I.

Der Kläger wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1938 zum Zollinspektor ernannt und am 23. Mai 1939 in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen; bis zum Zusammenbruch war er dem Zollamt B. (E.) zugeteilt. Vom 6. Mai 1945 bis zum 26. August 1953 war er in der sowjetischen Besatzungszone, zuletzt als Leiter des Hauptzollamtes ... P. tätig; alsdann verließ er diese Zone. In der Beschwerdeinstanz wurde ihm die Notaufnahme bewilligt. Der Kläger ist nicht im Besitz des Flüchtlingsausweises C.

Den am 21. März 1954 gestellten Antrag des Klägers auf Gleichstellung nach § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) i.d.F. der Bekanntmachung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1287) - G 131 - lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 11. Mai 1956 ab. Den Einspruch des Klägers, wies der Beklagte durch Bescheid vom 24. Juli 1956 zurück.

Mit der Klage beantragte der Kläger,

Das Landesverwaltungsgericht Köln hat die Klage durch Urteil vom 24. Oktober 1957 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt:

Im Laufe des Rechtsstreits sei § 4 Abs. 2 G 131 durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1275) - Zweites Änderungsgesetz - mit Wirkung vom 1. September 1957 geändert worden (Artikel I Ziff. 3 Buchst. e in Verbindung mit Artikel IX Abs. 1 Nr. 10). Während nach der alten Fassung derjenige habe gleichgestellt werden können, der die Voraussetzungen des § 3 des Gesetzes über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (Bundesvertriebenengesetz - BVFG) erfüllt habe, sei es nach der Neufassung Voraussetzung der Gleichstellung, daß der Betroffene nach § 3 BVFG als Sowjetzonenflüchtling anerkannt worden sei. Die Neuregelung ergebe sich im übrigen zwangsläufig aus Artikel I Ziff. 9 Buchst. c des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Bundesvertriebenengesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1207).

Im vorliegenden Rechtsstreit sei die Rechtslage nach dem vom 1. September 1957 an geltenden Recht zu beurteilen. Das Begehren des Klägers stelle sich als Vornahmeklage im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und nicht als Anfechtungsklage dar, denn der Kläger habe im Gleichstellungsverfahren bisher keine unangefochtene Rechtsposition besessen, in die der Beklagte erst nachträglich eingegriffen habe und die der Kläger mit der Abwehr eines solchen Angriffs zurückgewinnen wolle. Soweit der Kläger auch den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 1956 angreife, habe dieser Aufhebungsantrag keine selbständige Bedeutung neben dem Vornahmeantrag.

Unter Auseinandersetzung mit dem zu den Akten gereichten Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalenvom 10. Oktober 1957 - VIII B 1022/57 - hat das Land es Verwaltungsgericht alsdann dargelegt, die Regelung des Zahlungsbeginnes in Artikel IX Abs; 2 des Zweiten Änderungsgesetzes könne für die Frage, wie sich die Verfahrensänderung des § 4 Abs. 2 G 131 auf die anhängigen Verfahren auswirke, nicht von Bedeutung sein.

Nach wie vor müsse der Zugewanderte die Voraussetzungen des § 3 BVFG erfüllen; nur sei sein Rechtsschutz gegen einen seine Gleichstellung oder die Erteilung des Flüchtlingsausweises "C" ablehnenden Bescheid in der Weise beschränkt worden, daß die gleichen materiellen Voraussetzungen nicht mehr in zwei voneinander unabhängigen Verfahren geprüft und möglicherweise einander widersprechend entschieden würden. Hierbei dürfe nicht übersehen werden, daß auch jetzt noch die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände mit den gleichen Beweismitteln vor gleichartigen Verwaltungsgerichten in einem Verfahren nachgeprüft werden könnten, das praktisch als gleichartig oder zumindest gleichwertig anzusehen sei, wenn von einigen geringfügigen, sich aus dem jeweiligen Landesrecht ergebenden Unterschieden abgesehen werde. Da die materiellen Voraussetzungen der Gleichstellung die gleichen geblieben seien, sei keine Gleichstellungsbehörde gehindert, trotz der Änderung des § 4 Abs. 2 G 131 die zugewanderten Beamten vom Zeitpunkt der Antragstellung auf Gleichstellung an gleichzustellen, auch wenn sie jetzt noch den Flüchtlingsausweis beibringen müßten oder diesen erst nach Erlaß des Zweiten Änderungsgesetzes erhielten.

Soweit sich in der sich aus der Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 ergebenden Übergangszeit im Einzelfalle eine wirtschaftliche Belastung aus den für das nicht positiv abgeschlossene Gleichstellungsverfahren aufgewendeten Kosten ergebe, habe der Gesetzgeber einen solchen Nachteil um der Vorteile willen in Kauf genommen, die er sich aus einer Gesamtschau aller Auswirkungen der Neuregelung erhoffe. Die Gleichstellungsbehörden würden - ohne Verletzung schutzwürdiger Interessen des einzelnen Beamten - entlastet. Der Sachverhalt könne nicht mehr durch zwei Behörden oder Gerichte in getrennten Verfahren in einer einander widersprechenden Weise entschieden werden. Schließlich gewinne der einzelne Beamte, u.a. auch in wirtschaftlicher Hinsicht, durch die jetzt herrschende Klarheit über den gegen einen ablehnenden Bescheid von ihm zu beschreitenden Rechtsweg. Im übrigen dürfe nicht übersehen werden, daß grundsätzlich jeden Kläger das sich aus einer möglichen zukünftigen Rechtsänderung ergebende Prozeßrisiko treffe und daß die finanzielle Belastung hier durch die Bestimmung des § 83 G 131 verringert werde.

Mit Zustimmung des Beklagten hat der Kläger Sprungrevision gegen das Urteil des Landesverwaltungsgerichts eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung der Artikel 3 und 14 des Grundgesetzes, des § 4 G 131 in den Fassungen von 1953 und 1957 sowie der Artikel II und IX des Zweiten Änderungsgeseztes zum Gesetz zu Artikel 131 GG.

Der Beklagte ist der Revision des Klägers im wesentlichen mit den Gründen des angefochtenen Urteils entgegengetreten. Unter Darlegung der Entstehungsgeschichte der Änderung des § 4 Abs. 2 G 131 bezeichnet er es als Sinn dieser Regelung, daß der Gang des bisherigen Verfahrens habe vereinfacht, abgekürzt und beschleunigt und daß widersprechende Entscheidungen über die Flüchtlingseigenschaft hätten vermieden werden sollen. Die Anerkennung eines Anspruchs darauf, daß dem Betroffenen die Möglichkeit verschiedener Feststellungen dieser Eigenschaft durch die Verwaltung erhalten bleibe, würde sich gegen den Sinn der Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 schlechthin richten.

Das Fehlen einer Übergangsregelung bestätige die Auffassung, daß die Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 am 1. September 1957 uneingeschränkt in Kraft getreten sei und daß alle zur Zeit des Inkrafttretens noch schwebenden Gleichstellungsfälle nach der Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 zu behandeln seien. Wenn der Gesetzgeber die noch schwebenden Gleichstellungsfälle nach dem bisherigen Recht hätte behandelt wissen wollen, dann hätte es einer Übergangsregelung bedurft, und zwar ähnlich der des Artikel III Abs. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 19. August 1953 (BGBl. I S. 980) - Erstes Änderungsgesetz -; nach dieser Regelung und den dazu ergangenen Erläuterungen hätten die aus der sowjetischen Besatzungszone Zugewanderten, die in der Zeit vom 23. Mai 1949 bis zum 22. August 1953 ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet genommen hätten und Rechte nach der bisherigen Fassung des Gesetzes zu Artikel 131 GG hätten geltend machen können, Gleichstellung weiterhin nach der bisherigen Fassung begehren können. Eine entsprechende Übergangsregelung hätte aber weder eine Verwaltungsvereinfachung und eine Entlastung der obersten Dienstbehörden mit sich gebracht, noch wäre die beabsichtigte abschließende Erledigung der noch nicht rechtskräftig entschiedenen Gleichstellungsfälle beschleunigt worden.

Der Beklagte vertritt schließlich die Auffassung, daß es sich nicht um eine Anfechtungsklage, sondern um eine Vornahmeklage handele; schon aus diesem Grunde sei daher für die Entscheidung die Rechtslage maßgebend, die im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig und auch begründet.

Das angefochtene Urteil beruht auf der fehlerhaften Nichtanwendung des § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen - G 131 - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 19. August 1953 (BGBl. I S. 980) - Erstes Änderungsgesetz - und auf der unrichtigen Anwendung des Artikels I Nr. 3 Buchst. e in Verbindung mit Artikel IX Abs. 1 Nr. 10 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1275) - Zweites Änderungsgesetz -.

§ 4 Abs. 2 G 131 in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes gestattet die Gleichstellung in Fällen, in denen das Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 des Gesetzes über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge - Bundesvertriebenengesetz oder BVFG - durch die Gleichstellungsbehörde festgestellt worden ist, und zwar für solche Personen, die nach dem 31. März 1951 im Bundesgebiet ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt genommen hatten. Die nach Artikel IX Abs. 1 Nr. 10 des Zweiten Änderungsgesetzes am 1. September 1957 in Kraft getretene Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 sieht demgegenüber die Möglichkeit der Gleichstellung solcher Personen vor, die nach dem 31. Dezember 1952 im Bundesgebiet ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt genommen haben und als Sowjetzonenflüchtlinge nach § 3 BVFG in der Fassung vom 14. August 1957 (BGBl. I S. 1215, berichtigt S. 1330) durch die Flüchtlingsbehörde anerkannt worden sind.

Bereits die Gegenüberstellung dieser beiden Fassungen des § 4 Abs. 2 G 131 läßt erkennen, daß durch die letzte Fassung dieser Vorschrift die materiellen Voraussetzungen der Gleichstellung - entgegen der in dem angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung - geändert worden sind. Nach der letzten Fassung setzt die Gleichstellung - anders als bisher - die formelle Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling durch die Flüchtlingsbehörde voraus. Es ist allerdings einzuräumen, daß die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling ihrerseits - wie bisher die Gleichstellung - von dem Vorliegen der in § 3 BVFG bestimmten materiellen Voraussetzungen abhängt. Dieser Umstand allein rechtfertigt jedoch nicht die Annahme des Landesverwaltungsgerichts, daß sich die materiellen Voraussetzungen der Gleichstellung durch die Neufassung des § 4 Abs. 2 G 131 nicht geändert hätten. Das Landesverwaltungsgericht hat übersehen, daß § 3 BVFG nicht mehr der Anwendung durch die Gleichstellungsbehörden unterliegt und nur noch mittelbar auf die Gleichstellung von Einfluß ist. Es hat außerdem übersehen, daß die ursprüngliche Fassung des § 4 Abs. 2 G 131 (BGBl. 1951 I S. 307) die Gleichstellung eindeutig von anderen materiellen Voraussetzungen abhängig sein ließ als die jetzt gültige Fassung und die Fassung des Ersten Änderungsgesetzes und daß am 1. September 1957 noch Verfahren anhängig waren, in denen über Anträge auf Gleichstellung zu entscheiden ist, die bereits vor Erlaß des Ersten Änderungsgesetzes gestellt worden sind. Die Folgerungen, die das Landesverwaltungsgericht an seine - hiernach unzutreffende - Ansicht, daß die materiellen Voraussetzungen der Gleichstellung sich nicht geändert hätten, geknüpft hat, vermögen daher nicht zu überzeugen.

Die durch das Zweite Änderungsgesetz eingeführte Fassung des § 4 Abs. 2 G 131 betrifft entgegen der Ansicht des vorinstanzlichen Gerichts nur die Fälle, in denen der Gleichstellungsantrag erst nach dem 1. September 1957 gestellt wurde; sie ist dagegen nicht auf die am 1. September 1957 bereits anhängigen Gleichstellungsverfahren anwendbar (ebenso Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 191. Dezember 1957 - VIII B 1168.57 - [DÖV 1958, 260], und Bachof in JZ 1958, 301, insbes. Anmerkung 19; anderer Meinung Verwaltungsgerichtshof Stuttgart, Beschluß vom 7. Januar 1958 - 2 S 300.57 - [DÖV 1958, 120]). Dies ergibt sich in erster Linie aus der Tatsache, daß die Neufassung erst am 1. September 1957 in Kraft gesetzt worden ist (Artikel IX Abs. 1 Nr. 10 des Zweiten Änderungsgesetzes), sowie aus dem Umstand, daß die frühere Fassung nicht rückwirkend aufgehoben worden ist. Diese Umstände lassen den Willen des Gesetzgebers erkennen, daß die vor dem 1. September 1957 gestellten Anträge auf Gleichstellung nach dem bis dahin gültigen Recht entschieden werden sollen. Der Frage, ob der Kläger eine Vornahmeklage erhoben hat, kann hiernach in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zukommen.

Das Fehlen einer Übergangsregelung im Zweiten Änderungsgesetz spricht - entgegen der Ansicht des Beklagten - nicht für die Richtigkeit der in dem angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung, sondern vielmehr ebenfalls für die gegenteilige Meinung. Nur wenn die Neuregelung auch die am 1. September 1957 bereits anhängigen Gleichstellungsverfahren hätte erfassen sollen, hätte es nach Ansicht des erkennenden Senats einer Übergangsregelung bedurft. Diese Notwendigkeit ergibt sich im Hinblick auf die schon erwähnte Tatsache, daß noch heute Gleichstellungsverfahren anhängig sind über Anträge, die schon vor Erlaß des Ersten Änderungsgesetzes gestellt worden sind. Auf die Voraussetzungen der Gleichstellung nach der ursprünglichen Fassung des § 4 Abs. 2 G 131 könnte sich die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling im Sinne des § 3 BVFG nicht erstrecken. Es würde sich danach die durch das Zweite Änderungsgesetz nicht geregelte Frage ergeben, ob das Vorliegen der Voraussetzungen der ursprünglichen Fassung des § 4 Abs. 2 G 131 weiterhin von den Gleichstellungsbehörden festzustellen ist oder ob jetzt nach der Gleichstellung Rechte aus dem Gesetz zu Artikel 131 GG für die Zeit von der Antragstellung bis zum 1. September 1953 überhaupt nicht mehr geltend gemacht werden können.

Gegen eine Anwendung der Neufassung auf die am 1. September 1957 bereits anhängigen Verfahren sprechen auch die sich daraus ergebenden, mit ihrem Zweck nicht zu vereinbarenden Auswirkungen. Der Zweck der Neuregelung besteht, wie der Beklagte mit Recht angeführt hat, darin, die bisherige Zweispurigkeit bei der Feststellung der Voraussetzungen des § 3 BVFG und die daraus sich ergebende Möglichkeit widersprechender Entscheidungen über die Flüchtlingseigenschaft zu beseitigen und den Gang des Verfahrens zu vereinfachen und zu beschleunigen (vgl. hierzu Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht zu Bundestagsdrucksache 3643 Abschn. II zu Nr. 1 vom 1. Juli 1957). Der letzterwähnte Zweck würde aber gerade nicht verwirklicht werden, wenn die Neuregelung auch die am 1. September 1957 bereits anhängigen Verfahren erfaßte. Die Neuregelung würde nämlich - wie bereits in dem oben angeführten Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (DÖV 1958, 260 [OVG Nordrhein-Westfalen 19.12.1957 - VIII B 1168/57]) im einzelnen dargetan ist - in einer Vielzahl dieser Fälle zu einer unzumutbaren Verlängerung und Verteuerung der Verfahren führen und eine reibungslose, widerspruchsfreie Zusammenarbeit der Flüchtlings- und Gleichstellungsbehörden nicht gewährleisten. In den Fällen, in denen ein Antrag auf Erteilung eines Flüchtlingsausweises nicht gestellt oder nicht weiter betrieben worden ist, würde zwar eine auf Gleichstellung gerichtete Klage jetzt abgewiesen werden können; anschließend würde jedoch ein Antrag auf Erteilung des Flüchtlingsausweises noch jetzt gestellt und danach ein neues Gleichstellungsverfahren betrieben werden können. Statt einer Beschleunigung würde also hier in Wahrheit eine sich über weitere Jahre erstreckende Verzögerung eintreten. In den Fällen, in denen die Entscheidung über die Erteilung des Flüchtlingsausweises im Hinblick auf das Gleichstellungsverfahren ausgesetzt worden ist, müßte nunmehr das Gleichstellungsverfahren ausgesetzt und der Ausgang des Ausweisverfahrens - möglicherweise bis zur Erschöpfung aller Rechtszüge - abgewartet werden. Daß in diesen Fällen den betroffenen Staatsbürgern zudem in unzumutbarer Weise Mehrkosten aufgebürdet würden, wird besonders deutlich, wenn bedacht wird, daß zahlreiche dieser Gleichstellungsverfahren bereits bis in die Revisionsinstanz gelangt sind. In den Fällen, in denen ein Antrag auf Erteilung eines Flüchtlingsausweises bisher nicht gestellt worden ist, müßte die gesamte Kostenlast den jeweiligen Klägern aufgebürdet werden; diese müßten dann, möglicherweise ebenfalls bis in die Revisionsinstanz, zunächst die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling und anschließend erneut die Gleichstellung betreiben. Diese Auswirkungen kann der Gesetzgeber nicht gebilligt haben.

Die hiernach von dem erkennenden Senat vertretene Auffassung bedeutet praktisch, daß in den am 1. September 1957 schwebenden Gleichstellungsverfahren noch eine Gleichstellung nach den früheren Fassungen des § 4 Abs. 2 G 131 vom Zeitpunkt der Antragstellung an erfolgen kann und daß die Gleichstellung in diesen Fällen nicht nur bis zum 1. September 1957, sondern über diesen Zeitpunkt hinaus wirkt.

Da der Kläger vor dem 1. September 1957 in das Bundesgebiet übergesiedelt ist und den Antrag auf Gleichstellung nach dem 1. September 1953 und vor dem 1. September 1957 gestellt hat, hätte das Landesverwaltungsgericht gemäß § 4 Abs. 2 G 131 in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes selbst feststellen müssen, ob die Voraussetzungen des § 3 BVFG bei dem Kläger vorliegen. Dies hat das Landesverwaltungsgericht infolge des eben erörterten Rechtsirrtums versäumt. Aus diesem Grunde war die angefochtene Entscheidung samt den ihr zugrunde liegenden Feststellungen gemäß § 63 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Land es Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.