I.

Der Kläger ficht einen Bescheid an, durch den der Beklagte von ihm eine Geldleistung wegen Fehlbelegung einer der Wohnungsbindung unterliegenden Wohnung erhebt.

Der Kläger ist Eigentümer eines in V., Gartenstraße 5, gelegenen, im August 1951 bezugsfertig gewordenen Familienheims mit zwei Wohnungen. Er bewohnt mit seiner Ehefrau die im Erdgeschoß gelegene Eigentümerwohnung. Die im Obergeschoß gelegene, nicht abgeschlossene Einliegerwohnung ist vermietet. Beide Wohnungen sind öffentlich gefördert.

Am 9. Oktober 1973 zahlte der Kläger die Förderungsmittel vorzeitig zurück. Um die Bewilligung zur Löschung der Sicherungshypotheken zu erhalten, bat er um die Ausstellung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung. Dabei wurde bekannt, daß die Einliegerwohnung seit 3. August 1973 an die Eheleute B. vermietet war, die keine Wohnungsberechtigungsbescheinigung besaßen und auch wegen Überschreitung der Einkommensgrenze keine solche Bescheinigung erhielten.

Mit Bescheid vom 25. März 1975 setzte der Beklagte deshalb gegen den Kläger für die Zeit vom 1. Januar 1974 an Geldleistungen von monatlich 82,50 DM (55 qm zu je 1,50 DM) für die Dauer des Bindungsverstoßes fest. Daneben verlangte die Darlehensbank für die Zeit der Fehlbelegung von August bis Dezember 1973 zusätzliche Leistungen von jährlich 5 % des jeweiligen Darlehensrestkapitals. Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger Klage erhoben. Während des Verfahrens hat der Beklagte die Wohnfläche nach der ersten Berechnungsverordnung neu auf 50 qm berechnet und mit Änderungsbescheid vom 29. Januar 1976 die geforderte Geldleistung vom 1. Januar 1974 an auf monatlich 75 DM (50 qm × 1,50 DM) festgesetzt. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 20. April 1976 zurück. Da die Eheleute B. im November 1975 die Einliegerwohnung räumten und sie der Kläger seitdem selbst benützt, hob der Beklagte mit Bescheid vom 27. April 1976 den Bescheid vom 25. März 1975 mit Wirkung vom 1. Dezember 1975 an (23 Monate) auf.

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in Höhe von 172,50 DM für erledigt, erklärt hatten, hat der Kläger beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 25. März 1975 in der Fassung des Bescheids vom 29. Januar 1976 und die Widerspruchsbescheide vom 16. September 1975 und 20. April 1976, die eine Geldleistung von nunmehr noch 1.725 DM anordnen, aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben mit der Begründung, die Geldleistung sei ermessensfehlerhaft festgesetzt. Höhere Beträge als die nach § 25 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz 1965 von der Darlehensbank verlangten Zinsen dürfe der Beklagte nicht erheben, weil der Kläger die Wohnungsbindung schuldhaft nur vor dem 1. Januar 1974 verletzt habe. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, soweit mit ihm der Geldleistungsbescheid des Beklagten vom 25. März 1975 in der Fassung der Änderung vom 29. Januar 1976 und 27. April 1976 hinsichtlich eines monatlichen Teilbetrages von 67,50 DM (insgesamt 1.552,50 DM) aufgehoben worden ist. Insoweit hat es die Klage abgewiesen und im übrigen (insgesamt 172,50 DM) die Berufung zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt:

Das Verwaltungsgericht habe den Geldleistungsbescheid vom 25. März 1975 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 29. Januar 1976 und 27. April 1976 zu Unrecht aufgehoben, soweit durch ihn Geldleistungen bis 67,50 DM im Monat festgesetzt worden seien. Insoweit sei der Bescheid rechtmäßig. Die Einliegerwohnung im Obergeschoß des Hauses des Klägers unterliege der Wohnungsbindung, obwohl sie nicht abgeschlossen sei. Die Anknüpfung an vergangene Förderungstatbestände verletze Verfassungsrecht nicht. Die Rückzahlung der Förderungsmittel am 9. Oktober 1973 habe die Bindung der Einliegerwohnung nicht gelöst. Die Wohnung habe nur an Wohnungssuchende mit Wohnberechtigungsbescheinigung überlassen werden dürfen. Dagegen habe der Kläger verstoßen, indem er im August 1973 die Wohnung an die Eheleute B. vermietet habe, die keine derartige Bescheinigung besessen und wegen Überschreitens der Einkommensgrenze eine solche Bescheinigung auch nicht erhalten hätten.

Der Verstoß sei schuldhaft, weil der Kläger darüber unterrichtet gewesen sei, daß er sich vor der Überlassung der Wohnung eine Wohnberechtigungsbescheinigung des Wohnungssuchenden vorlegen lassen müsse. Dem Kläger habe sich die Notwendigkeit aufdrängen müssen, die Rechtslage vor einer Vermietung durch Anfrage bei der zuständigen Behörde zu klären. Schwierigkeiten bei der Vermietung an wohnberechtigte Mieter entschuldigten den Kläger nicht. Sein Verschulden bei Beginn des Verstoßes gegen die Wohnungsbindung erstrecke sich auf die Dauer des Verstoßes. Darin liege keine verbotene Rückwirkung.

Die Geldleistungen seien um monatlich 7,50 DM = 172,50 DM zu hoch festgesetzt, weil sie nach einer um 5 qm zu großen Wohnfläche berechnet seien. Der Beklagte habe die Wohnfläche nach der Zweiten Berechnungsverordnung berechnen sollen. Sie ermögliche nach § 44 Abs. 3 Nr. 2 einen 10 %igen Abschlag von der Wohnfläche, die laut Aufmaß vom 20. Januar 1976 49,85 qm = 50 qm betrage. Der Erhebung der Geldleistung seien daher nur 45 qm × 1,50 qm = 67,50 DM monatlich zugrunde zu legen. Daß die Zweite Berechnungsverordnung anzuwenden sei, ergebe sich aus deren Überleitungsvorschrift in § 46. Die Berechnungen nach altem Recht seien nur aufrechtzuerhalten, soweit sie in Bewilligungs- oder Anerkennungsbescheide eingegangen seien.

Die Berechnung der Geldleistung sei im übrigen nicht zu beanstanden. Die Anwendung des Satzes von 1,50 DM für den qm sei ermessensfehlerfrei. Die zugrundeliegende Vorschrift ziele auf den Ausgleich des der Allgemeinheit durch Fehlbelegung von Sozialwohnungen entstehenden Schadens ab. Die erfolgreichen Bemühungen des Klägers um Freistellung von der Belegungsverpflichtung für die Dauer der Eigennutzung der Einliegerwohnung durch Bescheid vom 27. April 1976 seien ohne Einfluß auf die Höhe der Geldleistung. Die Höhe der von August 1973 bis zum 1. Januar 1974 von der Darlehensbank verlangten zusätzlichen Leistungen wegen der Fehlbelegung der Wohnung in Höhe von 5 % des jeweiligen anteiligen Darlehensrestkapitals (höchstens 225 DM jährlich) bilde keine Obergrenze für die Geldleistung. Es handle sich insoweit um eine zulässige unechte Rückwirkung.

Gegen dieses Urteil hat sowohl der Kläger, soweit das Oberverwaltungsgericht seine Klage abgewiesen hat, als auch der Vertreter des öffentlichen Interesses, soweit das Oberverwaltungsgericht die Berufung des Beklagten zurückgewiesen hat, die zugelassene Revision eingelegt. Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit es die Klage abgewiesen hat, und die Berufung des Beklagten auch insoweit zurückzuweisen.

Er ist der Ansicht, die Einbeziehung der Wohnung in die Wohnungsbindung bedeute eine unzulässige Rückwirkung; ihn treffe kein Verschulden an dem Verstoß gegen die Wohnungsbindung. Ferner behauptet er, er habe nicht gewußt, daß die Einliegerwohnung auch nach der Rückzahlung der öffentlichen Mittel noch der Wohnungsbindung unterliege; die mittelverwaltende Stelle habe ihn nicht unterrichtet. Schließlich weist er darauf hin, die Geldleistung sei zu hoch festgesetzt. § 25 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz in ihrer Neufassung greife in abgewickelte Tatbestände ein und knüpfe daran ungünstigere Folgen. Die Verschärfung dürfe vom 1. Januar 1974 an nur dann angewandt werden, wenn den Betroffenen auch dann noch ein Verschulden treffe. Der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, daß die Wohnflächenberechnung nach der Zweiten Berechnungsverordnung vorzunehmen sei, stimmt der Kläger zu.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,

Mit der Revision beantragt er,

Er ist der Ansicht, aus § 46 der Zweiten Berechnungsverordnung ergebe sich, daß im vorliegenden Fall der Wohnflächenberechnung die nach der Ersten Berechnungsverordnung durchgeführten Berechnungen, mithin eine Wohnfläche von 50 qm, zugrunde zu legen seien.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte äußert sich nicht zur Sache.

Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, dem Berufungsurteil sei zuzustimmen, ausgenommen die Frage der Wohnflächenberechnung, in der die Auffassung des Vertreters des öffentlichen Interesses zutreffe. Er meint darüber hinaus, es habe nahegelegen zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 3 Wohnungsbindungsgesetz vorgelegen hätten.

II.

Die Revision des Klägers richtet sich gegen die Abweisung seiner Anfechtungsklage, mit der er noch die Erhebung einer Geldleistung von monatlich 1.552,50 DM (je 1,50 DM für 45 qm und 23 Monate) angreift. Sie ist aus materiellrechtlichen Erwägungen begründet und führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Auf die Verfahrensrüge, mit der der Kläger in diesem Zusammenhang die unzureichende Sachaufklärung rügt (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO), kommt es nicht an. Auch nach den bisher getroffenen Feststellungen läßt sich nicht abschließend entscheiden, ob das Oberverwaltungsgericht die Anfechtungsklage des Klägers mit Recht für Geldleistungen in Höhe von 1.552,50 DM abgewiesen hat oder ob es insoweit bei der Aufhebung der den Kläger belastenden Bescheide durch das Verwaltungsgericht hätte stehenbleiben und die Berufung des Beklagten in vollem Umfange hätte zurückweisen sollen.

Die verspätet begründete, gegen die Zurückweisung der Berufung des Beklagten gerichtete Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses, die die erhobene Geldleistung in Höhe von 172,50 DM (je 1,50 DM für 5 qm und 23 Monate) umfaßt, ist als Anschlußrevision zulässig (vgl. BVerwGE 15, 316 [319]; 36, 218 [224]). Sie ist jedoch unbegründet. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat das Berufungsgericht die Berufung des Beklagten zu Recht zurückgewiesen. Entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses beträgt die der Erhebung der Geldleistung zugrunde zu legende Wohnfläche nicht 50 qm, sondern 45 qm.

Im Streit sind die Bescheide des Beklagten vom 25. März 1975 und 29. Januar 1976 sowie die Widerspruchsbescheide vom 16. September 1975 und 20. April 1976. Nicht Gegenstand der Anfechtungsklage (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist der Bescheid des Beklagten vom 27. April 1976. Er hat lediglich materiellrechtliche Bedeutung. Denn gegen ihn ist die Anfechtungsklage des Klägers nicht gerichtet, weil er, soweit es hier interessiert, die die Geldleistung festsetzenden Bescheide des Beklagten mit Wirkung vom 1. Dezember 1975 aufhebt und den Kläger dadurch - nach Erlaß der Widerspruchsbescheide - begünstigt. Die angefochtenen Bescheide enthalten zusammen eine einheitliche Regelung des Inhalts, daß dem Kläger wegen der Fehlbelegung seiner Einliegerwohnung für die Zeit vom 1. Januar 1974 bis 30. November 1975 (vgl. Bescheid vom 27. April 1976) nach § 25 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz eine Geldleistung in Höhe von monatlich 1,50 DM für den qm einer 50 qm umfassenden Wohnfläche für 23 Monate = 1.725 DM auferlegt wird. Der dieser Regelung hinzugefügte Erhöhungsvorbehalt kann außer Betracht bleiben; er hat keinen Regelungscharakter (vgl.Urteil vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 - [Buchholz 454.32 § 25 WoBindG 1974 Nr. 1]). Ob diese verwaltungsverfahrensrechtlich nicht zu beanstandende Regelung ihrem Inhalt nach rechtmäßig ist, beurteilt sich nach der für den hier maßgeblichen Zeitabschnitt einschlägigen, vom 1. Januar 1974 an geltenden, durch das Gesetz zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes 1965 und des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (Wohnungsbauänderungsgesetz 1973 - WoBauÄndG 1973 -) vom 21. Dezember 1973 (BGBl. I S. 1970) geänderten Fassung der Bekanntmachung des Gesetzes zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbindungsgesetz 1965 - WoBindG 1965 -) vom 28. Januar 1972 (BGBl. I S. 93). Diese Gesetzeslage hat zu der vom 1. Januar 1974 an geltenden Fassung der Bekanntmachung des Gesetzes zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbindungsgesetz - WoBindG - [1974]) vom 31. Januar 1974 (BGBl. I S. 127) geführt. Nach diesen Vorschriften sind die angefochtenen Bescheide im Umfang der Anschlußberufung (172,50 DM) rechtswidrig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Umfang der Revision (1.552,50 DM) ist diese Frage offen. Zu ihrer Beantwortung bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 kann die zuständige Stelle vom 1. Januar 1974 an für die Zeit, während derer der Verfügungsberechtigte schuldhaft gegen die Vorschriften der §§ 4, 6, 8 Abs. 1 und 3, der §§ 8 a, 8 b, 9, 12 oder 21 oder gegen die nach § 5 a erlassenen Vorschriften verstößt, durch Verwaltungsakt von dem Verfügungsberechtigten monatlich Geldleistungen bis zu 6 DM je qm Wohnfläche der Wohnung, auf die sich der Verstoß bezieht, erheben. Die Rechtsvoraussetzungen dieser Vorschrift für die Erhebung einer solchen Geldleistung liegen vor.

Der Kläger ist Verfügungsberechtigter im Sinne dieser Vorschrift. Er ist Eigentümer eines im August 1951 bezugsfertig gewordenen Familienheims. Die Einliegerwohnung im Obergeschoß dieses Familienheims, deren Fehlbelegung hier umstritten ist, unterlag während der Zeit der Benutzung durch die Eheleute B. vom 3. August 1973 bis einschließlich November 1975 der Wohnungsbindung. Denn sie ist neu geschaffen und öffentlich gefördert im Sinne des § 1 Abs. 3 Buchst. a WoBindG 1974. Daß das Gesetz an die vergangene, hier im Jahre 1951 und 1952 eingetretene Tatsache der öffentlichen Förderung damals geschaffener Wohnungen anknüpft, ist unbedenklich. Das Wohnungsbindungsgesetz wirkt ex nunc auf einen noch nicht abgeschlossenen fortdauernden Sachverhalt ein, indem es öffentlich geförderte Wohnungen, wie die Einliegerwohnung des Klägers, der Bewirtschaftung und Preisbindung unterwirft. Die Bewirtschaftung solcher Wohnungen war bereits durch das Wohnungsgesetz des Kontrollrats (Kontrollratsgesetz Nr. 18 vom 8. März 1946 [KRAbl. S. 117]) und das sich anschließende Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) begründet worden. Diese Wohnungen durften Dritten nicht ohne Genehmigung zur Benutzung überlassen werden. An dieser Rechtslage hat sich trotz wiederholter Gesetzesänderung bis zum Inkrafttreten der Wohnungsbindungsgesetze nichts geändert. Nach der Währungsreform fertiggestellte Wohnungen, wie die Einliegerwohnung des Klägers, waren ferner nach den Vorschriften der Mietenverordnung vom 20. November 1950 (BGBl. I S. 759) preisgebunden. Auch diese Rechtslage ist bis zum Inkrafttreten der Wohnungsbindungsgesetze im Ergebnis gleichgeblieben. Die Wohnungsbindungsgesetze reformierten und lockerten die Bewirtschaftung und Preisbindung der betroffenen Wohnungen von ihrem Inkrafttreten an für die Zukunft, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (vgl. dazuUrteil vom 10. November 1976 - BVerwG VIII C 78.75 - [BVerwGE 51, 291]; Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, WoBindG 1965 § 1 Anm. 2 und Einführung II). Entgegen der Ansicht des Klägers ist diese Frage durch Gesamtvergleich der einschlägigen Vorschriften zu beantworten; die konkrete Auswirkung auf den Einzelfall des Klägers ist nicht entscheidend, da die Geltung von Rechtsvorschriften in Rede steht. In dem Eingriff der Wohnungsbindungsgesetze in die bereits begründete und noch fortdauernde Wohnraumbewirtschaftung und Preisbindung liegt sonach eine unechte Rückwirkung. Sie ist rechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 30, 392 [402]; 43, 291 [391]), sofern ihr nicht der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes entgegensteht. Vertrauensschutz scheidet jedoch in diesem Falle aus, weil er jedenfalls durch das höher zu bewertende Schutzgut der Wohnungsbindungsgesetze, die Versorgung der weniger bemittelten Wohnungssuchenden mit zumutbaren und wirtschaftlich tragbaren Wohnungen sicherzustellen, überwunden wird (vgl. zum Wohnungsbau, BVerfGE 21, 117 [131 f.]). Der Senat hat daher in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung der Zivilgerichte (vgl. Willner, BBauBl. 1974, 302; 1978, 598) die Verfassungsmäßigkeit der Einbeziehung in der Vergangenheit öffentlich geförderter Wohnungen in die Bindung der Wohnungsbindungsgesetze ständig bejaht (vgl. dazu Urteile vom 10. November 1976 - BVerwGE 51, 291 [295 f.] - undvom 23. April 1975 - BVerwG 8 C 93.70 - [Buchholz 454.32 § 8 a WoBindG 1974 Nr. 1]).

Die Wohnungsbindung für die Einliegerwohnung des Klägers endete auch nicht dadurch, daß der Kläger am 9. Oktober 1973 die öffentlichen Mittel vorzeitig zurückzahlte, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Sie blieb nach § 16 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 WoBindG 1974 weitere zehn Jahre bestehen. Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a WoBindG 1974 wurde sie vom 1. Januar 1974 an nur für die Eigentümerwohnung im Erdgeschoß des Familienheims des Klägers aufgehoben (vgl. § 34 Abs. 6 Buchst. b WoBindG 1974).

Der Kläger hat die Wohnungsbindung verletzt, indem er, wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat, im August 1973 den Eheleuten Boberg die Einliegerwohnung vermietete, obwohl sie nicht wohnberechtigt waren. Darin liegt ein Verstoß gegen die Verfügungsbeschränkung in § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1974. Dieser Verstoß war schuldhaft. Das Verschulden des Klägers liegt darin, daß der Kläger bei der Vermietung der Einliegerwohnung sowohl wußte, daß sie noch der Wohnungsbindung unterlag, als auch davon Kenntnis hatte, daß er die Wohnung an die Eheleute B. nicht vermieten dürfe, weil diese nicht wohnberechtigt waren. Diesen Sachverhalt hat das Oberverwaltungsgericht dadurch festgestellt, daß es ausgeführt hat, der Kläger sei darüber unterrichtet gewesen, daß er sich vor der Überlassung der Wohnung eine Wohnberechtigungsbescheinigung des Wohnungssuchenden vorlegen lassen müsse; darüber sei er durch das Schreiben des Oberkreisdirektors des Kreises Minden vom 28. Juli 1971 belehrt worden, in dem ausgeführt ist, der Kläger sei nicht berechtigt, die Wohnung einem Mieter zu überlassen, der weder eine Benutzungsgenehmigung noch eine Wohnberechtigungsbescheinigung habe. Das Oberverwaltungsgericht ist ferner nach dem Zusammenhang seiner Entscheidungsgründe davon ausgegangen, daß der Kläger den Berechtigungsmangel der Eheleute B. kannte. Es hat ausdrücklich festgestellt, der Kläger habe gewußt, daß er sich vor der Überlassung der Wohnung eine Wohnberechtigungsbescheinigung des Wohnungssuchenden vorlegen lassen müsse. Das hat der Kläger unterlassen. Das Oberverwaltungsgericht spricht weiter von Schwierigkeiten einer Vermietung an "Wohnberechtigte". Das führt zu dem Schluß, daß es davon überzeugt war, der Kläger habe davon Kenntnis gehabt, daß die Eheleute Boberg nicht wohnberechtigt waren. In der Vermietung der Wohnung an die Eheleute B. trotz dieser Kenntnis liegt das Verschulden des Klägers.

Zwar verlangt § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 Verschulden, das am 1. Januar 1974 eingetreten ist. Ob dies im Hinblick auf das Schreiben des Oberkreisdirektors des Kreises Herford an den Kläger vom 17. Dezember 1973 zu bejahen wäre, in dem der Kläger noch einmal darüber belehrt wurde, daß die Einliegerwohnung der Wohnungsbindung unterliegt und u.a. auf die Vorschriften hingewiesen wurde, die ihre Überlassung an Dritte beschränken, kann dahingestellt bleiben. Denn die Übergangsvorschrift in § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 läßt auch einen früher eingetretenen Verstoß gegen dieses Gesetz genügen, sofern der Verstoß am 1. Januar 1974 andauert. Das ist hier der Fall.

Die Vorschrift in § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG ist dahin zu verstehen, daß ein Verstoß gegen Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes eingetreten sein muß, der die Rechtsvoraussetzungen in § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 für die Erhebung von Geldleistungen vom 1. Januar 1974 an erfüllt, sofern er, so wie geschehen, erst am 1. Januar 1974 begangen worden wäre. Daß die Vorschrift unter dem Blickwinkel der in die Zukunft gerückten Beurteilung des Verstoßes am Maßstab des § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 zu sehen ist, folgt daraus, daß sie weiter ein Andauern des in der Vergangenheit eingetretenen Verstoßes fordert, das über den 1. Januar hinaus in die Zukunft reicht. Wenn sie dies zur Grundlage einer Erhebung von Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 macht, so zeigt dies, daß der andauernde Verstoß unbeschadet seines Eintritts vor dem 1. Januar 1974 ein solcher im Sinne des § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 sein muß. Dann aber ist er danach zu beurteilen, ob er dann, wenn am 1. Januar 1974 begangen, ein Verstoß im Sinne des § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 wäre. Daraus ergeben sich zwei Folgerungen:

Der in der Vergangenheit liegende Verstoß, bei dem es ebenso wie bei Neuverstößen unerheblich ist, ob er vor oder nach der Rückzahlung der Förderungsmittel begangen wurde, muß erstens schuldhaft sein. Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 setzen einen schuldhaften Verstoß voraus. Das ist nicht anders, wenn § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 dafür einen in der Vergangenheit eingetretenen Verstoß genügen läßt. Es wäre widerspruchsvoll, zwar für Neuverstöße Verschulden zu verlangen, nicht aber für Altverstöße, die am 1. Januar 1974 noch andauern, zumal auch die für die Vergangenheit geltenden Vorschriften in § 25 Abs. 1 der Wohnungsbindungsgesetze 1965, deren Voraussetzungen mit denen in § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 im wesentlichen übereinstimmen, einen schuldhaften Verstoß verlangen.

Die zweite Folgerung geht dahin, daß das Verschulden in § 25 Abs. 1 und § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 als Handlungsverschulden und nicht als Zustandsverschulden zu verstehen ist. Der Senat hat diese Frage bisher noch nicht abschließend entschieden (vgl.Urteil vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 -). Er entscheidet sie nunmehr dahin, daß sich das Verschulden auf die zum Verstoß führende tatbestandsmäßige Handlung (oder Unterlassung) beziehen muß, jedoch das sich daran anschließende Andauern des Verstoßes nicht zu begleiten braucht. Den Zustand des Andauerns behandeln die Vorschriften als Verstoßfolge, die nicht vom Verschulden umfaßt werden muß. Das zeigt die Vorschrift in § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG, die als Übergangsvorschrift der Regelung in § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 für ihren Regelungsbereich vorgeht. Sie wäre überflüssig, wenn das Verschulden das Andauern des Verstoßes begleiten müßte. Die Schuldbegleitung würde dazu führen, daß auch am 1. Januar 1974 ein schuldhafter Neuverstoß im Sinne des § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 vorläge. Ein weiterer Grund für diese Auslegung ist der Zweck der Geldleistung. Er ist darauf gerichtet, den durch den Bindungsverstoß der Wohnungsversorgung zugefügten Schaden auszugleichen durch Geldleistungen, die gemäß § 25 Abs. 4 WoBindG 1974 dem öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau zugeführt werden (vgl. Urteile des Senatsvom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78-, vom 30. Mai 1979 - BVerwG 8 C 70.78 - [Buchholz 454.32 § 25 WoBindG 1974 Nr. 2] undvom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 8.79 -). Das ist die überwiegende Meinung auch der Instanzgerichte, (vgl. Willner, BBauBl. 1978, 595 [598]; anders Dahlbokum, ZMR 1978, 1). Dem Gedanken des Schadensausgleiches entspricht es, das Verschulden der schadensstiftenden Handlung zuzuordnen, während der Schadensumfang unter dem Gesichtspunkt der Kausalität zu beurteilen ist. Endlich streitet für dieses Ergebnis auch das Effektivitätsgebot. Die Umgestaltung der bisher vorgesehenen zusätzlichen Leistung in Form einer bürgerlich-rechtlichen Zinsforderung (Urteil vom 18. November 1971 - BVerwG 8 C 147.70 - [Buchholz 454.31 § 25 WoBindG Nr. 1]) in eine öffentlich-rechtliche Geldleistung im Sinne des § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 sollte eine wirksamere Maßnahme für den Ausgleich des der öffentlichen Hand entstandenen Schadens bereitstellen. Dieses Ziel würde nur unvollkommen erreicht, wenn es rechtlich erheblich sein könnte, dem Verschuldensvorwurf entgegenzuhalten, es sei nicht gelungen, die Folgen des Verstoßes zu beseitigen. Dies wäre jedoch möglich, wenn das Verschuldenserfordernis im Sinne der Schuldbegleitung zu verstehen wäre. Deshalb ist zusammenfassend festzustellen, daß das Verschuldenserfordernis nur auf die verstoßbegründende Handlung zu beziehen ist, unabhängig davon, ob ein vor dem 1. Januar 1974 oder danach eingetretener schuldhafter Verstoß in Rede steht.

In dieser Auslegung scheitert die Vorschrift in § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 auch nicht am Rückwirkungsverbot. Sie legt sich selbst keine Rückwirkung bei. Die Vorschrift ist mit Jetztwirkung am 1. Januar 1974 in Kraft getreten. Zwar setzt sie einen in der Vergangenheit eingetretenen schuldhaften Verstoß gegen Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes voraus. Darin liegt jedoch nicht der Kern der Sache. Die Vorschrift ordnet nicht etwa für diesen in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Vorgang eine neue Sanktion an, wie das Verwaltungsgericht offenbar meint. Sie knüpft vielmehr an den durch den Verstoß verursachten rechtswidrigen Dauerzustand an. Denn sie verlangt, daß der durch den Verstoß bewirkte, dem Wohnungsbindungsgesetz zuwiderlaufende Zustand über den 1. Januar 1974 hinaus andauert. Sie greift daher in einen zwar in der Vergangenheit begründeten, jedoch in die Zukunft fortdauernden offenen Zustand mit Jetztwirkung ein. Sie belastet ihn zum Ausgleich für den der öffentlichen Hand dadurch vom 1. Januar 1974 an noch entstehenden Schaden mit einer Geldleistung nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974. Eine Rückwirkung auf den schon vor dem 1. Januar 1974 eingetretenen Schaden, wie sie teilweise vertreten wird (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender a.a.O. Anm. 6 c zu § 34 WoBindG) schließt die Vorschrift aus. Daߧ 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 mit Jetztwirkung in einen noch offenen Sachverhalt eingreift, wird auch aus den Bemessungsmodalitäten der Geldleistung sichtbar. Die Geldleistung wird, wie es dem üblichen Rechenmaß für den rechtswidrigen Zustand entspricht, regelmäßig in monatlichen Beträgen erhoben. Das ist durch die in § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 vorgeschriebene Berechnung der Höchstgrenze nahegelegt, der Monatsbeträge zugrunde gelegt sind. Mithin führt § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 nur zu einer grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung. Ihr steht der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht entgegen. Ob dem Betroffenen aus dem Verstoß gegen die Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes eine Vertrauensschutz rechtfertigende Position zuwachsen könnte, wie das Verwaltungsgericht meint, läßt der Senat dahingestellt. Denn dieser Schutz richtet sich jedenfalls nicht gegen den Ausgleich des Schadens, der der öffentlichen Hand durch den Verstoß zugefügt wird. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob die nach der bisherigen Fassung des § 25 Abs. 1 WoBindG in solchen Fällen mögliche zusätzliche Leistung in Form einer bürgerlich-rechtlichen Zinsforderung demselben Zweck dient. Ist dies zu bejahen, so steht nichts entgegen, den Ausgleich des noch offenen Schadens vom 1. Januar 1974 an in anderer Weise vollständiger und besser herbeizuführen. Es leuchtet ein, daß der Schaden der öffentlichen Hand nicht nur im zweckverfehlenden Einsatz der Förderungsmittel liegt, der die zusätzliche Zinsforderung rechtfertigen könnte, sondern in der bindungswidrigen Verwendung der Wohnung, liege sie nun in deren rechtswidriger Verwendung oder in rechtswidriger Bemessung des Entgelts. Darum ist es gerechtfertigt, die Ausgleichsleistung an diesem Schaden auszurichten, wie es die Vorschriften in §§ 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 und 25 Abs. 1 WoBindG 1974 ermöglichen. Die Regelung hält sich auch in den Grenzen des Gleichheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots. Einerseits führt das Erfordernis, daß der bindungswidrige Zustand durch schuldhaften Verstoß gegen Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes verursacht sein muß, der, wenn am 1. Januar 1974 begangen, unter § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 fiele, zur Angleichung der Altfälle an die Neufälle. Andererseits ist eine Doppelbelastung (vgl. § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 2 WoBindG 1974) ausgeschlossen und wird, wie unten darzulegen ist, die Höhe der Geldleistung durch das Verhältnismäßigkeitsgebot begrenzt. Daher verletzt die Vorschrift in § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 WoBindG 1974 Verfassungsrecht nicht. Sie ist auch entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht begrenzt durch die Höhe der Leistungen, die nach zuvor geltendem Recht gefordert werden können.

Von diesem Ausgangspunkt aus erledigen sich die Einwendungen des Klägers ohne weiteres. Fehlende Nachfrage für die Wohnung, auf die sich der Kläger beruft, entschuldigt ihn deshalb nicht, weil in diesem Falle das Wohnungsbindungsgesetz besondere rechtliche Mittel anbietet, um Härten zu vermeiden (vgl. §§ 6, 7, 25 Abs. 3 a.a.O.). Der schuldhafte Verstoß des Klägers gegen die Bindung seiner Einliegerwohnung durch Vermietung an die Eheleute B. ereignete sich im August 1973. Er wurde durch die unrichtige Annahme des Klägers, die Wohnungsbindung sei erloschen, nicht aufgelöst. Denn zu dieser Annahme konnte der Kläger erst nach Rückzahlung der Förderungsmittel am 9. Oktober 1974 kommen. Die Voraussetzungen der Vorschrift sind aber schon dadurch erfüllt, daß sich das Verschulden des Klägers auf den im August 1973 verübten Verstoß bezieht. Auch etwaige fehlgeschlagene Versuche, die Wohnung wieder frei zu machen, könnten deshalb am Verschulden des Klägers nichts ändern. Mißlungene Folgenbeseitigung betrifft die schuldhafte Herbeiführung des Schadens nicht. Angesichts, dessen kommt es auch in diesem Zusammenhang nicht auf das bereits oben erwähnte Schreiben des Oberkreisdirektors des Kreises Herford vom 17. Dezember 1973 an den Kläger an.

Der Kläger hat daher schuldhaft im Sinne des § 34 Abs. 6 Buchst. c Satz 1 und § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 gegen § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1974 verstoßen. Damit waren die Rechtsvoraussetzungen für die Erhebung der Geldleistung nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 erfüllt.

Die Erhebung der Geldleistung steht sowohl in Richtung auf das "Ob" ihrer Erhebung als auch auf die Höhe im Ermessen der Behörde. Das Oberverwaltungsgericht hat den Ermessensgebrauch des Beklagten in der Frage der Höhe der Geldleistung für fehlerhaft gehalten. Dieser Ansicht tritt der Senat bei.

Das Ermessen der Behörde ist bei der Bemessung der Höhe nach außen begrenzt relativ durch das Gebot der Verhältnismäßigkeit und absolut durch den Höchstbetrag von 6 DM je qm Wohnfläche im Monat. Im Innern ist es gebunden durch den Zweck des Schadensausgleichs. Dieser Zweck verlangt, daß die Behörde der Berechnung der Höhe der Geldleistung Umstände zugrunde legt, die für die Bemessung des auszugleichenden Schadens relevant sind. Das ist hier zwar geschehen. Der Beklagte ist bei der Bemessung der Höhe nach den seinen Ermessensgebrauch lenkenden Bestimmungen der Nutzungsrichtlinien - NRL - des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 4. Februar 1974 (MBl. NW. S. 292) verfahren, die in Nr. 66 unter 10.22 bestimmen, die Geldleistungen seien für die Zeit, während derer der Verfügungsberechtigte schuldhaft gegen die Vorschriften der §§ 4, 6, 12 oder 21 verstößt, frühestens jedoch vom 1. Januar 1974 an, auf monatliche Beträge je qm Wohnfläche, auf die sich der Verstoß bezieht, festzusetzen. Diese Berechnungsmethode, die der in § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 vorgeschriebenen Berechnung des Höchstbetrages entspricht, ist auch für weniger hohe Beträge sachgemäß. Der Beklagte hat dementsprechend die erhobene Geldleistung u.a. nach der Wohnfläche der fehlbelegten Einliegerwohnung bemessen. Zu diesem Zweck hat er die Wohnfläche im Verwaltungsverfahren neu berechnen lassen. Die Berechnung ist jedoch zu hoch ausgefallen. Ob der Ermessensfehler bereits darin zu sehen ist, daß durch den zu hohen Ansatz der Wohnfläche die durch den Zweck des Schadensausgleichs bewirkte innere Ermessensbindung verletzt wird, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Denn die unrichtige Berechnung der Wohnfläche ist bereits für sich betrachtet ein Fehler, der zu einem fehlerhaften Ermessensgebrauch führt.

Die Berechnung der Wohnfläche ist als solche keine Ermessensfrage. Sie ist Rechtsfrage, die nach den einschlägigen Berechnungsvorschriften zu beantworten ist. Der Beklagte hat die Wohnfläche der Bestimmung in Nr. 66 unter 10.22 NRL entsprechend als indisponible Größe seiner Berechnung zugrunde gelegt. Er hat auf ihr seinen Ermessensgebrauch über die Höhe der Geldleistung aufgebaut wie auf einer Tatsache. Darum untersteht die Wohnflächenberechnung dem Richtigkeitsgebot ebenso wie Tatsachen, die dem Ermessensgebrauch zugrunde gelegt werden. Das macht sie zur Rechtsfrage.

Der Beklagte hat die Wohnfläche deshalb unrichtig berechnet, weil er dazu die dem Kläger ungünstigere Erste Berechnungsverordnung angewendet hat. Anzuwenden war entgegen der Ansicht des Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses die dem Kläger günstigere Zweite Berechnungsverordnung - II. BV - in der zuletzt durch die Änderung vom 26. Mai 1972 (BGBl. I S. 857) und vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3636) geänderten Fassung der Bekanntmachung vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1681). Das bezweifeln auch der Vertreter des öffentlichen Interesses und der Oberbundesanwalt nicht. Der Vertreter des öffentlichen Interesses meint aber, die Uberleitungsvorschrift in § 46 II. BV verweise auf die bereits vorliegenden, nach der Ersten Berechnungsverordnung getroffenen Wohnflächenberechnungen, die der Mittelbewilligung für den Kläger zugrunde liegen. Das ist nicht zutreffend. Grundsätzlich ist das Berechnungsrecht anzuwenden, das im Zeitpunkt der Aufstellung der Berechnung gilt. § 46 II. BV macht davon eine Ausnahme. Die Bestimmung enthält ein Neuberechnungsverbot für Wirtschaftlichkeits- und Wohnflächenberechnungen, die vor Inkrafttreten der Zweiten Berechnungsverordnung nach der Ersten Berechnungsverordnung erstellt worden waren. Sie gelten fort, jedoch begrenzt durch den Zweck, dem sie seinerzeit dienten. Denn es heißt in der Bestimmung ausdrücklich, es bleibe für diese Berechnungen dabei. Die Bestimmung soll verhindern, daß alte Berechnungen nach neuem Recht wiederholt werden müssen, solange keine Neuberechnung für einen neuen Zweck veranlaßt ist. Für die hier geforderte Geldleistung war keine Berechnung erstellt. Eine Berechnung war aber notwendig, um die Höhe der Geldleistung zu ermitteln. Die Berechnungen für die Bewilligung öffentlicher Mittel, auf die der Vertreter des öffentlichen Interesses verweist, sind dafür nicht brauchbar. Sie dienten einem anderen Zweck. Die Mittelbewilligung hat keinen Bezug auf die Erhebung der Geldleistung. Dort geht es um Wohnungsbauhilfen, hier um Ausgleich von Fehlbelegung. Mit beiden Zwecken verbindet sich eine unterschiedliche Sicht der Wohnfläche. Im einen Fall liegt das Schwergewicht auf dem Bauvolumen, im anderen auf der Größenbestimmung einer Wohneinheit. Endlich ist die Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses auch mit dem Zweck der Geldleistung nicht in Einklang zu bringen. Die Geldleistung ist ein schwerer Eingriff. Weil er, wie hier, dem Schadensausgleich für Fehlbelegung dient, muß die Berechnungsgrundlage den Fehlbelegungsumfang möglichst genau umschreiben. Das leistet nur die Berechnung nach dem im Zeitpunkt des Schadenseintritts und während der Schadensdauer geltenden Berechnungsrecht.

Ausgehend davon ist an dem vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Wohnflächenmaß von insgesamt 50 qm nach § 44 Abs. 3 Nr. 2 II. BV ein Abzug von 10 % zu machen, weil beide Wohnungen im Familienheim des Klägers nicht abgeschlossen sind. Ein Abzug für Flur und Treppenaufgang entfällt hingegen, weil er damit abgegolten ist. Der Beklagte hat daher, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, 5 qm Wohnfläche zuviel angesetzt. Daraus ergibt sich, daß der Beklagte die Geldleistung jedenfalls um 172,50 DM (für 23 Monate) zu hoch angesetzt hat. Darin liegt ein Fehler im Gebrauch des die Höhe der Geldleistung betreffenden Ermessens. Das Oberverwaltungsgericht hat deshalb die Berufung des Beklagten gegen die Aufhebung der angefochtenen Bescheide insoweit mit Recht zurückgewiesen. Die Anschlußrevision des Vertreters des öffentlichen Interesses ist deshalb zurückzuweisen.

Zwar folgt daraus nicht, daß die angefochtenen Bescheide auch im übrigen, also in vollem Umfang, aufzuheben wären. Obwohl die Bemessung der Höhe der Geldleistung im Ermessen der Behörde liegt, führt der erörterte Fehler nur zur teilweisen Aufhebung dieser Bescheide (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die erhobene Geldleistung ist nämlich trotz ihres Zusammenhanges mit einer Ermessensausübung des Beklagten in der hier maßgeblichen Richtung nach materiellem Recht teilbar. Das ergibt sich aus folgender Überlegung:

Ermessensgebraucht ist dadurch gekennzeichnet, daß die dazu ermächtigte Behörde rechtmäßig auch zu einer anderen Entscheidung kommen könnte, wenn sie es wollte. Im vorliegenden Fall liegen die Dinge deshalb anders, weil feststeht, daß der Beklagte an den verwendeten Daten für die Berechnung der Geldleistung festhält, auch wenn ihr eine kleinere Wohnfläche zugrunde zu legen ist. Der Beklagte hat der Bemessung der Höhe der Geldleistung neben dem, wie dargelegt, indisponiblen Faktor Wohnfläche die Zeit des vom 1. Januar 1974 an noch andauernden Verstoßes zugrunde gelegt. Auch der Zeitfaktor ist innerhalb dieser Berechnung nicht disponibel. Er ist eine Tatsache, die dem Richtigkeitsgebot unterliegt. Das dritte Element der Berechnung ist der Geldbetrag, den der Beklagte für jeden qm der Wohnfläche angesetzt hat. Nur dieser Faktor ist für den Beklagten disponibel. Ihn hat der Beklagte nach der den Ermessensgebrauch lenkenden Richtlinie in Nr. 66 unter 10.222 mit 1,50 DM angesetzt. Dieser Satz ist innerhalb dieses Bemessungsweges jedoch ohne Bezug zu den Berechnungsfaktoren Wohnfläche und Zeit. Er ist mit 1,50 DM angesetzt, nicht weil die Einliegerwohnung eine bestimmte Größe hat oder eine bestimmte Zeit fehlbelegt war. Der Beklagte hat sich vielmehr von der Art des Verstoßes motivieren lassen, indem er auf die Fehlbelegung durch Überlassung an die Eheleute B. abgestellt hat. Auch künftig würde der Beklagte die Wahl des für den qm Wohnfläche auszuwerfenden Satzes nicht von Größe und Zeit der Wohnung abhängig machen, weil dies in Nr. 66 unter 10.22 NRL für das Bemessungsverfahren nicht vorgesehen ist. Daher wirken sich Veränderungen der Berechnungsfaktoren Zeit oder, wie hier, Wohnfläche nur rechnerisch auf die erhobene Geldleistung aus. Sie haben keine Auswirkung auf die Auswahl des für den qm Wohnfläche anzusetzenden Geldbetrags. Da die Wohnfläche teilbar ist, folgt daraus, daß der angefochtene Bescheid teilweise (172,50 DM) aufgehoben werden darf, ohne gegen Grundsätze der gerichtlichen Kontrolle des Ermessensgebrauchs zu verstoßen.

Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch übersehen, daß es hinsichtlich des aufrechterhaltenen Teils der erhobenen Geldleistung (1.552,50 DM) zweifelhaft ist, ob der Ermessensgebrauch des Beklagten rechtmäßig ist, soweit er die Frage betrifft, ob der Beklagte eine Geldleistung überhaupt erheben solle. Dafür sind folgende Erwägungen maßgebend:

Ob die Behörde Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 erhebt, liegt gleichfalls in ihrem Ermessen. Dieses Ermessen ist ebenso wie bei der Bemessung der Höhe der Geldleistung nach innen durch den Zweck des Schadensausgleichs gebunden. Nach außen wird es ebenfalls durch das Verhältnismäßigkeitsgebot begrenzt. § 25 Abs. 3 WoBindG 1974 positiviert das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das "Ob" der Erhebung der Geldleistung. Danach soll die zuständige Behörde ihre Befugnis nicht geltend machen, wenn die Geltendmachung unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Einzelfalles, namentlich der Bedeutung des Verstoßes, unbillig sein würde. Die Vorschrift verhält sich gegenüber § 25 Abs. 1 WoBindG 1974 dergestalt, daß sie den dort aufgestellten Rechtsvoraussetzungen für den Ermessensgebrauch das Tatbestandsmerkmal der Unbilligkeit in der in Abs. 3 formulierten Ausprägung hinzufügt und im Falle seines Vorliegens den Ermessensgebrauch der Behörde einengt. Sie läßt im Falle der Unbilligkeit nur in atypischen Fällen die Erhebung der Geldleistung zu, weil die Behörde in allen übrigen Fällen vom Gebrauch ihrer Befugnisse absehen soll (vgl. dazu BVerwGE 12, 284 [285]; 20, 117 [118]; 49, 16 [23]). Daß das Merkmal der Unbilligkeit entgegen der Ansicht von Bellinger (ZMR 1974, 129 [134]) und anders als im Falle des § 131 AO (vgl. dazu GemS, Beschluß vom 13. Februar 1970 - BVerwGE 39, 355 [BGH 19.10.1971 - GmS-OGB - 3/70] [362 ff.]) ein unbestimmter Rechtsbegriff ist, folgt aus der unterschiedlichen, der Behörde nachteiligen Rechtsfolge, die eintritt, wenn dieses Merkmal gegeben ist. Wäre die Frage der Unbilligkeit dem Ermessen der Behörde zuzuordnen, so entschiede die Behörde nach ihrem Ermessen darüber, ob Unbilligkeit zu bejahen ist und sie deshalb von der Erhebung der Geldleistung absehen soll, oder ob Unbilligkeit zu verneinen ist und die Erhebung der Geldleistung infolgedessen ihrem einfachen Ermessen überlassen bleibt. Dieses Ergebnis ist mit dem Schutzzweck der Vorschrift nicht zu vereinbaren.

Ob im Falle des Klägers die Erhebung der Geldleistung unter Berücksichtigung der Verhältnisse seines Falles unbillig sein würde, läßt sich nach den bisher getroffenen Feststellungen weder bejahen noch verneinen. Diese Frage läßt sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht damit bejahen, daß die Bindung seiner Einliegerwohnung trotz vorzeitiger Rückzahlung der öffentlichen Mittel andauerte. Auch die Dauer des Verstoßes (23 Monate) begründet dieses Erfordernis nicht. Dies alles sind vom Wohnungsbindungsgesetz gewollte Härten. Unbillig im Sinne des § 25 Abs. 3 WoBindG 1974 sind aber nur die vom Gesetz nicht gewollten Härten. Zwar ist der Erwägung des Oberbundesanwalts zuzustimmen, angesichts der mehrfachen Rechtsänderungen falle es dem Bürger schwer festzustellen, welche Wohnung wie lange trotz der Rückzahlung der Förderungsmittel noch der Bindung unterliege. Indessen fällt auch diese Belastung des Bürgers in den Bereich der ihm vom Gesetz gewolltermaßen auferlegten Härte, die nicht als Unbilligkeit zu bewerten ist. Hingegen ist eine solche Unbilligkeit anzunehmen, wenn die Einliegerwohnung des Klägers vom Markt nicht mehr angenommen wurde. Dann wurde sie der Wohnungsversorgung der weniger bemittelten Wohnungssuchenden nicht entzogen. Der Verstoß hätte dann materiell zu keinem Schaden in der Wohnungsversorgung geführt. Er wäre nur noch formaler Natur.

Obwohl der Kläger die Wohnung im August 1973 an die Eheleute B. vermietete, ist nicht auszuschließen, daß es bereits damals für sie keine dem Kläger zumutbaren wohnberechtigten Interessenten gab. Für die in diese Richtung gehenden Darlegungen des Klägers spricht, daß die Einliegerwohnung klein und ohne Bad ist. Weder sie noch die 60 qm umfassende Eigentümerwohnung des Klägers, die in 2 1/2 Räume mit Küche und Bad gegliedert ist, sind abgeschlossen. Das Dachgeschoß ist nach der Darlegung des Klägers nur durch die Einliegerwohnung zu erreichen, während Waschküche und Vorratskeller nur durch die Wohnung des Klägers betreten werden können. Es leuchtet ein, daß der Kläger die Einliegerwohnung einem Mieter überlassen möchte, dem er vertraut. Das engt den Bewerberkreis ein. Diese Umstände werden unterstützt durch das Schreiben des Stadtdirektors der Stadt Vlotho vom 29. August 1974 an den Oberkreisdirektor des Kreises Herford, in dem es heißt, Wohnungssuchende beider Personenkreise (minderverdienende und andere Wohnberechtigte) seien zur Zeit nicht bekannt. Der Stadtdirektor bat sogar um Freistellung der Wohnung des Klägers von der Wohnungsbindung. Mit Bescheid vom 27. April 1976 stellte dann der Beklagte den Kläger von der Verpflichtung zur bestimmungsgemäßen Vermietung der Einliegerwohnung frei. Diese Freistellung beruht auf § 7 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 WoBindG 1974, der ein überwiegendes öffentliches Interesse oder ein überwiegendes berechtigtes Interesse des Verfügungsberechtigten oder eines Dritten an der Freistellung voraussetzt. Das schließt die Annahme nicht aus, daß nicht erst nach Auszug der Eheleute Boberg aus der Einliegerwohnung im November 1974 kein Interesse an der Aufrechterhaltung der Bindung der Einliegerwohnung mehr bestand, die Verhältnisse vielmehr schon beim Einzug der Eheleute Boberg in diese Wohnung im August 1973 so lagen.

Träfe dies zu, so ist die Erhebung der Geldleistung unbillig mit der Folge, daß der Beklagte von der Erhebung hätte absehen sollen. Der angefochtene Bescheid wäre dann wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig. Um das abschließend entscheiden zu können, muß auf die Revision des Klägers das angefochtene Urteil aufgehoben werden, soweit es die Klage abweist. Die Sache muß an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden, damit es die erforderlichen Feststellungen treffen kann.

Sollte sich bei der erneuten Verhandlung ergeben, daß weder aus den dargelegten noch aus sonstigen Gründen die Erhebung der Geldleistung im Sinne des § 25 Abs. 3 WoBindG 1974 unbillig ist, so sind gegen den vom Beklagten gewählten Satz von 1,50 DM für den qm Wohnfläche keine Bedenken zu erheben. In Nr. 66 unter 10.21 NRL, der der Beklagte gefolgt ist, wird bestimmt, die Geldleistung solle den Schaden der öffentlichen Hand ausgleichen, der ihr durch einen Verstoß entsteht. Dieser Ausgangspunkt ist zutreffend. Unter Nr. 10.222 ist dort bei einfacher Fehlbelegung 1,50 bis 2 DM für den qm Wohnfläche vorgeschrieben. Dieser Fall ist hier gegeben. Der Betrag liegt an der Grenze des unteren Viertels des zulässigen Höchstsatzes von 6 DM je qm Wohnfläche. Der Senat hat in Fehlbelegungsfällen dieser Art diesen Betrag als rechtmäßig angesehen (Urteil vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 -).

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.