I.

Der am 23. April 1916 in Leipzig geborene Kläger erlernte den Beruf eines Drogisten. Im Jahre 1937 trat er als Reichsbahngehilfe in den Dienst der Reichsbahn ein. Im Jahre 1941 wurde er Reichsbahnbetriebswart und 1942 Reichsbahnassistent. Mit Schreiben vom 8. Juni 1943 teilte ihm die Reichsbahndirektion Halle auf seine Bewerbung um Zulassung zur Inspektorenlaufbahn mit, daß die Laufbahn seit dem 1. September 1942 geschlossen sei. Seine Bewerbung sei daher bestimmungsgemäß für die nächste Laufbahnöffnung im Herbst 1943 vorgemerkt; sobald dann zur gegebenen Zeit (voraussichtlich etwa Ende des Jahres) alle Bewerbungen bearbeitet worden seien, erhalte er weitere Nachricht. - Seit Juni 1940 befand sich der Kläger im Kriegsdienst. Nach Entlassung aus der Gefangenschaft wurde er seit dem 13. Juni 1945 bei der sowjetzonalen Eisenbahn, zuletzt als Sachbearbeiter für die Transportplanung beim Reichsbahnamt Leipzig beschäftigt.

Am 15. April 1955 kamen der Kläger und seine Ehefrau auf legalem Wege mit Personalbescheinigung ins Bundesgebiet. Er beantragte die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im wesentlichen mit der Begründung, der SSD und sowjetische Stellen hätten ihn im Frühjahr 1952 vernommen und ihm die Überwachung anderer Personen aufgetragen. Er habe dies als Parteiloser abgelehnt. Wegen dieser Ablehnung habe er sich ein halbes Jahr regelmäßig auf dem Polizeipräsidium melden müssen. Mit der Spitzelangelegenheit sei er bis Juli 1952 behelligt worden. Infolge des dauernden seelischen Druckes habe er sich ein chronisches Magenleiden zugezogen; bis Februar 1953 sei er deswegen dem Dienst ferngeblieben. Am 24. März 1955 sei ihm dienstlich eröffnet worden, daß er als Parteiloser keine verantwortliche Arbeit mehr leisten könne. Das Ansinnen, der SED beizutreten, habe er dabei abgelehnt. Zum 1. April 1955 habe er seine Abteilung "zwei Genossen" übergeben müssen, ohne aber selbst andere Arbeit zu erhalten. Andere, ebenfalls parteilose Kollegen seien einem niedriger besoldeten Arbeitsplatz zugewiesen worden. Am 12. April 1955 habe ihn sein ehemaliger Gruppenleiter mit dem Hinweis gewarnt, seine frühere Tätigkeit (Zuteilung des Wagenraums an volkseigene und Privatbetriebe) werde genauestens überprüft. Mit Rücksicht auf die dabei der Privatwirtschaft zuteil gewordene Förderung habe er nunmehr mit ernsten Weiterungen rechnen müssen. Im Hinblick auf seine Erfahrungen mit dem SSD im Jahre 1952 sei er deshalb geflüchtet.

Am 7. Mai 1955 erhielt der Kläger unter Anerkennung einer besonderen Zwangslage die Erlaubnis zum ständigen Aufenthalt im Bundesgebiet nach § 1 Abs. 2 des Notaufnahmegesetzes. Am 10. August 1956 erhielt er auch den Flüchtlingsausweis C. Bereits vorher hatte der Kläger seine Gleichstellung nach § 4 Abs. 2 G 131 beantragt; hierbei gab er u.a. an, er sei in der Zeit vom 1. Januar 1945 bis 8. Mai 1945 Reichsbahninspektor gewesen.

Mit Bescheid vom 30. August 1957 versagte der Vorstand der Beklagten dem Kläger die Gleichstellung nach § 4 Abs. 2 G 131 (F. 1953). Zur Begründung führte er aus: Der Kläger habe nicht aus der SBZ flüchten müssen, um sich einer von ihm nicht zu vertretenden und durch die politischen Verhältnisse bedingten Zwangslage zu entziehen. Wegen eines Spitzeldienstes sei der Kläger seit August 1952 nicht mehr behelligt worden; diese Angelegenheit sei also kein Fluchtgrund gewesen. Das weitere Vorbringen des Klägers sei durch keinerlei Beweismittel gestützt und vermöge insoweit nicht uneingeschränkt zu überzeugen. Überdies müßten Benachteiligungen wegen Nichteintritts in die SED von vielen Angehörigen des öffentlichen Dienstes in der SBZ hingenommen werden. Hinsichtlich des angeblich bestehenden Verdachts der Begünstigung bei der Gestellung von Transportraum habe der Kläger nicht dargetan, ob die Vorwürfe zutreffend gewesen seien; wenn er sich an die Vorschriften gehalten habe, hätten ernstliche Weiterungen nicht erwachsen können. Gegen eine Gefährdung in der SBZ spreche auch, daß er mit Personalbescheinigung auf legalem Wege in die Bundesrepublik eingereist sei. - Mit Bescheid vom 7. März 1960 wies der Vorstand der Beklagten den Einspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte er aus, durch die Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 (F. 1957) sei keine Erweiterung der Anspruchsvoraussetzungen eingetreten. Da die gesetzliche Änderung nicht rückwirkend in Kraft getreten sei, sei in den am 1. September 1957 anhängig gewesenen Gleichstellungsverfahren noch nach § 4 Abs. 2 G 131 (F. 1953) zu entscheiden. Es liege hier demnach keine bindende Wirkung des Flüchtlingsausweises vor. Die Würdigung der geltend gemachten Fluchtgründe ergebe keine besondere Zwangslage. Ferner könnten die diesbezüglichen Angaben nicht ohne weiteres als glaubwürdig hingenommen werden, weil der Kläger falsche Angaben über seine Laufbahn gemacht habe. Auch komme eine im Ermessen des Dienstherrn stehende Gleichstellung bereits wegen dieser falschen Angaben nicht in Betracht.

Der Kläger hat hierauf beim Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 6. März 1962 abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof nach einer Beweisaufnahme über die Frage, ob der Kläger im Jahre 1945 Reichsbahninspektor geworden ist, durch Urteil vom 11. Februar 1964 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Es könne dahingestellt bleiben, welche Fassung des§ 4 Abs. 2 G 131 (F. 1953, 1957) dem Gleichstellungsbegehren des Klägers zugrunde zu legen sei. Denn in beiden Fassungen werde die Entscheidung in das Ermessen der Verwaltungsbehörde gestellt. Es könne rechtlich nicht beanstandet werden, daß die Beklagte auf Grund dieses ihr zustehenden Ermessens dem Kläger die Gleichstellung versagt habe. Der Senat sehe es auf Grund der in jeder Hinsicht glaubwürdigen Aussage des Zeugen Dr. E. als erwiesen an, daß der Kläger beim Zusammenbruch nicht Reichsbahninspektor gewesen sei. Dieser Zeuge sei von 1941 bis kurz nach dem Zusammenbruch bei der Reichsbahndirektion Halle als Dezernent für die Laufbahnangelegenheiten des gehobenen Dienstes einschließlich der Nachwuchsfragen tätig gewesen. Er habe eine Reihe von überzeugenden Gründen angegeben, nach denen der seinerzeit dieser Reichsbahndirektion unterstehende Kläger bis zum 8. Mai 1945 nicht Inspektor geworden sein könne. Auch der vom Kläger benannte Zeuge D. habe nichts zu dessen Gunsten aussagen können. D. der mit dem Kläger gegen Kriegsende bei derselben Einheit gewesen sei, habe nicht bestätigen können, daß der Kläger in den letzten Kriegstagen ein Schreiben der Reichsbahndirektion Halle besessen habe, in dem von seiner Ernennung zum Reichsbahninspektor die Rede gewesen sei. Der Kläger stütze seine Behauptung, im Januar 1945 Inspektor geworden zu sein, im wesentlichen auf eine Bescheinigung des Bahnhofs Sebusein (Böhmen) vom 9. Mai 1945, in der es u.a. ursprünglich geheißen habe, daß sich der "Reichsbahninspektor" G. W. auf dem Weg zu seiner Heimatdienststelle befinde; das noch lesbar mit Maschine geschriebene Wort "Inspektor" sei durchgestrichen und durch das darüber stehende handgeschriebene Wort "Bedienstete" ersetzt worden. Diese Änderung wolle der Kläger vorgenommen haben, weil er auf diese Weise besser heimzukommen geglaubt habe. Das Wort "Inspektor" solle ein Reichsbahnbediensteter im Bahnhof Sebusein nach Angabe des Klägers in die Bescheinigung aufgenommen haben, weil ihm bei deren Ausstellung das angebliche Schreiben der Reichsbahndirektion Halle über die Beförderung des Klägers zum Inspektor vorgelegt worden sei. Dieser Bescheinigung vom 9. Mai 1945 könne aber bereits deswegen keine Bedeutung beigemessen werden, weil damals nach der Bekundung des Zeugen D. in Sebusein "alles schon drunter und drüber" gegangen sei; auch wisse D. nicht, ob es sich beim Aussteller der Bescheinigung überhaupt um den Bahnhofsvorsteher gehandelt habe. Es sei auch nicht zu klären, aus welchen tatsächlichen Gründen das Wort "Inspektor" aufgenommen worden sei. Schließlich habe der Kläger selbst im späteren Verlauf des Verwaltungsverfahrens und im Verwaltungsstreitverfahren auffallend unsichere und widerspruchsvolle Angaben über seine angebliche Beförderung zum Inspektor zum 1. Januar 1945 gemacht.

Auf Grund aller dieser Umstände sei es als erwiesen anzusehen, daß der Kläger beim Zusammenbruch nicht Inspektor gewesen sei. Wenn er trotzdem wider, besseres Wissen anfangs im Verwaltungsverfahren seine Laufbahn so dargestellt habe, als ob hinsichtlich seiner Ernennung zum Inspektor alles klar sei, so habe darin ein Mißbilligung verdienendes Verhalten gelegen, welches eine hinreichende Grundlage für die die Gleichstellung versagende Ermessensentscheidung der Beklagten biete.

Der Kläger habe als ehemaliger Reichsbahnbeamter, der auf Grund seiner früheren Stellung Rechte nach dem Gesetz zuArt. 131 GG geltend mache, wissen müssen, daß er der Beklagten gegenüber zu wahrheitsmäßigen und vollständigen Angaben verpflichtet gewesen sei; dies habe für ihn um so mehr gegolten, als es der Beklagten nicht möglich gewesen sei, die alten Personalakten heranzuziehen. Auch wenn er für seine Person seine Ernennung zum Inspektor für möglich gehalten haben sollte, hätte er zumindest auf die Zweifel und Unsicherheitsfaktoren, deren er sich bewußt gewesen sei, hinweisen müssen und damit nicht warten dürfen, bis die Beklagte von sich aus darauf gekommen sei.

Gegen dieses ihm am 6. März 1964 zugestellte Urteil hat der Kläger am 28. März 1964 die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, vertritt die Auffassung, daß die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens die Gleichstellung versagen dürfe, wenn ein früherer Beamter während des Gleichstellungsverfahrens zum Zwecke der Täuschung falsche Angaben mache.

II.

Die Revision ist begründet; sie muß zur Zurückverweisung der Sache führen.

Der Verwaltungsgerichtshof ist zwar zutreffend davon ausgegangen, daß die zuständige Behörde einen Antrag auf Gleichstellung nach§ 4 Abs. 2 G 131 sowohl in der Fassung von 1953 als auch in der Fassung von 1957 in pflichtgemäßer Ausübung des ihr in dieser Vorschrift eingeräumten Ermessens ablehnen kann. Die Verwaltungsgerichte sind dann befugt, das Vorliegen der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der Gleichstellung (Flucht, Zwangslage usw.) unerörtert zu lassen und sich auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung nach Maßgabe des § 114 VwGO zu beschränken. Ob der Verwaltungsgerichtshof bei dem vorliegenden Sachverhalt in dieser Weise verfahren durfte, ist allerdings rechtlich nicht bedenkenfrei. Denn es ist zweifelhaft, ob der Vorstand der Beklagtenüberhaupt eine Ermessensentscheidung, die zur Grundlage einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung gemacht werden könnte, treffen wollte. Dies ergibt sich aus dem Verlauf des Gleichstellungsverfahrens und des anschließenden Verwaltungsstreitverfahrens.

Der Bescheid vom 30. August 1957 ist ausschließlich darauf gestützt, daß Fluchtgründe nach § 4 Abs. 2 G 131 (F. 1953) nicht vorliegen. Auch das Schwergewicht der Begründung des Einspruchsbescheides vom 7. März 1960 liegt eindeutig in der Erörterung der Frage, ob die Darstellung des Klägers die Annahme einer besonderen Zwangslage im Sinne des § 3 BVFG zu rechtfertigen vermag. In diesem Zusammenhang wird der Umstand, daß der Kläger im Verwaltungsverfahren - nach Auffassung der Behörde - falsche Angaben über seine Rechtsstellung am 8. Mai 1945 (Reichsbahninspektor) gemacht hat, lediglich als Indiz gegen die Glaubwürdigkeit seines Vorbringens über die Fluchtgründe bewertet. Im Anschluß daran heißt es allerdings in dem - an den Bevollmächtigten des Klägers gerichteten - Einspruchsbescheid: "Auch kommt eine in unser Ermessen gestellte Gleichstellung Ihres Mandanten mit den in § 4 Abs. 1 Nr. 1 G 131 bezeichneten Personen bereits zufolge seiner vorerwähnten falschen Angaben nicht in Frage." Aber dieser Hinweis steht in keinem adäquaten Verhältnis zu der ausführlichen sonstigen, nur auf den Fluchttatbestand abstellenden Begründung der angefochtenen Bescheide; er geht zudem weder auf die näheren Umstände des Falles ein noch macht er Überlegungen ersichtlich, die gerade das Wesen einer das Für und Wider sorgfältig abwägenden Ermessensentscheidung kennzeichnen (BVerwGE 8, 234[BVerwG 15.04.1959 - V C 162/56] [238]; 10, 173 und BVerwG in DVBl. 1962 S. 562; vgl. ferner auch Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 114 RdNr. 6). In einer solchen beiläufigen Äußerung, wie sie in dem oben erwähnten Satz enthalten ist, kann daher allein eine Ermessensentscheidung nicht erblickt werden. Allenfalls läßt sich daraus folgern, daß der Bevollmächtigte des Klägers auf die Möglichkeit einer ablehnenden Ermessensentscheidung hingewiesen werden sollte. Auch die Terminologie in dem nachfolgenden Schlußabsatz des Einspruchsbescheides ("Wir vermögen daher auch nach nochmaliger Prüfung Ihres gesamten Vorbringens nicht anzuerkennen, daß die Voraussetzungen für eine Gleichstellung Ihres Mandanten erfüllt sind") deutet darauf hin, daß der Vorstand der Beklagten die Gleichstellung nur wegen Fehlens der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen und nicht (auch) aus Ermessenserwägungen wegen falscher Angaben des Klägers ablehnen wollte. Wie sich aus dem Inhalt der Gerichtsakten ergibt, hat die Beklagte offenbar auch im Verwaltungsstreitverfahren diesen Standpunkt vertreten. Dies geht insbesondere aus ihrem Schriftsatz vom 28. Februar 1962 (vgl. Bl. 64 der Gerichtsakten) hervor, in dem sie ausdrücklich hervorhebt, daß ihr Vorstand sich bei seiner Entscheidung nicht auf die unbewiesenen Behauptungen des Klägers in bezug auf seine Laufbahnverhältnisse am 8. Mai 1945 gestützt habe; vielmehr sei dem Gleichstellungsantrag deshalb nicht entsprochen worden, weil aus dem vom Kläger geschilderten Sachverhalt keine Anhaltspunkte für eine von ihm nicht zu vertretende und durch die politischen Verhältnisse bedingte besondere Zwangslage ersichtlich gewesen seien. Auch das Verwaltungsgericht erster Instanz hat die Klage - ohne Prüfung etwa angestellter Ermessenserwägungen - lediglich deshalb abgewiesen, weil eine Zwangslage im Sinne des § 3 BVFG nicht erwiesen sei. In der Berufungserwiderung hat sich die Beklagte diese Auffassung des Verwaltungsgerichts zu eigen gemacht.

Nach alledem ist nicht auszuschließen, daß der Verwaltungsgerichtshof in unzulässiger Weise dem Ermessen der Beklagten vorgegriffen hat, indem er die von ihm angenommene Rechtmäßigkeit einer in Wirklichkeit nicht vorhandenen oder allenfalls möglichen Ermessensentscheidung zur Grundlage seines Erkenntnisses gemacht hat (vgl. BVerwGE 10, 173 [BVerwG 24.02.1960 - BVerwG VIII C 47.59] und BVerwG in DVBl. 1959 S. 438 [BVerwG 06.03.1959 - BVerwG VII CB 37.57]). Das angefochtene Urteil muß daher aufgehoben werden. Die Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz ist gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO geboten, weil die Klärung der Frage, ob eine die Gleichstellung des Klägers ablehnende Ermessensentscheidung tatsächlich getroffen worden ist und gegebenenfalls von welchen Ermessenserwägungen sie getragen wird, in der Revisionsinstanz nicht möglich ist und unter Umständen weitere tatsächliche Feststellungen durch den Verwaltungsgerichtshof erfordert. Die Beklagte ist übrigens nicht gehindert, eine solche Ermessensentscheidung nach Zurückverweisung in der Berufungsinstanz nachzuholen und zu begründen. Dabei wäre nach dem Urteil des erkennenden Senats vom 24. Oktober 1963 - BVerwG VI C 185.61 - (NDBZ 1964 S. 90) zu beachten, daß nach dem Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 G 131 die Gleichstellung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ausgesprochen werden soll, wenn nicht besondere Hinderungsgründe entgegenstehen. Solche Hinderungsgründe liegen z.B. vor, wenn sich der Beamte kriminelle oder disziplinarrechtliche Verfehlungen erheblichen Ausmaßes hat zuschulden kommen lassen. Ob das Verhalten des Klägers im Verwaltungsverfahren einen solchen Vorwurf begründet, bedarf - nicht zuletzt im Hinblick darauf, daß er jede Täuschungsabsicht entschieden in Abrede stellt und auch das angefochtene Urteil hierüber keine näheren Feststellungen enthält - einer weiteren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht fundierten Erörterung, zu der nach Zurückverweisung der Sache in der Berufungsinstanz noch Gelegenheit gegeben wäre. Dabei wird auch zu bedenken sein, daß die Versagung der Gleichstellung wegen unrichtiger Angaben des Antragstellers im Verwaltungsverfahren, wenn eine Täuschungsabsicht nicht nachgewiesen ist, in besonderem Maße der Abwägung aller Umstände des Einzelfalles bedarf, die für eine Ermessensentscheidung von Bedeutung sein können. Denn es sind Fälle denkbar, in denen die Versagung der Gleichstellung aus Ermessensgründen wegen unrichtiger oder widerspruchsvoller Angaben im Verwaltungsverfahren unangemessen wäre, insbesondere dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung widersprechen würde (vgl. zu ähnlichen Erwägungen in bezug auf Ermessensentscheidungen im Wiedergutmachungsrecht BVerwGE 10, 173 [BVerwG 24.02.1960 - BVerwG VIII C 47.59] und BVerwG in ZBR 1966 S. 127 [BVerwG 24.11.1965 - BVerwG VIII C 16.65]). Im übrigen weist die Revision mit Recht darauf hin, daß auch die Verwaltungsübung der Beklagten in Fällen der vorliegenden Art nicht ohne Bedeutung ist; denn die oberste Dienstbehörde muß bei einer Ermessensentscheidung nach§ 4 Abs. 2 G 131 stets auf eine gleichmäßige Handhabung bedacht sein (vgl. Urteil vom 26. August 1959 - BVerwG VI C 89.57 - [Buchholz BVerwG 234, § 4 G 131 Nr. 15 = RiA 1960 S. 11]).

Sollte der Verwaltungsgerichtshof unter Beachtung der oben dargelegten rechtlichen Gesichtspunkte zur Auffassung gelangen, daß eine die Gleichstellung des Klägers aus Ermessensgründen ablehnende Entscheidung nicht zum Zuge kommt, dann würde die bisher offengelassene Frage von Bedeutung sein, ob die Vorschrift des § 4 Abs. 2 G 131 in der Fassung von 1953 oder von 1957 anzuwenden ist. Dazu wird auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen, wonach in allen am 1. September 1957 bereits anhängigen Gleichstellungsverfahren - um ein solches Verfahren handelt es sich hier - die Vorschrift des § 4 Abs. 2 G 131 in der Fassung von 1953 anzuwenden ist (vgl. BVerwGE 7, 148[BVerwG 26.06.1958 - BVerwG II C 409.57] und 10, 264 [266]; Urteil vom 9. Oktober 1961 - BVerwG VI C 5.60 - [DÖV 1962 S. 391]). In diesem Verfahren ist die Gleichstellungsbehörde nicht an die Entscheidung der Flüchtlingsbehörde über die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling gebunden, sondern hat das Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 BVFG selbständig zu prüfen. Der Verwaltungsgerichtshof müßte daher gegebenenfalls die angefochtenen Bescheide insoweit auf ihre Rechtmäßigkeit untersuchen und nähere Feststellungen auch darüber treffen, ob der Kläger die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt.