I.

Der 1936 geborene Kläger ist indischer Staatangehöriger. Er kam im Jahre 1960 in das Bundesgebiet und nahm im Jahre 1961 das Studium der Physik auf. Dieses wurde aus Mitteln der Universität Frankfurt am Main in Höhe von 11.530 DM und des Deutschen Akademischen Austauschdienstes in Höhe von 1.800 DM gefördert. Mit einer Rückkehr- oder Rückzahlungspflicht wurde die Bewilligung der Mitt nicht verbunden. Nach dem Abschluß seines Studiums begann der Kläger Anfang des Jahres 1967 mit der Promotion, die sich bis 1970 hinzog. Im Dezember 1969 heiratete der Kläger eine deutsche Staat angehörige. Aus der Ehe stammen zwei Kinder, welche die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen.

Der Kläger beantragte seine Einbürgerung. Dem Antrag stimmten das Innenministerium Baden-Württemberg und der Bundesminister des Inner unter der Voraussetzung zu, daß der Kläger sich vor der Einbürgerung verpflichte, die ihm gewährten Ausbildungsmittel zurückzuzahlen, und sich der sofortigen Zwangsvollstreckung unterwerfe. Diese Voraussetzung wurde damit begründet, daß dem Kläger die Mittel gewährt worden seien, damit er die durch die Ausbildung erworbenen Kenntnisse im Rahmen der Entwicklungshilfe seinem Heimatstaat nutzbar mache, und daß deshalb seiner Einbürgerung die Interessen der deutschen Entwicklungshilfepolitik entgegenstünden, wenn er im Genuß der Mittel bliebe.

Der Kläger weigerte sich, eine solche Verpflichtung einzugehen. Die Beklagte lehnte deswegen den Einbürgerungsantrag ab. Den Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium K. zurück. Mit seiner Klage beantragte der Kläger, die behördlichen Bescheide aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihn einzubürgern. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Auch die Berufung des Klägers blieb ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof führte zur Begründung im wesentlichen aus (ESVGH 29, 18):

Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers sei § 9 Abs. 1 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22. Juli 1913 (RGBl. S. 583), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juni 1977 (BGBl. I S. 1101), - RuStAG -. Seiner Einbürgerung stünden erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne dieser Vorschrift entgegen, solange er sich weigere, sich zur Rückzahlung der ihm gewährten Studienmittel zu verpflichten.

Die Studienförderung für Angehörige der Entwicklungsländer diene der Entwicklungshilfe. Diese gehöre zu den Belangen der Bundesrepublik Deutschland auch dann, wenn der Heimatstaat des Empfängers auf eine Verwertung der geförderten Ausbildung im eigenen Land verzichte. Der mit dem Einsatz dieser Mittel verfolgte Zweck würde in sein Gegenteil verkehrt, wenn der Ausländer seine mit dieser Hilfe erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten zu einer beruflichen Tätigkeit im Bundesgebiet einsetze. Die zuständigen Behörden dürften die Forderung nach einer Rückzahlung dieser Ausbildungshilfe daher als einen erheblichen Belang der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 9 Abs. 1 RuStAG werten, weil die Grundsätze über den Einsatz von Studienförderungsmitteln für Angehörige der Entwicklungsländer zu den fundamentalen Prinzipien deutscher Entwicklungshilfe gehörten.

Demgegenüber greife der Einwand des Klägers nicht durch, die Stipendien seien ihm nicht ausdrücklich als Entwicklungshilfe gewährt worden. Für ihn habe kein Zweifel daran bestehen können, daß sein Studium allein deshalb aus deutschen öffentlichen Mitteln gefördert worden sei, damit er die mit dieser Hilfe erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten in seiner Heimat verwerte und sie so im Rahmen der Entwicklungshilfe einsetze. Das Promotionsverfahren sei ihm nur dadurch aufenthaltsrechtlich ermöglicht worden, daß er sich gegenüber der Ausländerbehörde zur Rückkehr verpflichtet habe.

Der Kläger werde nicht einer Forderung ausgesetzt, für die es an einer Rechtsgrundlage fehle. Die Behörde mache die vom Kläger erstrebte Einbürgerung von einem Verhalten abhängig, durch das er den genannten Belangen der Bundesrepublik Deutschland gerecht werde und das seiner Einbürgerung entgegenstehende Hindernis beseitige. Deshalb liege auch kein Koppelungsgeschäft vor. Die Beklagte verlange keine Gegenleistung für die Einbürgerung.

Das Schutz- und Förderungsgebot des Art. 6 Abs. 1 GG führe zu keinem anderen Ergebnis. Es bedeute nicht, daß der Kläger ungeachtet der dargelegten Belange der Bundesrepublik Deutschland eingebürgert werden müsse. Den besonderen verfassungsrechtlichen Schutzpflichten gegenüber der Familie sei der Gesetzgeber durch die Regelung des § 9 Abs. 1 RuStAG nachgekommen. Danach erfordere die Beurteilung der Frage, ob einer Einbürgerung erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen, nicht eine Abwägung der familiären mit den staatlichen Belangen.

Die familären Interessen habe der Gesetzgeber bereits dadurch berücksichtigt, daß er den Entscheidungsrahmen des § 8 RuStAG für den Fall erheblich eingeschränkt habe, daß der Ehegatte eines Deutschen sich um die Einbürgerung bewerbe.

Die Ablehnung der Einbürgerung widerspreche nicht Art. 3 GG. Es liege keine willkürliche Differenzierung darin, daß von Angehörigen der nicht zu den Entwicklungsländern zählenden Staaten im Einbürgerungsfalle öffentliche Mittel zur Finanzierung eines Studiums möglicherweise nicht zurückgefordert werden könnten.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht der Kläger im wesentlichen folgendes geltend:

Es könne nicht davon ausgegangen werden, daß die Stipendien im Rannen der Entwicklungshilfe für seinen Heimat Staat gewährt worden seien. Die Beklagte habe nicht die Einbürgerung abgelehnt, sondern nur ihren Vollzug von der Rückzahlung der Stipendien abhängig gemacht. Dafür biete § 9 Abs. 1 RuStAG keine Grundlage. Auch sonst fehle es für eine Rückforderung an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung. Soweit § 9 Abs. 1 RuStAG in Betracht komme, müsse die Rückforderung das gleiche Gewicht beanspruchen wie die in dieser Vorschrift ausdrücklich genannten Belange der Bundesrepublik Deutschland. Daran fehle es. Die im Gesetz erwähnten zwischenstaatlichen Beziehungen beträfen nicht Fälle der vorliegenden Art. Der nach § 9 Abs. 1 RuStAG grundsätzlich bestehende Einbürgerungsanspruch dürfe nur in äußerst ungewöhnlichen Fällen ausgeschlossen und insbesondere nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden, die keinen inneren Zusammenhang mit der Einbürgerung hätten. Die Rückforderung verstoße zudem gegen Treu und Glauben. Er habe davon aussehen dürfen, daß unter keinen Umständen eine Rückforderung möglich sei. Die Behörde greife daher zu Unrecht rückwirkend in die bereits abgewickelten Rechtsverhältnisse über die Studienförderung ein.

Auch Art. 3 GG sei verletzt. Zahlreiche Ausländer aus Entwicklungsländern seien eingebürgert worden, ohne daß Rückzahlungen verlangt worden seien. Ausländer aus anderen als Entwicklungsländern würden anläßlich einer Einbürgerung ebenfalls nicht zur Rückzahlung verpflichtet. Die Gleichheit sei auch deswegen verletzt, weil Ausländer, die sich mit einer Aufenthaltserlaubnis begnügten, keine Rückzahlungspflicht treffe, obwohl auch sie nicht in ihre Heimat zurückkehrten.

Schließlich werde das Berufungsurteil Art. 6 Abs. 1 GG nicht gerecht. Er bleibe Bürger 2. Klasse, weil er die ausschließlich Deutschen zustehenden Rechte nicht in Anspruch nehmen könne. Möglicherweise sei die mit Angehörigen seiner Ehefrau aus der Deutschen Demokratischen Republik angestrebte Familienzusammenführung gefährdet. Auch Besuchsmöglichkeiten in der Deutschen Demokratischen Republik unterlägen Unsicherheiten.

Der Kläger beantrage sinngemäß,

Die Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision und verteidigt das Berufungsurteil. Eine Beiladung der Bundesrepublik Deutschland hält sie nicht für notwendig.

Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, die Bundesrepublik Deutschland sei notwendig beizuladen. In der Sache selbst stimmt er dem Berufungsgericht zu, ohne vorherige Regelung der Rückzahlung stehe ein erheblicher Belang der Bundesrepublik Deutschland der Einbürgerung des Klägers entgegen. In der mündlichen Verhandlung hat er seinen Vortrag dahin ergänzt, daß sich auch gute Gründe dafür anführen ließen, im Rahmen der von § 9 Abs. 1 RuStAG geforderten Abwägung anders als im Rahmen des Ermessens nach § 8 RuStAG den für die Einbürgerung sprechenden Interessen Vorrang einzuräumen.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht, weil dieses die Bundesrepublik Deutschland nicht zu dem Rechtsstreit beigeladen hat, obwohl die Beiladung notwendig ist.

Ist eine nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendige Beiladung unterblieben, so ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ohne entsprechende, innerhalb der Revisionsbegründungsfrist zu erhebende Rüge dieser Mangel im Revisionsverfahren von Amts wegen zu berücksichtigen und die Sache grundsätzlich an die Vorinstanz zurückzuverweisen; nach § 142 VwGO ist eine Heilung des Mangels im Revisionsverfahren ausgeschlossen (vgl. z.B. BVerwGE 18, 124 [125 ff.]; 36, 188 [190]; 51, 268 [269]; 57, 31 [35];Urteil vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 26.78 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 47). So liegt es auch hier.

Nach § 65 Abs. 2 VwGO muß ein Dritter zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladen werden, wenn er an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der vom Kläger begehrte Verwaltungsakt aufgrund gesetzlicher Vorschrift nur mit einer verwaltungsintern zu erteilenden Zustimmung eines anderen Rechtsträgers erlassen werden darf und diese Zustimmung nicht vorliegt. Eine die Verpflichtung zur Erteilung des Verwaltungsakts aussprechende Entscheidung schaltet das Zustimmungserfordernis grundsätzlich aus und bedeutet demgemäß eine "Mitverurteilung" des Dritten. Deswegen kann die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen. Ob das Zustimmungserfordernis seine Grundlage in einem subjektiven Recht des Dritten oder in einem bloßen "Verwaltungsinteresse" hat, ist unerheblich. Auch kommt es nicht darauf an, daß der Verwaltungsakt ohne Mitwirkung des Dritten versagt werden darf. Es genügt, daß ein Urteil möglich ist, das auch dem Dritter, gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Diese Grundsätze, an denen festgehalten wird, hat des Bundesverwaltungsgericht in verschiedenen Zusammenhängen wiederholt dargelegt (vgl. z.B. BVerwGE 18, 124 [127 f.]; 42, 8 [10 f.]; 54, 328 [331];Urteil vom 22. April 1966 - BVerwG 4 C 17.65 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 3).

Die vom Kläger erstrebte Einbürgerung bedarf der verwaltungsinternen Zustimmung des Bundesministers des Innern. Deswegen ist die Beiladung der Bundesrepublik Deutschland notwendig (Beschluß vom 2. August 1979 - BVerwG 1 B 171.79 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 55; ferner OVG Hamburg, DÖV 1961, 111; HessVGH, ESVGH 26, 181; Makarov/v. Mangoldt, StAngR-Komm., 3. Aufl., § 8 RuStAG Rdnr, 71; Konrad, BayVBl. 1982, 517 [518]).

Nach § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934 (RGBl. I S. 85 = BGBl. III 102-2) darf die deutsche Staatsangehörigkeit erst verliehen werden, nachdem der Reichsminister des Innern zugestimmt hat. Die Zustimmung ist nicht anders als beispielsweise das Einvernehmen der Gemeinde im Baugenehmigungsverfahren nach § 36 BBauG (vgl.z.B. Urteil vom 29. Mai 1968 - BVerwG 4 C 24.66 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 5) behördenintern zu erklären und stellt keinen Verwaltungsakt dar, der mit der Verpflichtungsklage selbständig erstritten werden kann (§ 42 Abs. 1 VwGO). Unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber dem Einbürgerungsbewerber äußert erst die Entscheidung der Einbürgerungsbehörde. Das Zustimmungserfordernis bezieht sich seinem klaren Wortlaut nach auf alle Einbürgerungen, also nicht nur auf die Fälle des § 8 RuStAG, in denen die Einbürgerung im grundsätzlich weiten Ermessen der Behörde steht, sondern auch auf jene, in denen die Einbürgerung unter bestimmten Voraussetzungen vorgenommen werden muß oder soll, wie z.B. nach dem vorliegend einschlägigen § 9 Abs. 1 RuStAG.

Die Regelung des § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit ist geltendes Recht. Die Zuständigkeit für die Erteilung der Zustimmung ist auf den Bundesminister des Innern übergegangen. Das ergibt sich aus Folgendem:

Das ehemalige Reichsstaatsangehörigkeitsrecht gilt als Bundesrecht fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht (Art. 123 Abs. 1, 124 in Verbindung mit Art. 73 Nr. 2 GG). Die Länder führen gemäß Art. 83 GG die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Das gilt grundsätzlich auch für das Staatsangehörigkeitsrecht. Das hier in Rede stehende Zustimmungserfordernis ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Soweit fortgeltendes Recht Weisungsrechte im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG vorsieht, bleiben diese gemäß Art. 128 GG bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung bestehen. § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit enthält ein Weisungsrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG und ist bisher nicht durch eine anderweitige Regelung abgelöst worden.

Nach Art. 84 Abs. 5 Satz 1 GG kann, wenn die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, der Bundesregierung zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Auch ein Zustimmungsrecht stellt ein Weisungsrecht im Sinne dieser Vorschrift dar. Die Versagung der Zustimmung enthält die Weisung, den Verwaltungsakt nicht vorzunehmen. Das Zustimmungsrecht ist danach eine Weisungsbefugnis in abgeschwächter Form (BVerwGE 42, 279 [BVerwG 20.06.1973 - BVerwG VIII C 141.72] [284]). Das Zustimmungserfordernis betrifft hier auch Einzelweisungen für besondere Fälle. Es bezieht sich nicht auf alle staatsangehörigkeitsrechtlichen Entscheidungen der Landesbehörden, sondern nur auf Entscheidungen über Einbürgerungsanträge und von diesen nur auf jene, denen die Einbürgerungsbehörde stattgeben will. Eine "negative" Weisung wird erteilt, wenn der Bundesminister des Innern mit der von der Landesbehörde vorgesehenen Einbürgerung nicht einverstanden ist. Das Zustimmungserfordernis soll vornehmlich zur Wahrung der durch eine Einbürgerung berührten gesamtstaatlichen Belange einheitliche Grundsätze in der Verwaltungspraxis sichern, was von dem Zweck des Art. 84 Abs. 5 GG umfaßt wird. Die besonderen Fälle sind damit durch § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit hinreichend festgelegt.

Daß das Zustimmungsrecht hier auf einer Rechtsverordnung beruht, ist unerheblich. Der für vorkonstitutionelle Weisungsrechte maßgebende Art. 128 GG stellt nicht auf den Rang des Rechtssatzes ab. Desgleichen ist unschädlich, daß das Zustimmungserfordernis im Jahre 1934 in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Übergang zum Einheitsstaat geschaffen wurde. Der Senat folgt nicht der Auffassung, daß Weisungsrechte aus der Zeit des Einheitsstaates bis 1945 erloschen seien, weil sie lediglich Befugnisse zum Ausdruck brächten, die den Reichsbehörden aufgrund ihres allgemeinen organisationsrechtlichen Vorrangs ohnehin zugestanden hätten. Art. 128 GG ist eine derartige Einschränkung nicht zu entnehmen. Er betrifft auch Weisungsrechte aus jener Zeit, die in der aus Art. 84 Abs. 5 GG folgenden Weise begrenzt sind. Sie sind mit dem bundesstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland und insbesondere mit der in Art. 83 ff. GG vorgenommenen Abgrenzung der Verwaltungskompetenzen vereinbar, möglicherweise sogar zur Wahrung gesamtstaatlicher Belange erforderlich.

Der Weitergeltung des Zustimmungsrechts und seinem Übergang auf den Bundesminister des Innern steht nicht entgegen, daß nach Art. 84 Abs. 5 GG die Bundesregierung zum Erlaß von Weisungen ermächtigt werden kann. Art. 128 GG erfaßt auch Weisungsrechte ehemaliger Reichsminister, zumal unter der Bundesregierung im Sinne des in Art. 128 GG in Bezug genommenen Art. 84 Abs. 5 GG ebenfalls einzelne Bundesminister zu verstehen sind (BVerwGE 42, 279 [BVerwG 20.06.1973 - BVerwG VIII C 141.72] [283]). Das fortbestehende Weisungsrecht ist danach auf den Bundesminister des Innern als nunmehr sachlich zuständige Behörde übergegangen. Wenn seine Zuständigkeit nicht schon unmittelbar aus Art. 128 folgen sollte, so ergibt sie sich jedenfalls aus Art. 129 Abs. 1 GG. Die dort geregelte Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten betrifft auch Zustimmungen zu Verwaltungsakten von Landesbehörden (OVG Hamburg, DÖV 1961, 111 [113]).

Schließlich hat, wie in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist, der Bundesminister das Innern für Fälle wie den vorliegenden auch keine generelle Zustimmung zur Einbürgerung erteilt. Die Wirksamkeit solcher Zustimmungen bedarf daher keiner Erörterung.

Hätte demnach das Berufungsgericht die Bundesrepublik Deutschland beiladen müssen, so ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Zur Förderung des Verfahrens weist der Senat auf folgendes hin:

Für die Frage, ob der Einbürgerung des Klägers im Sinne des § 9 Abs. 1 RuStAG erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen, kann es auf die vom Berufungsgericht erörterten entwicklungspolitischen Gesichtspunkte überhaupt nur ankommen, wenn dem Kläger die Stipendien zu entwicklungspolitischen Zwecken gewährt wurden. Das ist bisher nicht ausreichend festgestellt worden. Die Tatsache, daß der Kläger Staatsangehöriger eines Entwicklungslandes ist, genügt dafür allein nicht. Maßgebend ist der bei der Bewilligung ausdrücklich oder den Umständen nach hinreichend deutlich (konkludent) erklärte Zweck der Gewährung. Insbesondere Universitätsmittel, wie sie der Kläger möglicherweise erhalten hat, können der Pflege der internationalen kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen dienen und sind nicht schon deswegen als Entwicklungshilfe zu werten. Das ist auch bei Studienförderungsmitteln nicht ausgeschlossen, die der Deutsche Akademische Austauschdienst vergeben hat (vgl.Senatsurteil vom 16. Mai 1983 - BVerwG 1 C 230.79 -). Daß die Ausländerbehörde den Aufenthalt für die Promotion von einer Erklärung des Klägers abhängig gemacht hat, nach Beendigung der Promotion in seine Heimat zurückzukehren, besagt nicht, daß die für das vorangegangene Studium bestimmten Mittel aus entwicklungspolitischen Gründen gewährt wurden.

Es bestehen aber auch sonst Bedenken gegen die Auffassung: der Beklagten, aus den von ihr angeführten entwicklungspolitischen Gründen stünden erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland der Einbürgerung des Klägers entgegen. Das hat der Senat in seinen Urteilenvom 16. Mai 1983 - BVerwG 1 C 230.79 und BVerwG 1 C 28.81 - näher dargelegt.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.