I.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks W. Straße ... in Berlin-B., das nach den förmlich festgestellten Straßenfluchtlinien vom 7. Mai 1937 (Fluchtlinienplan 1937) mit einer Front von 17,72 m an die bereits vor dem Zweiten Weltkrieg provisorisch ausgebaute W. Straße grenzt. Der Beklagte ließ diese Straße im Abschnitt zwischen dem K. Weg und einer Wendekehre im wesentlichen in den Jahren 1973 bis 1975 endgültig herstellen. Im Zuge dieser Ausbauarbeiten wurden neben dem Grundstück des Klägers Parkhäfen angelegt und dabei die Straßenbegrenzungslinie um 5,50 m überschritten. Das hatte zur Folge, daß sich beim Grundstück des Klägers die Straßenfront auf 21,44 m verlängerte. Dieser vom Fluchtlinienplan 1937 abweichenden Ausbauplanung hatte die höhere Verwaltungsbehörde am 26. März 1971 unter der Voraussetzung zugestimmt, daß u.a. "vor Herstellung ein Bezirksamtsbeschluß zur Einleitung des Bebauungsplanverfahrens vorliegen muß". Ein die Abweichung berücksichtigender Entwurf zum Bebauungsplan XIV-61 wurde im Jahre 1976 beschlossen.

Auf der Grundlage einer Frontlänge von 21,44 m und gestützt auf § 8 des Erschließungsbeitragsgesetzes, wonach der umlagefähige Erschließungsaufwand auf die erschlossenen Grundstücke je zur Hälfte nach den zulässigen Geschoßflächen und den Grundstücksbreiten an der Erschließungsanlage zu verteilen ist, zog das Bezirksamt Neukölln von Berlin den Kläger durch Bescheid vom 24. August 1978 für die Kosten der erstmaligen endgültigen Herstellung der W. Straße im Abschnitt zwischen dem K. Weg und einer Wendekehre zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 9.563,67 DM heran. Der dagegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Durch Urteil vom 11. Juni 1982 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide dem Antrag des Klägers entsprechend insoweit aufgehoben, als von ihm ein über 8.426,50 DM hinausgehender Beitrag verlangt wird. Der Berechnung des auf das Grundstück des Klägers entfallenden Erschließungsbeitrags sei entgegen der Annahme des beklagten Landes nicht eine Straßenfrontlänge von 21,44 m, sondern lediglich eine solche von 17,72 m zu Grunde zu legen.

Die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht nach einer Augenscheinseinnahme durch Urteil vom 10. Februar 1984 mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Im vorliegenden Fall sei die Straßenbegrenzungslinie durch die förmliche Feststellung der Straßenfluchtlinien vom 7. Mai 1937, welche gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als übergeleiteter Bebauungsplan weitergelte, verbindlich festgelegt worden. Davon habe bei der Entscheidung über die Herstellung der W. Straße gemäß § 125 Abs. 1 Satz 2 BBauG ausgegangen werden müssen. Zwar sei eine gewisse Auflockung dieser Bindung dadurch geschaffen worden, daß der Gesetzgeber durch die Beschleunigungsnovelle 1979 den Absatz 1 a in den § 125 BBauG eingefügt habe, der unter den dort genannten Voraussetzungen Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplans zulasse. Die Voraussetzungen des § 125 Abs. 1 a BBauG seien hier jedoch nicht erfüllt; darüber bestehe kein Streit. Der Beklagte stütze sich zur Rechtfertigung der Planabweichung auch nicht auf § 125 Abs. 1 a BBauG, sondern auf § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG und die von der höheren Verwaltungsbehörde erteilte Zustimmung. Dem könne nicht gefolgt werden. Die Anwendung des § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG, der die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde zur Anlegung einer Straße an Stelle einer verbindlichen Bauleitplanung genügen lasse, setze voraus, daß kein Bebauungsplan vorliege. Sei letzteres der Fall, finde er keine Anwendung. Das erhärte insbesondere der normative Charakter des Bebauungsplans. Eine Rechtsnorm könne weder durch einen Verwaltungsakt noch durch eine sonstige Willensentschließung der höheren Verwaltungsbehörde geändert oder aufgehoben werden.

Der Kläger habe somit nur zu einem Beitrag herangezogen werden können, welcher auf den Fluchtlinienplan 1937 und damit eine Straßenfrontlänge von 17,72 m abstelle. Soweit der Kläger den Heranziehungsbescheid mit seiner Anfechtungsklage angegriffen habe, sei dieser daher als rechtswidrig aufzuheben.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt am Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des beklagten Landes ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat entschieden, der Bescheid, mit dem der Kläger zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige Herstellung des Abschnitts der W. Straße zwischen dem K. Weg und der Wendekehre herangezogen worden ist, sei in seinem angefochtenen Teil als rechtswidrig aufzuheben. Das entspricht der Rechtslage.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, die förmliche Feststellung der Straßenfluchtlinien vom 7. Mai 1937 (Fluchtlinienplan 1937) gelte gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als Bebauungsplan weiter. Der Fluchtlinienplan 1937 ist ein festgestellter städtebaulicher Plan im Sinne dieser Vorschrift, der mit seinen Festsetzungen der Straßenfluchtlinien u.a. für die W. Straße verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthält (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 3 BBauG bzw. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BBauG 1976/1979). Richtig ist auch, daß der Beklagte kraft der Rechtsnormqualität dieses Plans (vgl. § 10 BBauG) bei der in den Jahren 1973 bis 1975 durchgeführten technischen endgültigen Herstellung des hier in Rede stehenden Abschnitts der bereits vor dem Zweiten Weltkrieg provisorisch ausgebauten W. Straße an die durch ihn festgesetzten Straßenfluchtlinien gebunden war. Das bestätigt § 125 Abs. 1 Satz 2 BBauG.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Beklagte mit der Anlegung von Parkhäfen neben dem Grundstück des Klägers im Jahre 1975 diese Straßenfluchtlinien um 5,50 m überschritten. Infolgedessen ist die Annahme des Berufungsgerichts nicht zu beanstanden, die technische endgültige Herstellung der W. Straße im hier maßgeblichen Abschnitt sei unter Verstoß gegen geltendes Planungsrecht und somit planungsrechtlich rechtswidrig erfolgt. Schon aus diesem Grunde konnte eine Erschließungsbeitragspflicht für diesen Abschnitt der W. Straße nicht bereits mit seiner technischen endgültigen Herstellung im Jahre 1975 entstehen. Denn das Entstehen einer Erschließungsbeitragspflicht setzt u.a. eine planungsrechtlich rechtmäßige Herstellung der entsprechenden Erschließungsanlage (Abschnitt) voraus (vgl. etwa Urteil vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 21.81 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 14 S. 7 [10]).

Angesichts dessen hätte - das Vorliegen der sonstigen einschlägigen Voraussetzungen unterstellt - eine Erschließungsbeitragspflicht nur dann später entstehen können, wenn nach 1975 Umstände eingetreten wären, die die Annahme begründen können, der der technischen endgültigen Herstellung des Abschnitts der W. Straße unter planungsrechtlichem Blickwinkel ursprünglich anhaftende Mangel (Planüberschreitung) sei inzwischen weggefallen. Das ist indes nicht der Fall.

Der bezeichnete Mangel ist nicht durch das Inkrafttreten des § 125 Abs. 1 a BBauG am 1. August 1979 behoben worden. Zwar ist § 125 Abs. 1 a BBauG gemäß § 183 e BBauG auch auf vor seinem Inkrafttreten hergestellte Erschließungsanlagen (Abschnitte) anwendbar, doch führt das hier deshalb nicht weiter, weil das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht und den Beteiligten angenommen hat, die Voraussetzungen des § 125 Abs. 1 a Nr. 2 BBauG für eine Sanktionierung der in Rede stehenden Planüberschreitung seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Das leuchtet ein. Allerdings führt, wie klargestellt werden mag, die Tatsache, daß die planüberschreitende Anlegung der Parkhäfen wegen der sich daraus ergebenden Eckabschrägung eine größere Frontlänge des Grundstücks zur Folge hat und der Kläger deshalb zu einem höheren Erschließungsbeitrag veranlagt worden ist, nicht zur Annahme der Unanwendbarkeit des § 125 Abs. 1 a Nr. 2 BBauG. Denn diese Vorschrift setzt insoweit nur voraus, daß entweder sich der beitragsfähige Erschließungsaufwand (§ 128 BBauG) als Folge der Planüberschreitung nicht erhöht oder doch der hinzutretende Aufwand nicht auf die Beitragspflichtigen umgelegt wird. Beruht die Mehrbelastung einzelner Beitragspflichtiger auf einer mit der Planüberschreitung zusammenhängenden anderen Verteilung des Erschließungsaufwands, so schließt das als solches eine Anwendung des § 125 Abs. 1 a Nr. 2 BBauG nicht aus. Das führt jedoch im vorliegenden Fall nicht weiter. Die Heranziehung des § 125 Abs. 1 a BBauG scheitert aus anderen Gründen. Denn nach dieser Bestimmung läßt eine Planüberschreitung die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage nur dann unberührt, wenn u.a. die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar ist. Handelt es sich - wie hier - bei dem maßgeblichen Plan um einen solchen, dessen Festsetzung sich auf Straßenfluchtlinien beschränkt, bedürfte es besonderer Anhaltspunkte, um annehmen zu dürfen, daß dieser einzige Festsetzungsinhalt nicht gleichzeitig Grundzug der Planung sei, so daß jede Abweichung von der Festsetzung zugleich in die Grundzüge der Planung eingreift und deshalb auch mit ihnen unvereinbar ist. Ein derartiger Anhaltspunkt ist um so weniger ersichtlich, als das Land Berlin selbst nicht geltend macht, die vorgenommene Planüberschreitung sei, weil kein Eingriff in die Grundzüge des Fluchtlinienplanes 1937, durch § 125 Abs. 1 a BBauG gedeckt.

Das beklagte Land stützt sich zur Rechtfertigung der Planabweichung in erster Linie auf § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG i.V.m. der von der höheren Verwaltungsbehörde am 26. März 1971 zur Planüberschreitung unter der Voraussetzung erteilten Zustimmung, daß "vor Herstellung ein Bezirksamtsbeschluß zur Einleitung des Bebauungsplanverfahrens vorliegen muß". Es meint, mit Ergehen des entsprechenden Bezirksamtsbeschlusses über die Aufstellung eines Bebauungsplanes XIV-61 im Jahre 1976 sei die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde mit der Folge wirksam geworden, daß damit der der Herstellung der Weitbrucher Straße im maßgeblichen Abschnitt ursprünglich anhaftende planungsrechtliche Mangel beseitigt sei. Das geht fehl. Abgesehen davon, daß dieser Beschluß nicht - wie in der Zustimmungserklärung verlangt - vor der Herstellung der Weitbrucher Straße bzw. des maßgeblichen Abschnitts, sondern erst im Jahre 1976 ergangen ist, verkennt der Beklagte damit - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - die einer Zustimmung im Rahmen des § 125 BBauG zukommende funktion.

§ 125 BBauG regelt des Verhältnis zwischen Erschließung und Bebauungsplan. Er mißt dem Bebauungsplan in zweierlei hinsicht Bedeutung zu. Erstens hat der Bebauungsplan eine rein erschließungsrechtliche Bedeutung als Voraussetzung für die rechtmäßige Herstellung bestimmter Erschließungsanlagen. Überdies wird in § 125 BBauG - zweitens - die von einem Bebauungsplan kraft seiner Stellung als Rechtssatz ausgehende planungsrechtliche Bindung bekräftigt. Mit dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis befassen sich § 125 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BBauG, mit der planungsrechtlichen Bindung § 125 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 1 a BBauG (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1985 - BVerwG 8 C 26.84 - KStZ 1986, 11 [12]). § 125 Abs. 2 BBauG und die in ihm vorgesehene - den fehlenden Bebauungsplan gleichsam ersetzende - Zustimmung ist somit von Belang ausschließlich im Zusammenhang mit dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis; mit der Regelung des § 125 Abs. 2 BBauG hat der Gesetzgeber eine Ausnahme von dem Grundsatz zugelassen, daß die Herstellung einer der in § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG genannten Erschließungsanlagen einen Bebauungsplan voraussetzt. Die - nach Maßgabe des § 125 Abs. 2 Satz 3 BBauG zu erteilende - Zustimmung ist ihrer Funktion nach darauf ausgerichtet, bei bestimmten Konstellationen an die Stelle eines nicht vorhandenen (wirksamen) Bebauungsplans zu treten. Darin erschöpft sich ihre Bedeutung. Weder der Wortlaut des § 125 Abs. 2 BBauG noch seine Stellung oder sein Sinn deuten darauf hin, daß der Zustimmung über ihre Eignung hinaus, unter bestimmten Umständen die Herstellung der Erschließungsanlage ohne Bebauungsplan zu ermöglichen, auch im Zusammenhang mit der planungsrechtlichen Bindung eine Wirkung zukommen sollte, d.h. sie die von einem Bebauungsplan ausgehende planungsrechtliche Bindung sollte durchbrechen können. Aus diesem Grunde kann § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG weder unmittelbar noch in entsprechender Anwendung etwas für die Rechtfertigung einer unter Verstoß gegen die planungsrechtliche Bindung erfolgten Herstellung einer Erschließungsanlage hergeben.

Entgegen der Auffassung der Beklagten trägt auch der im Jahre 1976 beschlossene Entwurf des Bebauungsplans XIV-61 (der die Rücknahme der Straßenfluchtlinie vor dem Grundstück neben dem des Klägers um 5,50 m vorsieht und damit den Grundstücksstreifen in das Straßenland einbezieht, den der Beklagte für die Anlegung der Parkhäfen in Anspruch genommen hat) als solcher nichts zur Rechtfertigung der vom Fluchtlinienplan 1937 abweichenden Herstellung der W. Straße bei. Eine solche (Vor-)Wirkung des (nicht aus sich verbindlichen) Planentwurfs müßte gesetzlich angeordnet sein. Daran fehlt es. In Betracht kommt allenfalls eine Heranziehung des § 33 BBauG. Ob sie bei öffentlichen Verkehrsanlagen überhaupt möglich ist, unterliegt Zweifeln. Das mag auf sich beruhen. § 33 BBauG ist im vorliegenden Fall auch in seinen Voraussetzungen nicht erfüllt. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: § 33 BBauG gestattet (nach den §§ 30, 34 oder 35 BBauG unzulässige) Vorhaben, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Bebauungsplan aufzustellen, und u.a. "nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, daß das Vorhaben den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegenstehen wird". Die Vorschrift bietet die Möglichkeit, die (erlaubende) Wirkung eines Bebauungsplanes von einem bestimmten Reifegrad an vorzuziehen; sie soll erreichen, daß ein Vorhaben "bereits jetzt" so beurteilt werden kann, "als ob die zu er wartenden Festsetzungen des Bebauungsplanes schon rechtswirksam wären" (Urteil vom 17. Dezember 1964 - - BVerwG I C 36.64 - BVerwGE 20, 127 [BVerwG 17.12.1964 - BVerwG I C 36.64] [131]). Wesentlich für § 33 BBauG ist folglich, daß der Planentwurf den künftigen Plan sozusagen vertritt. Davon kann keine Rede sein, wenn ein Planentwurf gar nicht zu einem verbindlichen Bebauungsplan führen soll, sondern Rechtswirkung aus sich selbst und um seiner selbst willen zu schöpfen versucht. Er ist dann planungsrechtlich nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG erforderlich; einen Planentwurf aufzustellen, ohne positiv zu einer verbindlichen Bebauungsplanung entschlossen zu sein, läuft auf den Versuch hinaus, das Institut des Planentwurfes funktionsfremd und daher mißbräuchlich einzusetzen (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 8.70 - BVerwGE 40, 258 [262]). So liegt es hier. Die höhere Verwaltungsbehörde hat - wie gesagt - ihre (vermeintlich) zur Rechtfertigung der Planüberschreitung geeignete Zustimmung gemäß § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG mit der Maßgabe erteilt, daß ein die Planabweichung berücksichtigendes Planaufstellungsverfahren eingeleitet wird. Dem sollte mit dem Beschluß über die Aufstellung des Bebauungsplans XIV-61 entsprochen werden; der Beschluß sollte - mit anderen Worten - nicht dem Erlaß eines Bebauungsplans, sondern dem Abschluß des "Zustimmungsverfahrens" dienen. Dies folgt schon aus der Begründung der Beschlußvorlage, in der ausgeführt ist, die Einleitung des Planaufstellungsverfahrens sei notwendig mit Rücksicht auf den Ausbau der W. Straße sowie die dazu von der höheren Verwaltungsbehörde erteilte Zustimmung. Und es wird bestätigt zum einen durch einen Vermerk in der Behördenakte, in dem es heißt, mit dem Beschluß sei "das Verfahren nach § 125 (2) BBauG endgültig abgeschlossen", und zum anderen durch die Tatsache, daß bis zum heutigen Tage, also ca. 10 Jahre nach dem Aufstellungsbeschluß, für die Fortführung des (scheinbar) eingeleiteten Bebauungsplanverfahrens nichts geschehen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.