungsfunktion jeder Disziplinarmaßnahme her sei deshalb die Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt geboten.

II.

Die Berufung ist zu einem Teil begründet und führt zu einer Verschärfung der Gehaltskürzung durch Verlängerung ihrer Laufzeit.

Sie ist unbeschränkt eingelegt, weil der Bundesdisziplinaranwalt entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts in dem Alkoholgenuß des Beamten während der Mittagspause am 9. Mai 1985 eine Pflichtverletzung sieht. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinarrechtlich zu würdigen. Im wesentlichen übereinstimmend mit dem Bundesdisziplinargericht hält er folgendes für erwiesen:

1.

Der Beamte war vom 20. bis 26. Oktober 1983 am Hauptwertzeichenschalter des Postamts E. eingesetzt und führte die zu diesem Schalter gehörende Kasse. Als er am 26. Oktober gegen 18.00 Uhr den Kassenabschluß aufstellte, ergab sich ein Fehlbetrag von etwa 2.000 DM. Da zu dieser Zeit sein damals knapp zwei Jahre alter Sohn im Krankenhaus lag und er das Kind noch besuchen wollte, war er in Eile. Er unterließ es daher, nach dem Fehler zu suchen und die Differenz aufzuklären, die er in unrichtiger Aufnahme der Kassenbestände vermutete. Er setzte statt dessen im Kassenbuch in der Rubrik für den Bestand an Postwertzeichen die Summe von 2.000 DM hinzu, so daß dort als Kassenbestand an Sondermarken unter dem 26. Oktober anstatt eines Wertes von 3.110 DM ein solcher von insgesamt 5.110 DM erschien. Durch diese Manipulation wies das Kassenbuch anstelle des hohen Fehlbetrages einen Mehrbetrag von 2,55 DM aus.

Als am nächsten Tag der Posthauptsekretär L. Schalter und Kasse zu übernehmen hatte, prüfte er seiner Gewohnheit gemäß den Übergabeabschluß nur oberflächlich, wie dies der Beamte erhofft und erwartet hatte. Er fragte den Beamten dann, ob der Abschluß gestimmt habe, und sah, als dieser bejahte, nur noch die am Schalter befindlichen Bar- und Wertzeichenbestände nach. Auf den Unterschied zwischen dem tatsächlichen und dem buchmäßigen Bestand an Sondermarken stieß er dabei nicht.

Die Vermutung des Beamten über die Ursache der Differenz zwischen Soll- und Istbestand der am 27. Oktober 1983 an L. übergebenen Kasse erwies sich dann nur in Höhe von ungefähr 200 DM als richtig. Hinsichtlich der weiteren 1.800 DM stellte sich am 28. Oktober durch eine Meldung heraus, daß der Beamte einen am 21. Oktober der Hauptkasse zugeführten Betrag um 1.000 DM zu niedrig angesetzt hatte. Die dann noch fehlende Summe von gut 800 DM war darauf zurückzuführen, daß der Beamte am 24. Oktober einem Großabnehmer Briefmarken in diesem Werte mehr ausgehändigt hatte, als berechnet und bezahlt worden waren. Da dies dem Postkunden zunächst selbst nicht aufgefallen war, konnte er Meldung darüber erst am 29. November 1983 erstatten und die 800 DM auch erst dann bei der Postkasse einzahlen.

2.

Am 9. Mai 1985 hatte der Beamte am Hauptschalter des Postamts E. Dienst. Kurz nach der um 15.00 Uhr beendeten Mittagspause bemerkte sein Kollege am Nachbarschalter, daß die Schlange der wartenden Postkunden vor dem Schalter des Beamten immer länger wurde. Von einer Postkundin angesprochen, wollte er an dem Schalter nach dem Rechten sehen, zumal er gegen Ende der Mittagspause eine vom Beamten ausgehende Alkoholfahne bemerkt und beobachtet hatte, daß dieser seinen Kopf am Waschbecken unter fließendes Wasser hielt.

Am Schalter stellte er fest, daß der Beamte nicht mehr schreiben konnte, wie benommen wirkte und auch zu einem Kassenabschluß nicht in der Lage gewesen wäre. Nach einem Ferngespräch mit dem Betriebsleiter des Amtes, das eine Angelegenheit vom Vortage betraf, nahm der Beamte seine Tätigkeit am Hauptschalter nicht mehr auf, meldete sich krank und verließ in Begleitung seiner Frau, die man telefonisch verständigt hatte, gegen 15.25 Uhr das Postamt. Anschließend war er bis zum 22. Juli 1985 krankheitsbedingt dienstunfähig. Fachärztlichen Attesten des Internisten Dr. D., vom 23. Mai und 16. September 1985 zufolge war der Beamte am ersten Behandlungstag kaum in der Lage, zu sprechen und zu gehen; aufgrund einer abnormen Erlebnisreaktion mit nachfolgendem exogenen depressiven Versagenszustand habe er am 9. Mai 1985 mit Sicherheit seinen Dienst nicht mehr zu Ende führen können.

Der Beamte räumt ein, am 9. Mai 1985 in der Mittagspause zwei Underberg getrunken zu haben, weil er, wie zu jener Zeit häufig, nervöse Magenbeschwerden gehabt habe.

In Übereinstimmung mit dem Bundesdisziplinargericht hält danach auch der Senat pflichtwidriges Verhalten des Beamten am 9. Mai 1985 nicht für gegeben.

Ein absolutes Alkoholverbot für den Schalterdienst, durch das der Genuß selbst der kleinsten Alkoholmenge im Dienst und in Dienstpausen untersagt worden und damit - erst - im Sinne des § 55 Satz 2 BBG pflichtwidrig wäre, besteht nicht. Für den gesamten Geschäftsbereich der Deutschen Bundespost ist ein solches Verbot, wie es beispielsweise für Kraftfahrzeugführer der Deutschen Bundespost aufgrund der vom Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen getroffenen Regelung des § 2 Abs. 4 DA Kfz.-Führer (1985) gilt, nicht erlassen worden, und auch für die Bereiche der Einleitungsbehörde oder des Beschäftigungsamtes des Beamten sind einschlägige Verbote genereller Art nicht bekannt. Das Fehlen einer solchen Norm wird durch die Anschuldigungsschrift bestätigt, in der zur Begründung des Anschuldigungsvorwurfs Nr. 2 lediglich die Vorschrift des § 55 Satz 2 BBG genannt ist. Das reicht jedoch zum Beleg dafür, daß jemand gegen seine Pflichten aus dem Beamtenverhältnis durch Ungehorsam verstoßen habe, nicht aus. Die Vorschrift des § 55 Satz 2 BBG hat selbständig keine Bedeutung; ihr ist Antwort auf die Frage, ob ein Beamter seinen Pflichten genügt hat, nicht zu entnehmen; sie gewinnt erst in Verbindung mit derjenigen Anordnung Bedeutung, die bei einer Dienstleistung zu befolgen ist, gleichgültig, wie sie für den Beamten verbindlich geworden ist. Denn nur eine solche Norm läßt erkennen, ob ihr der Beamte entsprochen oder ob er ihr entgegen der Pflicht zum Gehorsam zuwidergehandelt hat. Fehlt sie - wie hier -, so geht der Hinweis auf § 55 Satz 2 BBG ins Leere.

Auch ein Verstoß des Beamten gegen die Pflicht zu voller Hingabe an seinen Beruf (§ 54 Satz 1 BBG) oder gegen diejenige zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten innerhalb wie außerhalb des Dienstes (§ 54 Satz 3 BBG) kann in bezug auf Anschuldigungsvorwurf Nr. 2 nicht festgestellt werden, da der Genuß von zwei Fläschchen Underberg innerhalb einer längeren Dienstpause nicht ohne weiteres geeignet ist, die Dienstfähigkeit alkoholbedingt zu beeinträchtigen, hier zudem Anhaltspunkte dafür gegeben sind, daß die von Kollegen beobachteten Ausfallerscheinungen des Beamten am Nachmittag des 9. Mai 1985 nicht Folgen des Alkohols, sondern Vorboten oder bereits Auswirkungen der anschließend zu fast zweieinhalbmonatiger ununterbrochenen Dienstunfähigkeit des Beamten führenden Krankheit gewesen sind, die ihn laut Attest seines behandelnden Arztes auch am nächsten Tag noch geschwächt und beim Laufen und Sprechen behindert hat. Es bedarf daher keiner Vertiefung der Frage, ob Verstöße gegen die hier genannten Pflichten überhaupt Gegenstand der Anschuldigung wären, die in Anschuldigungsformel und Sachdarstellung einzig auf ein Alkoholverbot und dessen Mißachtung abgestellt, mithin ganz auf Verwirklichung des Tatbestands des § 55 Satz 2 BBG ausgerichtet ist (vgl. § 75 Abs. 1 BDO).

Mit dem zu Anschuldigungsvorwurf Nr. 1 festgestellten Verhalten hat der Beamte jedoch gegen seine Pflichten zu gewissenhafter, uneigennütziger Amtsführung (§ 54 Satz 2 BBG), zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten innerhalb des Dienstes (§ 54 Satz 3 BBG) sowie zur Beachtung dienstlicher Anordnungen (§ 55 Satz 2 BBG in Verbindung mit §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 2, 66 Abs. 1, 76 Abs. 1 und 78 Abs. 1 der Dienstanweisung für das Kassen- und Rechnungswesen der Ämter im Bereich der Deutschen Bundespost - DAKÄ -) verstoßen und insgesamt vorsätzlich ein Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen, das die Vertrauenswürdigkeit als Kassenbeamter stark beeinträchtigt und deshalb schwer wiegt.

Das Verfahren im Umgang mit Geld und Wertzeichen sowie das Abrechnungswesen sind für den Schalterdienst der Deutschen Bundespost genauestens geregelt. Die Erledigung jedes denkbaren Vorgangs, der in diesem Dienstzweig üblicherweise vorkommt und zu jeder Zeit anfallen kann, ist durch die Dienstanweisung für das Kassen- und Rechnungswesen der Ämter - DAKÄ - im einzelnen vorgeschrieben. Das beruht darauf, daß die Verwaltung mit Rücksicht auf ihre Pflicht, mit den ihr anvertrauten öffentlichen Mitteln sparsam und korrekt umzugehen und sich an die Haushaltsansätze zu halten, den Stand ihres Vermögens ständig unter Kontrolle haben und deshalb dazu in der Lage sein muß, Einnahmen und Ausgaben, Forderungen und Verbindlichkeiten jederzeit zu überblicken. Hierzu gehört insbesondere, daß durch einen Kassenabschluß festgestellt werden soll, ob die vorhandenen Kassenbestände mit dem Soll nach den Kassenbüchern übereinstimmen und daß, sollte dies ausnahmsweise einmal nicht der Fall sein, Abweichungen möglichst schnell und lückenlos aufgeklärt werden. Diesem Zweck dient insbesondere das Prinzip der Kassenwahrheit und -klarheit, das jedem mit einschlägigen Aufgaben betrauten Kassenbeamten nicht nur vom Begriff her bekannt, sondern das ihm als tragender Grundsatz öffentlicher Verwaltung auch in seinen Einzelheiten vertraut ist. Wer sich an grundlegende Vorschriften über das Kassen-, Haushalts- und Abrechnungswesen nicht hält, verstößt daher nicht nur gegen diese oder jene Vorschrift der Dienstanweisung, sondern er macht sich eines Verstoßes gegen tragende Grundsätze der Verwaltungsführung und -ordnung schuldig. Er gefährdet die Vermögensinteressen des Dienstherrn, dem die Möglichkeit sicheren Überblicks und hinreichend genauer Kontrolle genommen wird; er erschwert eine sparsame und effektive Verwaltung, macht sie unter Umständen sogar - und dies jedenfalls im Umkreis seines eigenen dienstlichen Einsatzes - überhaupt unmöglich. Ein Beamter, der vorsätzlich gegen grundlegende Vorschriften des Kassenwesens verstößt, kann sich daher schon der Folgen und damit der Bedeutung seines pflichtwidrigen Verhaltens wegen für den öffentlichen Dienst untragbar machen. Denn ihm kann nicht mehr das Vertrauen entgegengebracht werden, das er für die Ausübung seines Dienstes benötigt, ohne daß es auf das Motiv seines Handelns prinzipiell ankäme. Vertrauen ist für die Begründung und für den Fortbestand des Beamtenverhältnisses unerläßlich. Das ergibt sich aus dessen in § 2 Abs. 1 BBG definierter und als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis ausgewiesener Natur. Daraus folgt, daß Grundlage der gegenseitigen Beziehungen Vertrauen in Zuverlässigkeit, Ehrlichkeit und Einsatzbereitschaft eines Beamten einerseits, in Fürsorge und Wohlwollen des Dienstherrn andererseits ist. Denn die Vorschrift des § 2 BBG ist keine Leerformel, nicht etwa nur wohlformulierter Programmsatz; sie ist vielmehr zwingende Folge der Unmöglichkeit, das Verhalten des einzelnen Verwaltungsbediensteten ständig zu überwachen. Auf lückenlose Überwachung muß die öffentliche Vert waltung verzichten. Sie kann sich, da sie ihre der Allgemeinheit gewidmeten Aufgaben effektiv und wirtschaftlich zu erfüllen hat, nur den unbedingt notwendigen Aufwand erlauben, was die ständige und lückenlose Kontrolle ihrer Bediensteten schon aus wirtschaftlichen Gründen verbietet.

Dieses berufserforderliche Vertrauen hat der Beamte aufs Schwerste erschüttert, als er, nur um die von ihm verwaltete Kasse äußerlich stimmend erscheinen zu lassen, einen in Wirklichkeit nicht vorhandenen Wertzeichenbestand in das Kassenbuch eintrug. Den hierin liegenden Vertrauensbruch sieht der Senat für erheblich schwerer an als das Bundesdisziplinargericht, zumal er es nicht für gerechtfertigt hält, dem Beamten Laienhaftigkeit der Verfälschung und leichte Erkennbarkeit zugute zu halten.

Von einer Fälschung im eigentlichen Sinne kann bei der Manipulation des Beamten im Kassenbuch, die in der Anschuldigungsschrift als "Hochfälschen einer Wertzeichenposition" bezeichnet wird, nicht die Rede sein. Der Beamte hat nicht eine bereits eingetragene Zahl verändert, sondern er hat in bis dahin freiem Raum des Kassenbuchs die Eintragung einer - weiteren - Zahl vorgenommen. Daß diese Eintragung erkennbar ist, liegt auf der Hand; darin liegen Sinn und Zweck ihrer Vornahme. Ins Auge springt sie deshalb aber noch nicht; sie hebt sich vielmehr durch nichts von den anderen Eintragungen ab, läßt insbesondere nicht erkennen, daß sie erst zu späterer Zeit vorgenommen worden ist und damit das ursprüngliche Zahlen- und Rechenwerk in seinem Inhalt verändert hat. Sie kann daher auch keinen Verdacht erwecken und nicht etwa zu besonderer Aufmerksamkeit oder gar zu Mißtrauen führen.

Dem Beamten kann ebensowenig zugute gehalten werden, wegen des beabsichtigten Besuchs seines Sohnes im Krankenhaus in E. gewesen zu sein. Denn Eile wäre nur am Abend des 26. Oktober verständlich gewesen und könnte nur von dem Vorwurf entlasten, nicht sofort alles zur Aufklärung des Fehlbetrages unternommen zu haben. Darum geht es im wesentlichen aber nicht. Von entscheidender Bedeutung ist vielmehr, daß es der Beamte am nächsten Tag bei der Kassenübergabe an seinen Kassennachfolger L. bei der Falschangabe des Wertzeichenbestands belassen und auf die Frage, ob der Kassenabschluß in Ordnung sei, die angebliche Ordnungsmäßigkeit der Wahrheit zuwider auch noch ausdrücklich bestätigt hat. Das kann, wie vom Bundesdisziplinaranwalt mit Recht erwähnt wird, keinen anderen Grund gehabt haben als den, sich selbst der immerhin möglichen Haftbarkeit zu entziehen und L. das Risiko für etwas aufzubürden, was dieser mit Sicherheit nicht zu vertreten hat. Das läßt ein so hohes Maß an Rücksichtslosigkeit und fehlender Verantwortungsbereitschaft deutlich werden, daß sich die Frage, ob der Beamte überhaupt noch im Beamtenverhältnis tragbar ist, stellen muß.

Dafür, daß der Senat diese und auch die weitere Frage nach der Tragbarkeit des Beamten in dem ihm verliehenen Beförderungsamt bejaht hat, sind folgende Erwägungen maßgebend:

Der Beamte ist, wie die spätere Aufklärung des Kassenmankos erkennbar macht, über den Verdacht erhaben, sich eigenmächtig am Kassenbestand vergriffen und sich persönlich bereichert zu haben. Er hat zudem die Wahrscheinlichkeit, daß sich der am 26. Oktober errechnete Fehlbestand aufklären werde, glaubhaft als hoch, das auf L. übertragene Risiko als entsprechend gering eingeschätzt, was es zugleich erlaubt, den vom Bundesdisziplinaranwalt vorgenommenen Vergleich des Dienstvergehens mit einem Kollegendiebstahl auszuschließen. Er hat sich zudem stets ohne Tadel geführt und auch in dem Amt eines Postobersekretärs, das ihm vor nunmehr sieben Jahren übertragen worden ist, im übrigen gut bewährt. Der Senat hält daher trotz der Vertrauenseinbuße, die der Beamte erlitten hat und die sich konkret darin äußert, daß andere Kräfte des Schalter- und Kässendienstes nicht mehr mit ihm zusammenarbeiten wollen und damit der Betriebsfrieden erheblich gestört ist, eine Gehaltskürzung im oberen Bereich des gesetzlichen Rahmens, den § 9 Abs. 1 Satz 1 BDO für die Laufzeit gibt, für ausreichend. Seiner ständigen Rechtsprechung gemäß rechnet er hierauf die Dauer des Disziplinarverfahrens, insbesondere auch die des Berufungsverfahrens, die der Beamte nicht zu vertreten hat, in der Erkenntnis an, daß das Verfahren selbst und die Ungewißheit seines Ausgangs eine psychische Belastung bedeuten, von der erzieherische Wirkung und damit eine Verringerung der Gefahr weiteren Fehlverhaltens erwartet werden dürfen. Eine Gehaltskürzung auf die Dauer von drei Jahren hält er danach für angemessen.

Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus §§ 114 Abs. 2, 115 Abs. 5 Satz 1 BDO und berücksichtigt, daß der auf angemessene Verschärfung gerichtete Antrag der Berufungsschrift im Sinne einer Disziplinarmaßnahme nach § 10 BDO verstanden werden muß. Das läßt die schriftliche Berufungsbegründung, lassen in Übereinstimmung damit aber auch die in der Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht und vor dem erkennenden Senat gestellten Anträge des Bundesdisziplinaranwalts erkennen.