I.

Gegenstand zweier beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängiger Normenkontrollverfahren sind aufgrund des Art. 26 Abs. 3 des Bayerischen Naturschutzgesetzes - BayNatSchG - ergangene Verordnungen der Landratsämter Starnberg und Weilheim-Schongau über die Kennzeichnung von Reitpferden. Die Verordnung des Landratsamts Starnberg vom 8. Januar 1986 hat folgenden Wortlaut:

§ 1

Pferdekennzeichnung

(1)
Zum Schütze des Erholungsverkehrs und des Eigentums ist im Landkreis Starnberg das Reiten in der freien Natur in Landschaftsschutzgebieten außerhalb der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wege und Plätze nur auf Pferden gestattet, die an beiden Seiten des Halfters erkennbar Kennzeichen nach § 3 oder von anderen Behörden nach Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG ausgegebene Kennzeichen tragen. Landschaftsschutzgebiete sind festgesetzt nach den Verordnungen des Landkreises Starnberg über die Landschaftsschutzgebiete in der jeweils geltenden Fassung.

1.-6. ...

(2)
Werden Pferde Dritten zum Reiten Überlassen, so hat der Pferdehalter Namen und Adressen vorher festzustellen, diese 2 Jahre aufzubewahren und dem Landratsamt Starnberg im Rahmen seiner Ermittlungen von Zuwiderhandlungen gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften auf Anfrage mitzuteilen.

(3)
Sonstige Vorschriften zur Beschränkung des Reitens bleiben unberührt.

§ 2

Ausnahmen

Diese Verordnung gilt nicht für das Reiten

1.
durch die Polizei,

2.
während Veranstaltungen im Rahmen der Brauchtumspflege, einschließlich des An- und Abreitens,

3.
auf zulässigen Reitplätzen.

§ 3

Zuteilung der Kennzeichen

(1)
Die Zuteilung und Ausgabe der Kennzeichen erfolgt auf schriftlichen Antrag und auf Kosten des Pferdehalters durch das Landratsamt Starnberg. ...

§§ 4 bis 6 ...

§ 1 der Verordnung des Landratsamts Weilheim-Schongau vom 5. Februar 1986 lautet wie folgt:

§ 1

Pferdekennzeichnung

(1)
Zum Schutz des Erholungsverkehrs und des Eigentums ist im Landkreis Weilheim-Schongau das Reiten in der freien Natur nur auf Pferden gestattet, die an beiden Seiten des Halfters erkennbar Kennzeichen nach § 3 oder von anderen Behörden nach Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG ausgegebene Kennzeichen tragen.

(2)
Werden Pferde Dritten zum Reiten überlassen, so hat der Pferdehalter deren Namen und Adressen vorher festzustellen, in eine Liste einzutragen, diese 2 Jahre aufzubewahren und dem Landratsamt Weilheim-Schongau im Rahmen seiner Ermittlungen von Zuwiderhandlungen gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften auf Anfrage mitzuteilen.

(3)
...

Nach Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG kann die untere oder höhere Naturschutzbehörde durch Rechtsverordnung oder Einzelanordnung das Betreten von Teilen der freien Natur im erforderlichen Umfang aus Gründen des Naturschutzes, zur Durchführung von landschaftspflegerischen Vorhaben, zur Regelung des Erholungsverkehrs oder aus anderen zwingenden Gründen des Gemeinwohls untersagen oder beschränken; Abs. 3 der Vorschrift ermächtigt die untere oder höhere Naturschutzbehörde, zum Schutz des Erholungsverkehrs und des Eigentums durch Rechtsverordnung eine Kennzeichnung der Reitpferde vorzuschreiben.

Anlaß für den Erlaß der Verordnungen war, daß in zunehmendem Maße Beschwerden von erholungssuchenden Bürgern, aber auch von Landwirten und Waldbesitzern laut wurden über Belästigungen und Schäden durch Reiter, die nicht zur Verantwortung gezogen werden konnten.

Mit ihren Normenkontrollanträgen beantragen die Antragsteller, die genannten Verordnungen für nichtig zu erklären. Der Antragsteller zu 1 betreibt innerhalb eines der in der Verordnung des Landkreises Starnberg genannten Landschaftsschutzgebietes ein landwirtschaftliches Gut und züchtet dort Freizeit- und Rennpferde; er ist selbst Freizeitreiter. Er hält die Verordnung für ungültig, weil mehrere der in ihr gebrauchten Begriffe zu unbestimmt seien. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung begründete Buchführungspflicht verletze das Übermaßverbot. Da die Flächen, auf denen er seine Pferde ausbilde bzw. selbst reite, in seinem Eigentum stünden, greife die Verordnung, die nur für das Reiten außerhalb der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wege und Plätze gelte, unzulässig in sein Eigentum ein.

Der im Gebiet des Landkreises Weilheim-Schongau wohnende Antragsteller zu 2 besitzt dort zwei in einem Reit- und Pensionsstall untergestellte Pferde. Er sieht die durch die Verordnung begründeten Verpflichtungen als unzumutbare Beeinträchtigung und Diskriminierung seiner reitsportlichen Betätigung an. Für eine Regelung der Teilnahme des Reiters am Verkehr auf öffentlichen Wegen fehle dem Landratsamt angesichts der Bundeszuständigkeit für das Straßenverkehrsrecht, von der - ohne Einführung einer Kennzeichenpflicht für Reiter - abschließend Gebrauch gemacht worden sei, die Kompetenz. Die Verpflichtung zur Listenführung sei unverhältnismäßig und werde von der gesetzlichen Grundlage in Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG nicht umfaßt.

Die Landesanwaltschaft Bayern hält die Anträge für zulässig, aber nicht begründet.

Das Normenkontrollgericht hat nach Einholung einer Stellungnahme des Bundesministers für Verkehr zur Frage der Regelungskompetenz mit Beschlüssen vom 22. Dezember 1987 die Sachen dem Bundesverwaltungsgericht zur Klärung der Frage vorgelegt, ob und inwieweit die verfahrensgegenständlichen landesnaturschutzrechtlichen Regelungen über die Kennzeichnung von Reitpferden und die Führung eines sogenannten Reitbuches mit den bundesrechtlichen Regelungen über den Straßenverkehr (vgl. §§ 1, 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG; § 28 Abs. 2, § 39 Abs. 3, § 41 Abs. 2 Nr. 5 Buchst. a StVO; §§ 1 bis 3, 23 und 31 a StVZO), über das Betreten des Waldes (vgl. §§ 1, 2 und 14 Bundeswaldgesetz) und über das Betreten der Flur (vgl. §§ 1, 2 und 27 Bundesnaturschutzgesetz) vereinbar sind. Das Normenkontrollgericht möchte die genannten Regelungen als rechtsgültig ansehen. Sie bildeten einen notwendigen Annex zur bundesrahmenrechtlich eingeräumten Kompetenz des Landes zur Regelung des Betretungsrechts; insoweit müßten auch einschränkende Regelungen erlaubt sein. Die Bundeskompetenz für das Straßenverkehrsrecht werde in dem beschriebenen Umfang zugunsten des Naturschutzes eingeschränkt. Für die Beurteilung der Gültigkeit der mit der Normenkontrolle angegriffenen Verordnungen komme es auf die Auslegung der angeführten bundesrahmenrechtlichen Vorschriften und auf ihr Verhältnis zum Straßenverkehrsrecht entscheidend an.

Zu den Vorlagen, die der beschließende Senat zu gemeinsamer Entscheidung verbunden hat, haben sich der Antragsteller zu 2, der Antragsgegner und der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht geäußert; der Antragsgegner hat zur näheren Erläuterung seines Standpunkts ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. L. vorgelegt.

II.

1.

Die Vorlagen sind nur in dem begrenzten Umfang zulässig, wie er sich aus der im Entscheidungssatz enthaltenen Antwort ergibt.

Das vorlegende Normenkontrollgericht erbittet vom beschließenden Senat die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit die verfahrensgegenständlichen landesnaturschutzrechtlichen Regelungen über die Kennzeichnung von Reitpferden und über die Führung eines sogenannten Reitbuches mit den bundesrechtlichen Regelungen über den Straßenverkehr und über das Betreten des Waldes und der Flur vereinbar sind. Das bedarf, um zu einer nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässigen Vorlage zu gelangen, in mehrfacher Hinsicht der Modifizierung und zugleich Beschränkung. Zu solchen Veränderungen einer Vorlage unter gleichzeitiger Wahrung des Kerngehalts der vorgelegten Frage ist das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO berechtigt (vgl. Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87 <94> und Beschluß vom 15. April 1988 - BVerwG 4 N 4.87 - BVerwGE 79, 200 <202>).

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO legt das Normenkontrollgericht die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts vor, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat und es für seine Entscheidung auf die Beantwortung der vorgelegten Frage ankommt. Diese Voraussetzungen für eine Vorlage hat das Norraenkontrollgericht im Vorlagebeschluß unter Begründung seiner Rechtsauffassung darzulegen (vgl. Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <175>; Beschluß vom 12. März 1982 - BVerwG 4 N 1.80 - BVerwGE 65, 131 <132> und Beschluß vom 18. August 1982 - BVerwG 4 N 1.81 - BVerwGE 66, 116 <118>). Eine konkrete, über den Einzelfall hinausreichende Frage der Auslegung des revisiblen Rechts, deren Klärung für die vom Normenkontrollgericht zu treffende Entscheidung nach dessen - für das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich maßgeblichen (vgl. BVerwGE 79, 200 <202>) - Rechtsauffassung erheblich sein wird, ist in den Vorlagebeschlüssen nicht ausdrücklich enthalten. Ihnen läßt sich aber bei sinngemäßer Auslegung entnehmen, daß aus der Sicht des vorlegenden Gerichts für die Entscheidung über die Gültigkeit der angegriffenen Verordnungen unter anderem auch von Bedeutung sein kann, welche Tragweite den in den bundesrechtlichen Bestimmungen über den Straßenverkehr enthaltenen Vorschriften über Kennzeichnungspflichten für Verkehrsteilnehmer, insbesondere unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Rahmenvorschriften über Rechte zum Betreten des Waldes und der Flur und deren Einschränkungen, zukommt. In diesem Umfang und mit dieser Maßgabe sind die Vorlagen nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässig.

Dazu hat der Senat im einzelnen erwogen:

a)

Die Antragsteller haben zur Begründung ihrer Anträge, die Verordnungen über die Kennzeichnung von Reitpferden für nichtig zu erklären, unter anderem geltend gemacht, daß die dort getroffenen Regelungen zu unbestimmt seien und einen unverhältnismäßigen sowie diskriminierenden Eingriff in ihre Freiheits- und Eigentumsrechte darstellten. Mit diesem Vorbringen der Antragsteller hat sich das vorlegende Gericht nicht auseinandergesetzt. Das erweckt Zweifel an der Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlagefrage. Die angegriffenen Verordnungen könnten schon aus den von den Antragstellern angeführten Gründen nichtig sein. Allerdings führt das vorlegende Gericht in seinen Beschlüssen - wenn auch insoweit ohne nähere Begründung - aus, daß es die "verfahrensgegenständlichen Regelungen ... als rechtsgültig ansehen" möchte und daß es für die Beurteilung der Gültigkeit der Verordnungen auf die Auslegung der angeführten bundesrahmenrechtlichen Vorschriften und auf ihr Verhältnis zum Straßenverkehrsrecht "entscheidend" ankomme. Der beschließende Senat versteht diese Darlegung im Zusammenhang mit der weiteren Begründung der Vorlegungsbeschlüsse so, daß das Normenkontrollgericht die Angriffe der Antragsteller - mit Ausnahme des in Sonderheit vom Antragsteller zu 2 geltend gemachten Fehlens einer landesrechtlichen Regelungszuständigkeit - für unbegründet erachten will; er legt seiner Beurteilung diese Auslegung der Vorlagebeschlüsse zugrunde. Hiervon ausgehend, lassen die Vorlagebeschlüsse noch in ausreichendem Maße erkennen, daß nach der nicht offensichtlich unhaltbaren Auffassung des vorlegenden Gerichts für die in den Normenkontrollverfahren zu treffenden Entscheidungen die Beantwortung der vorgelegten Frage von maßgeblicher Bedeutung sein kann.

Dies gilt freilich nicht für die jeweils in § 1 Abs. 2 der Verordnungen getroffenen Regelungen über die Verpflichtung, bei Überlassung der Pferde an Dritte deren Namen und Adressen festzustellen, diese zwei Jahre aufzubewahren und unter näher bestimmten Voraussetzungen dem Landratsamt mitzuteilen. Der Antragsteller zu 2 hat insoweit geltend gemacht, daß diese Vorschrift der Verordnung in Art. 26 Abs. 3 des Bayerischen Naturschutzgesetzes - BayNatSchG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 1982 (BayRS 791 - 1 - U) keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage finde. Jedenfalls mit diesem Vorbringen hätte sich das Normenkontrollgericht angesichts des auf Regelungen über eine Kennzeichnung der Reitpferde begrenzten Wortlauts der gesetzlichen Ermächtigung ausdrücklich befassen müssen. Ohne eine Darlegung, daß und aus welchem Grunde die Ermächtigung des Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG dem Verordnungsgeber auch Regelungen über eine listenmäßige Erfassung von Personen, denen Pferde überlassen worden sind, und über die Aufbewahrung und Mitteilung solcher Aufzeichnungen gestattet, ist nicht erkennbar, inwieweit es auch für die Gültigkeit dieser Vorschrift auf die Vorlagefrage ankommt. Der beschließende Senat beschränkt deshalb seine Entscheidung auf die Bestimmungen über eine Kennzeichnung der Reitpferde.

b)

Das vorlegende Gericht stellt die Frage, ob die verfahrensgegenständlichen landesnaturschutzrechtlichen Regelungen mit Bundesrecht "vereinbar" sind. Das ist in dieser Form keine Frage der Auslegung des revisiblen Rechts, über die das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO zu entscheiden hat. Die Fragestellung zielt zum einen - jedenfalls primär - auf die Auslegung des Landesrechts, für die das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig ist. Zum anderen hat das Bundesverwaltungsgericht im Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO nicht darüber zu entscheiden, ob Landesrecht mit Bundesrecht vereinbar ist.

Die im Tenor der Vorlagebeschlüsse formulierte Frage läßt bei Berücksichtigung der Ausführungen zu ihrer Begründung und insbesondere der Darlegungen in der den Vorlagebeschlüssen in Ablichtung beigefügten Stellungnahme des Bundesministers für Verkehr vom 30. November 1987 auch eine Auslegung dahin zu, daß das vorlegende Gericht die Kompetenz des Landes zum Erlaß der verfahrensgegenständlichen Verordnungen geklärt wissen will und daß es ihm in diesem Zusammenhang um die Feststellung des Inhalts und der Tragweite der den Regelungsbereich der Verordnungen berührenden bundesrechtlichen Vorschriften - insbesondere über den Straßenverkehr - geht, die der Gültigkeit der zu prüfenden Verordnungen möglicherweise entgegenstehen. Soweit freilich das Bundesverwaltungsgericht vom vorlegenden Gericht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit landesrechtlicher Vorschriften über eine Pferdekennzeichnung mit dem Bundesrecht angerufen wird, führt dies auch unter dem für § 47 Abs. 5 VwGO maßgeblichen Gesichtspunkt der Auslegung des revisiblen Rechts nicht zur Zulässigkeit der Vorlage. Dies folgt aus Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Vorschrift gebietet eine verfassungskonforme Eingrenzung der Reichweite des Vorlageverfahrens nach § 47 Abs. 5 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht darf hiernach mit einer Vorlage in einem Normenkontrollverfahren nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit dem Grundgesetz und/oder einem Bundesgesetz und damit über die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes als Hauptfrage angerufen werden.

Hierzu ist im einzelnen zu sagen:

Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG muß ein Gericht sein Verfahren aussetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen, wenn es ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es für seine Entscheidung ankommt, für unvereinbar mit dem Grundgesetz oder mit einem Bundesgesetz hält. Daraus folgt, daß die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit eines unter der Geltung des Grundgesetzes beschlossenen Gesetzes als Hauptfrage nur vom Bundesverfassungsgericht entschieden werden kann. Vorlagen an ein höheres Gericht der jeweiligen Fachgerichtsbarkeit zur Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes sind nicht zulässig (vgl. BVerfGE 6, 222 <231 ff., 240 f.>; 22, 311 <316>), wobei es sich übrigens im Hinblick auf Art. 31 GG auch bei der Frage nach der Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz stets zugleich auch um eine verfassungsrechtliche Frage handelt (vgl. Art. 100 Abs. 1 Satz 2, 2. Alternative GG sowie BVerfGE 80, 137 [BVerfG 06.06.1989 - 1 BvR 921/85] <153, 155>). Die Vorlage von Fragen nach der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes an ein höheres Gericht ist auch dann ausgeschlossen, wenn das vorlegende Gericht von der Verfasaungsgemäßheit bzw. Bundesrechtskonformität des von ihm anzuwendenden Gesetzes ausgeht und das Vorlagegericht, dem die Frage zur grundsätzlichen und verbindlichen Klärung unterbreitet wird, sich dieser Beurteilung anschließen möchte. Das in Art. 100 Abs. 1 GG statuierte sogenannte "Verwerfungsmonopol" des Bundesverfassungsgerichts ist in diesem Fall an sich nicht berührt. Gleichwohl fehlt dem mit der Vorlage angerufenen Gericht die umfassende Entscheidungskompetenz nach allen Richtungen. Ein anderes Gericht, das trotz der aufgrund eines solchen Vorlageverfahrens bejahten Verfassungsgemäßheit bzw. Bundesrechtskonformität des Gesetzes die Dinge später anders beurteilt, wäre an die Entscheidung des Vorlagegerichts nicht gebunden, sondern im Gegenteil verpflichtet, gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Dies hat zur Folge, daß das Vorlageverfahren in Fällen dieser Art die ihm vom einfachen Prozeßgesetz zugewiesene Aufgabe einer verbindlichen Klärung grundsätzlicher Fragen nicht erfüllen kann (vgl. im einzelnen hierzu BVerfGE 6, 222 [BVerfG 19.02.1957 - 1 BvL 13/54] <233 ff.>).

Diese vom Bundesverfassungsgericht für das Verfahren der Vorlage an den Großen Senat für Zivilsachen des Bundesgerichtshofs nach § 137 GVG entwickelten und für die Vorlage von Rechtsfragen grundsätzlicher Bedeutung durch ein Truppendienstgericht an das Bundesverwaltungsgericht (vgl. jetzt § 36 Abs. 6 WDO; § 18 Abs. 4 WBO) bestätigten Grundsätze beanspruchen nach der Auffassung des beschließenden Senats Geltung auch für das Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO. Stellt sich in einem Normenkontrollverfahren dem Gericht die Frage, ob eine für seine Entscheidung erhebliche Vorschrift in einem (formellen) Landesgesetz mit dem Grundgesetz oder mit einem (einfachen) Bundesgesetz vereinbar ist, so darf es zur Beantwortung dieser Frage die Sache nicht dem Bundesverwaltungsgericht vorlegen. Vielmehr hat es - sofern es die Frage bejahen will - selbst in der Sache zu entscheiden oder - sofern es die Frage verneinen will - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Dem Bundesverwaltungsgericht fehlt die in § 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO vorausgesetzte Befugnis, über die Frage der Verfassungsgemäßheit bzw. Bundesrechtskonformität verbindlich zu entscheiden. Soweit im Beschluß des Senats vom 22. Juni 1990 - BVerwG 4 NB 4.90 - (zur Veröffentlichung bestimmt) eine teilweise hiermit nicht übereinstimmende Auffassung über den Umfang der Vorlagepflicht der Normenkontrollgerichte gemäß § 47 Abs. 5 VwGO zum Ausdruck gekommen ist, wird hieran nicht festgehalten.

Im vorliegenden Fall hat das Normenkontrollgericht die Frage nach der Vereinbarkeit der "verfahrensgegenständlichen landesnaturschutzrechtlichen Regelungen" mit dem Bundesrecht aufgeworfen. Selbst wenn es damit nur die vom Vorrang der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG nicht erfaßten Verordnungen der Landratsämter Starnberg und Weilheim-Schongau selbst gemeint haben sollte, ändert dies in der Sache nichts. Die Übereinstimmung der Verordnungen mit dem Grundgesetz und/oder den (einfachen) Bundesgesetzen läßt sich jedenfalls insoweit, als es - wie hier - um die Regelungskompetenz geht, nur anhand der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Rechtsverordnungen beurteilen. Ob eine Kompetenz zur Regelung von Pferdekennzeichnungspflichten auf Landesebene besteht, richtet sich allein nach der dem Land insoweit zustehenden Gesetzgebungsbefugnis. Demzufolge zielt die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage nach der Vereinbarkeit der "verfahrensgegenständlichen landesnaturschutzrechtlichen Regelungen" mit bestimmten Bundesgesetzen auf die Ermächtigungsnorm des Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG, die über Art. 13 des Bayerischen Waldgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1982 (BayRS 7902 - 1 - E) auch für das Betreten des Waldes zu Pferde gilt und auf deren Grundlage die zur Normenkontrolle gestellten Verordnungen erlassen worden sind. Die sich hiernach stellende Frage, ob diese landesgesetzliche Vorschrift angesichts der Kompetenzvorschriften des Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr) einerseits und des Art. 75 Nr. 3 GG (Naturschutz) andererseits und ihres Verhältnisses zueinander sowie ferner bei Berücksichtigung der aufgrund dieser Kompetenzen erlassenen bundesgesetzlichen Vorschriften mit dem Bundesrecht vereinbar - und in diesem Sinne verfassungsgemäß - ist, kann indes - wie dargelegt - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG als Hauptfrage eines Vorlageverfahrens nur das Bundesverfassungsgericht, nicht jedoch das Bundesverwaltungsgericht entscheiden.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässig sind die Vorlagen nach alledem allein insoweit, als es im Rahmen der vom vorlegenden Gericht gestellten Frage nach der Vereinbarkeit des Landesrechts mit dem Bundesrecht auch um die Klärung geht, mit welcher Tragweite der Bund von einer ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz zur Einführung von Kennzeichnungspflichten für Teilnehmer am Verkehr auf öffentlichen Straßen und Wegen Gebrauch gemacht hat. Auch diese die Auslegung revisiblen Rechts betreffende Frage läßt sich den Vorlagebeschlüssen, welche u.a. die Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts als Prüfungsmaßstab nennen, als Ausschnitt aus der gestellten Frage nach der Vereinbarkeit des Landesrechts mit dem Bundesrecht noch entnehmen. Mit ihrer Beantwortung berührt der beschließende Senat nicht den gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltenen Entscheidungsbereich, sondern bestimmt in Übereinstimmung mit § 47 Abs. 5 VwGO ausschließlich den Regelungsinhalt des einfachen Bundesrechts. Insoweit hätte das Bundesverwaltungsgericht übrigens auch im Rahmen einer beim Bundesverfassungsgericht anhängigen konkreten Normenkontrolle gemäß § 82 Abs. 4 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung.

Die eingeschränkte Frage nach der Auslegung bundesrechtlicher Vorschriften ist - soweit es um das Straßenverkehrsrecht geht - auch entscheidungserheblich. Für die Entscheidung in den Normenkontrollverfahren kann es nach der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts darauf ankommen, ob die vom Bund im Straßenverkehrsrecht erlassenen Normen über Kennzeichnungspflichten abschließend gemeint sind und Regelungen der Länder über eine Pflicht zur Kennzeichnung von Reitpferden ausschließen (Art. 72 Abs. 1 GG). Die Ermächtigung des Art. 26 Abs. 3 BayNatSchG über die Einführung einer Pflicht zur Kennzeichnung von Reitpferden sowie die beiden in den Ausgangsverfahren zur Normenkontrolle gestellten Verordnungen gelten als Teil der waldrechtlichen bzw. naturschutzrechtlichen Bestimmungen über Betretensrechte und deren Einschränkungen für öffentliche Straßen und Wege jedenfalls insoweit, als diese nicht schon nach den Straßen- und Wegegesetzen des Bundes und der Länder dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind (vgl. Bernatzky/Böhm, Bundesnaturschutzrecht, Kommentar, § 27 Rdnr. 2). Solche öffentlichen Wege unterliegen gleichzeitig aber auch den Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts, das ebenfalls Vorschriften über die Verpflichtung von Verkehrsteilnehmern zur Kennzeichnung enthält.

In bezug auf die vom vorlegenden Gericht ebenfalls als Prüfungsmaßstab angeführten Vorschriften des Bundeswaldgesetzes vom 2. Mai 1975 (BGBl. I S. 1037) - BWaldG - und des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG -, jetzt gültig in der Fassung vom 12. März 1987 (BGBl. I S. 889), ist auf der Grundlage der Ausführungen des vorlegenden Gerichts eine für die Normenkontrollverfahren erhebliche Auslegungsfrage, die grundsätzlicher Klärung bedarf, dagegen nicht zu erkennen. Daß § 14 BWaldG und § 27 BNatSchG rahmenrechtliche Betretensvorschriften enthalten und den Ländern die Regelung der näheren Einzelheiten, unter anderem auch hinsichtlich der Einschränkungen der Betretensrechte, überlassen bleibt, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut. Die Auslegung von Vorschriften dieser Rahmengesetze des Bundes spielt deshalb hier nur insoweit eine Rolle, als die Tragweite der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften des Bundes über die Pflicht von Teilnehmern am öffentliehen Verkehr, Kennzeichen zu verwenden, auch von ihnen beeinflußt sein kann.

2.

Die bundesrechtlichen Vorschriften über den Straßenverkehr schließen eine naturschutzrechtliche Pflicht zur Kennzeichnung von Reitpferden nicht aus.

Der beschließende Senat geht bei seiner Beurteilung der Tragweite des bundesrechtlichen Straßenverkehrsrechts - ohne insoweit hier abschließend zu entscheiden - davon aus, daß die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Straßenverkehr gemäß Art. 74 Nr. 22 GG auch für Reiter gilt, soweit diese sich auf öffentlichen Straßen und Wegen bewegen. Dem entspricht es, daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner straßenverkehrsrechtlichen Regelungen auch Bestimmungen für Reiter getroffen hat: Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Straßenverkehrsgesetz (StVG) umfaßt den Straßenverkehr in seiner Gesamtheit (vgl. dazu BVerfGE 25, 259 [BVerfG 26.02.1969 - 1 BvR 619/63] <261 ff.>). § 28 Abs. 2 Straßenverkehrsordnung (StVO) bestimmt auf dieser Grundlage die sinngemäße Anwendbarkeit der für den gesamten Fahrzeugverkehr einheitlich bestehenden Verkehrsregelungen und Anordnungen auch auf Reiter. Das Zeichen Nr. 239 gilt für Reitwege; diese dürfen nur von Reitern oder zum Führen von Pferden benutzt werden (§ 42 Abs. 2 Nr. 5 Buchst. a StVO). - Der Senat legt ferner zugrunde, daß zur Regelungsmaterie "Straßenverkehr" auch Bestimmungen über die Pflicht von Verkehrsteilnehmern gehören, am Verkehr nur mit besonderen Kennzeichen teilzunehmen. Auch solche Vorschriften lassen sich noch dem Regelungsbereich des sachlich begrenzten Ordnungsrechts zurechnen, in welchem - in einem umfassenden Sinne - die (polizeilichen) Anforderungen festgelegt werden, die an den Verkehr und an die Verkehrsteilnehmer zu stellen sind, um Gefahren von anderen Verkehrsteilnehmern oder Dritten abzuwenden und die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 40, 371 [BVerfG 03.12.1975 - 2 BvL 7/74] <380>; 67, 299 <314>). Auch in diesem Bereich hat der Bundesgesetzgeber Vorschriften erlassen (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 3 a und Nr. 8, §§ 6 b bis d, §§ 22, 24 b StVG; §§ 18 Abs. 1, 23, 29 e, 29 g, 64 b Straßenverkehrszulassungsordnung - StVZO -). Er hat dabei Kennzeichen nur für Fahrzeuge, nicht auch für Pferde und andere Verkehrsmittel vorgesehen.

Auf der Grundlage der dargelegten Auslegung der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG hat der Bundesgesetzgeber mit dem im Straßenverkehrsrecht enthaltenen Regelungswerk von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht in dem Sinne erschöpfend Gebrauch gemacht, daß dadurch Bestimmungen der Länder über weitergehende Kennzeichnungspflichten insoweit ausgeschlossen sind, als diese im Rahmen von Regelungen über das Betreten von Wald und Flur auch eine Teilnahme am Verkehr auf öffentlichen Wegen erfassen. Die Frage nach der abschließenden Ausschöpfung einer Kompetenz ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenbereichs zu beantworten (vgl. BVerfGE 67, 299 <324>). Für die Annahme, daß der Bundesgesetzgeber mit den von ihm in der Straßenverkehrszulassungsordnung getroffenen Regelungen über eine Kennzeichnung von Fahrzeugen zugleich für jede andere Art der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr, unter anderem mit Pferden, eine Pflicht zur Kennzeichnung ausschließen wollte, ist kein vernünftiger Grund ersichtlich (vgl. auch BVerfGE 32, 319 [BVerfG 09.02.1972 - 1 BvR 111/68] <327 ff., 331>). Ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung der Kennzeichnungspflichten im Straßenverkehr mit einer solchen negativen Tragweite zu Lasten der Landesgesetzgeber ist - anders als bei den Verhaltensregeln im Straßenverkehr im engeren Sinne (vgl. dazu BVerfGE 67, 299 [BVerfG 09.10.1984 - 2 BvL 10/82] <320, 322, 327>) - nicht zu erkennen. In Zweifelsfällen spricht gemäß Art. 30, 70 GG eine Vermutung für die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (vgl. BVerfGE 26, 246 [BVerfG 25.06.1969 - 2 BvR 128/66] <254>; 42, 20 <28>). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, daß der Bundesgesetzgeber selbst in § 14 BWaldG und § 27 BNatSchG Rechte zum Betreten von Wald und Flur als Rahmenvorschriften begründet hat. Diese waldrechtlichen und naturschutzrechtlichen Betretungsrechte erfassen - wie dargelegt - auch Straßen und Wege, für die das Straßenverkehrsrecht gilt. Zu den nach dem Bundesrahmenrecht (§ 14 Abs. 2 BWaldG, § 27 Abs. 2 BNatSchG) in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallenden Einzelheiten gehören sowohl die Gleichstellung anderer Benutzungsarten, also auch des Reitens, mit dem Betreten als auch Vorschriften über Einschränkungen des Betretungsrechts. Soweit es um das Reiten im Walde geht, hat schon der Bundesgesetzgeber den Ländern in § 14 Abs. 1 Satz 2 BWaldG vorgegeben, daß dieses nur auf Straßen und Wegen gestattet ist (vgl. hierzu das Urteil des beschließenden Senats vom 31. Mai 1985 - BVerwG 4 C 14 und 15.82 - BVerwGE 71, 324 <326 f.>). In den Zusammenhang der Einschränkungen fallen - als Modifikation eines Betretungsrechts - auch Pflichten zur Kennzeichnung von Reitpferden, die in Ausübung des Betretungsrechts benutzt werden. Die dargestellten Zusammenhänge zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung stehen der Annahme entgegen, daß mit den im Straßenverkehrsrecht des Bundes enthaltenen Bestimmungen über Kennzeichnungspflichten den Ländern die Einführung einer Kennzeichnungspflicht für Reitpferde als Teil der ihnen obliegenden wald- bzw. naturschutzrechtlichen Regelungen verwehrt ist.