Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.06.1973, Az.: BVerwG IV C 62.71

I.

Der Kläger wehrt sich mit der Klage gegen seine Heranziehung zur Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag für die Erschließungsanlagen des Abrechnungsgebiets "Am H." in der Gemarkung R. der Beklagten.

In dem Heranziehungsbescheid sind drei dem Kläger gehörende im räumlichen Zusammenhang stehende Grundbuchgrundstücke berücksichtigt worden, von denen eines, das Flurstück 7/4, südlich an eine Straße des Abrechnungsgebietes, nämlich an die M.allee, anschließt. Dieses Grundstück hat auf seiner von der M.allee abgewandten Seite eine gemeinsame Grenze mit dem dahinterliegenden 1070 qm großen Grundstück Flurstück 149/7 des Klägers. Das Flurstück 149/7 grenzt im Westen an die nicht zum Abrechnungsgebiet gehörende W. Straße an. Von dieser Straße aus sind sowohl die Parzelle 149/7 als auch das Flurstück 7/4 seit dem Jahre 1920 bebaut worden. Als der Vorausleistungsbescheid erlassen wurde, befanden sich auf dem Flurstück 149/7 die Wohnung des Klägers sowie eine Bäckerei und das von ihm betriebene Café. Die Backstube lag zu einem Viertel auf dem Flurstück 7/4, das im übrigen unbebaut und durch eine Mauer in einen Garten und einen Hofraum aufgeteilt ist. Südwestlich der Parzelle 149/7 liegt das unbebaute Grundstück des Klägers mit der Flurstück-Nr. 147/7 (Größe: 106 qm). Dieses Flurstück grenzt ebenfalls an die W. Straße an.

Im Jahre 1965 hatte die Beklagte damit begonnen, über einen ehemals an der Parzelle 7/4 des Klägers entlanglaufenden Graben undüber einen nördlich davon bestehenden Weg die Erschließungsanlage M.allee anzulegen. Dazu wurde zunächst das vorhandene Terrain aufgeschüttet, wodurch eine zum klägerischen Grundstück Parzelle 7/4 abfallende Böschung entstanden ist. Wegen der durch den Graben bedingten unregelmäßigen nördlichen Grundstücksgrenze des Klägers erhielt diese Böschung eine unregelmäßige Breite (4,00 m bis 1,80 m). Der Höhenunterschied zwischen diesem Flurstück und der Straße schwankt zwischen 1,00 m und 1,80 m.

Am 22. Mai 1967 erhielt der Kläger auf seinen Antrag hin für die Erweiterung seines Backstubengebäudes, die Errichtung weiterer Personalwohnräume und den Bau einer Garage auf den Parzellen 7/4 und 149/7 eine Baugenehmigung. Mit Bescheid vom 30. Mai 1967 zog ihn die Beklagte zur Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag in Höhe von 23.091 DM heran. Die Vorausleistungssumme wurde mit Bescheid vom 12. Oktober 1968 auf 24.547,40 DM berichtigt. Der Berechnung wurde - mit geringen Abzügen für Verkehrsflächen - die Gesamtfläche aller drei Grundstücke des Klägers zugrunde gelegt, d.h. auch der Grundstücke, die nicht an die M.allee angrenzen. Den Widerspruch wies die Beklagte zurück. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 19. September 1969 abgewiesen.

Während des anschließenden Berufungsverfahrens sind die Erschließungsanlagen im Abrechnungsgebiet fertiggestellt worden. Mit Bescheid vom 11. Mai 1970 wurde der Kläger zu einem endgültigen Erschließungsbeitrag in Höhe von 28.045,28 DM herangezogen. Hierbei wurde nur die Gesamtfläche der beiden Grundstücke Flurstücke 7/4 und 149/7 (1969 qm) berücksichtigt. Der dagegen erhobene Widerspruch ist während des Berufungsverfahrens nicht beschieden worden, weil zunächst der Ausgang des den Vorausleistungsbescheid betreffenden Verfahrens abgewartet werden sollte. Nunmehr hat der Kläger seinen Antrag auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der ergangenen Bescheide umgestellt.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat durch seine Entscheidung vom 26. April 1971 dem Antrag insoweit entsprochen, als eine Vorausleistung von mehr als 12.462,40 DM verlangt wurde, und die Klage imübrigen abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Sie sei auch begründet, soweit bei der Berechnung der Vorausleistungen nicht nur das an die Erschließungsanlage angrenzende Grundbuchgrundstück mit der Flurstück-Nr. 7/4, sondern auch die beiden dahinterliegenden Flurstücke 149/7 und 147/7 berücksichtigt worden seien. Es sei nicht gerechtfertigt, bei der Heranziehung von dem Begriff des Grundbuchgrundstücks abzuweichen und auf den wirtschaftlichen Zusammenhang der Flurstücke abzustellen. Im übrigen seien alle Voraussetzungen für die Erhebung einer Vorausleistung gegeben. Die Parzelle 7/4 werde von der M.allee erschlossen, weil der Kläger über die auf der Böschung vorhandene Treppe Zugang zur Straße habe und weder tatsächlich noch rechtlich gehindert sei, auch eine Zufahrt zum Grundstück einzurichten. Die Vorausleistung habe noch nach Beginn der Straßenbauarbeiten verlangt werden dürfen, solange nur die Anlage nicht fertiggestellt gewesen sei. Die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten genüge den gesetzlichen Anforderungen. Schließlich sei auch die Bildung der Abrechnungseinheit sachgerecht, weil zwischen den Erschließungsanlagen des Gebietes ein Funktionszusammenhang bestehe.

Mit der zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend, die drei räumlich zusammenhängenden Flurstücke des Klägers bildeten eine wirtschaftliche Einheit, so daß der Beitragsbewertung jedenfalls die Gesamtfläche der beiden Parzellen 7/4 und 149/7 zugrunde zu legen sei, und begehrt die Abweisung der Klage in vollem Umfange.

Der Kläger erstrebt mit der Anschlußrevision die im Berufungsverfahren begehrte uneingeschränkte Feststellung.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält es im Hinblick auf den durch den Erschließungsbeitrag erfolgenden Vorteilsausgleich für zu formal, vom bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriff auszugehen und neigt dazu, der Beitragsberechnung den Begriff des Baugrundstückes zugrunde zu legen, wie er etwa im§ 19 der Baunutzungsverordnung verwendet werde. Stehe es jedoch im Belieben des Klägers, das Flurstück 7/4 selbständig und ohne Berücksichtigung der beiden anderen Flurstücke zu bebauen, so könne eine Heranziehung der beiden anderen Grundstücke nicht gebilligt werden.

II.

Der Übergang zur Feststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist nicht zu beanstanden. Indessen war das angefochtene Urteil aus materiell-rechtlichen Gründen aufzuheben.

Für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht entstanden ist, können nach § 133 Abs. 3 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf diesem Grundstück genehmigt wird. Bedenken gegen die Anforderung einer Vorausleistung bestehen danach im vorliegenden Falle nicht. Insbesondere kann der Kläger seine Leistungspflicht nicht damit verneinen, daß mit dem Ausbau der M.allee bereits vor Erteilung der Baugenehmigung begonnen worden sei, so daß die Beklagte bis zur Anforderung des endgültigen Beitrages habe warten müssen. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats im Urteil vom 25. September 1968 - BVerwG IV C 81.66 - (BVerwGE 30, 240 [241]) können als Vorausleistungen auch Beiträge für bereits hergestellte Teilanlagen verlangt werden. Wenn mithin keine Bedenken dagegen bestehen, bereits hergestellte Teile einer Straße mit einer Vorausleistung zu erfassen, so kann der Anforderung einer Vorausleistung auch nicht entgegenstehen, daß die Bauarbeiten zur Herstellung der gesamten Straße bereits begonnen worden sind. Zu einem solchen Vorgehen mag sich die Gemeinde veranlaßt sehen, weil eine zu frühzeitige Anforderung der Vorausleistung rechtswidrig ist. Nach dem Urteil vom 31. Januar 1968 - BVerwG IV C 29.67 - (DVBl. 1968, 521) kann eine Vorausleistung nämlich erst dann verlangt werden, wenn die Herstellung der Anlage in absehbarer Zeit zu erwarten ist. Auch hat der Kläger nicht dar getan, daß die Anforderung der Vorausleistung gegen den Gleichheitssatz verstößt. Ob eine Gemeinde Vorausleistungen auf künftige Erschließungsbeiträge verlangen will oder nicht, liegt in ihrem Ermessen. Sie handelt nicht schon deshalb ermessenswidrig, weil sie jahrelang Baugenehmigungen erteilt und dabei von Vorausleistungen abgesehen hat, von einem bestimmten Zeitpunkt an indessen beschließt, für nunmehr erteilte Baugenehmigungen Vorausleistungen anzufordern. Früher erteilte Baugenehmigungen braucht sie schon deswegen nicht mehr zum Anlaß für die nachträgliche Anforderung von Vorausleistungen zu nehmen, weil nach dem angeführten Urteil dann die Möglichkeit besteht, den Anspruch der Gemeinde auf die Vorausleistung als verwirkt anzusehen. Der Kläger hätte mithin dartun müssen, daß die Beklagte auch bei Baugenehmigungen, die in unmittelbarer zeitlicher Nähe mit seiner Baugenehmigung oder später erteilt worden sind, keine Vorausleistung erhoben habe. Da er das nicht dargetan hat, bedarf es keiner Erörterung, ob in diesen etwaigen Fällen Umstände vorgelegen haben könnten, die es gerechtfertigt hätten, von Vorausleistungen abzusehen.

Die Beklagte hat die Vorausleistung in der voraussichtlichen Höhe des endgültigen Erschließungsbeitrags angefordert. Dazu war sie berechtigt, da in § 133 Abs. 3 BBauG nicht vorgeschrieben ist, die Vorausleistung niedriger zu halten als den künftigen Erschließungsbeitrag. Bei der Berechnung dieses Erschließungsbeitrages ist sie aber von einem unrichtig ermittelten Erschließungsaufwand ausgegangen, da sie in diesen auch die für die Einrichtung der Beleuchtung entstehenden Kosten einbezogen hat. Im Gegensatz zur Rechtsansicht des angefochtenen Urteils genügt die Beitrags Satzung der Beklagten den gesetzlichen Erfordernissen insoweit nicht. Nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 der Beitrags Satzung sind nämlich Erschließungsanlagen dann "endgültig hergestellt", wenn sie "... die etwa vorgesehene Beleuchtung" auf weisen. Es fehlt aber eine eindeutige Satzungsvorschrift, ob oder ob nicht oder unter welchen Voraussetzungen die Beleuchtungsanlage ein Merkmal der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage ist. Nach § 132 Nr. 4 BBauG müssen die Gemeinden die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage durch Satzung regeln. Die Beleuchtungseinrichtung einer Straße ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ein solches Merkmal, das sich als Kennzeichen der endgültigen Herstellung der Anlage eindeutig aus der Satzung ergeben muß. Das ist im Urteil vom 21. Mai 1969 - BVerwG IV C 104.67 - (BauR 1970, 169) ausgesprochen worden. Der Senat hat diese Rechtsprechung in den Urteilen vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - (BVerwGE 40, 177 [180]) und vom 13. Juni 1973 - BVerwG IV C 66.71 - aufrechterhalten. Nicht erforderlich ist es allerdings, Teilanlagen der Straßenfläche wie Fahrbahn, Gehwege, Radwege usw. im einzelnen in der Satzung festzulegen, weil eine solche ins einzelne gehende Festlegung für alle künftig anzulegenden Straßen praktisch unmöglich ist, wenn man davon ausgeht, daß sich die ortsgesetzlich notwendigen Regelungen aus einer einheitlichen Beitrags Satzung ergeben sollen. Entsprechendes gilt auch für die technischen Einzelheiten der Ausführung. Aus diesem Grunde ist dem Berufungsgericht auch einzuräumen, daß in der Ortssatzung nicht geregelt zu werden braucht, in welcher Ausführung die Beleuchtung eingerichtet werden soll. Es kann aber nicht mit dem Berufungsgericht davon ausgegangen werden, daß die Erschließungsanlage bei der hier vorliegenden Fassung der Ortssatzung ohne Beleuchtung endgültig hergestellt ist, wenn nicht eine solche Beleuchtung vor der Fertigstellung der übrigen Bestandteile der Anlage ausdrücklich "vorgesehen" wird. Dieses "Vorsehen" kann nach der Auslegung des § 132 Nr. 4 BBauG, wie sie der erkennende Senat für geboten hält, nicht außerhalb der Ortssatzung erfolgen. Auch ist für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung, ob eine Anlage, die in einer gegenüber den Anforderungen der Ortssatzung minderen Ausführung hergestellt worden ist, dann als endgültig hergestellt angesehen werden kann, wenn die Beteiligten auf einer weiteren und kostspieligeren Ausführung nicht bestehen. Hier geht es vielmehr gerade darum, daß eine mit besonderen Kosten ausgeführte Einrichtung geschaffen worden ist, für deren beitragsrechtliche Berücksichtigung als ein Merkmal der endgültigen Herstellung im Sinne des § 132 Nr. 4 BBauG eine Rechtsgrundlage in der Ortssatzung fehlt. Das mußte eine Aufhebung des angefochtenen Urteils zur Folge haben.

Wenn § 133 Abs. 3 BBauG die Anforderung einer Vorausleistung für ein Grundstück vorsieht, für das eine Beitragspflicht noch nicht entstanden ist, so geht diese Vorschrift davon aus, daß im übrigen alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, die bei späterer Herstellung der Erschließungsanlage die Beitragspflicht entstehen lassen. Diese Voraussetzungen sind, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, im vorliegenden Falle erfüllt. Insbesondere ergibt sich die Bebaubarkeit im Sinne von § 133 Abs. 1 Satz 1 BBauG bereits aus der Baugenehmigung, ohne die nach § 133 Abs. 3 Satz 1 BBauG eine Vorausleistung nicht angefordert werden darf.

Was die Ermittlung des Erschließungsaufwandes angeht, so sind - abgesehen von den bereits erörterten Aufwendungen für die Beleuchtungsanlage - Bedenken nicht vorgetragen worden oder ersichtlich. Insbesondere gilt das auf Grund des bisher festgestellten Sachverhaltes für die Bildung einer Erschließungseinheit im Sinne von§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG.

Indessen hat das Berufungsgericht zu Recht die Verteilung des Erschließungsaufwandes beanstandet. Nach § 131 Abs. 1 BBauG ist der ermittelte beitragsfähige Erschließungsaufwand auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen. In Frage steht im vorliegenden Falle zunächst der Begriff des "Grundstücks" im Sinne des Erschließungsbeitragsrechtes. Der erkennende Senat hat durch Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 82.69 - (BVerwGE 38, 35) - auch damals zu§ 133 Abs. 3 BBauG - entschieden, daß wie im allgemeinen Baurecht auch im Erschließungsbeitragsrecht grundsätzlich vom bürgerlich-rechtlichen Begriff des Grundstücks im Sinne des Grundbuchrechts auszugehen ist. An dieser Rechtsprechung wird vor allem aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit festgehalten. Würde man statt dieses rechtlich eindeutigen und praktisch leicht erfaßbaren Grundstücksbegriffs regelmäßig einen dem Erschließungsbeitragsrecht scheinbar besser angepaßten Begriff wie etwa den des "einheitlich genutzten" oder den des für eine Bebauung erforderlichen Grundstücks o. dgl. verwenden, so entstände häufig Unklarheit und Streit über den Umfang des jeweils der Beitragspflicht unterliegenden Grundstücks. Daß ein solcher unklarer Grundstücksbegriff nicht mehr aus den Gründen gerechtfertigt ist, die für die Anwendung des Preußischen Fluchtliniengesetzes galten, hat der Senat bereits in dem Urteil vom 16. April 1971 (BVerwGE 38, 36) ausgeführt.

Freilich hält der Senat im Erschließungsbeitragsrecht, wie er in jenem Urteil ausgeführt hat, nicht eine starre Bindung an den bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriff, sondern in besonderen Fällen Ausnahmen durchaus für möglich. Er kann daher der Rechtsauffassung des angefochtenen Urteils nicht folgen, das offenbar davon ausgeht, daß in keinem Falle auf den Begriff der "wirtschaftlichen Grundstückseinheit" zurückgegriffen werden könne. Der Senat hat gerade in dem genannten Urteil eine solche Ausnahme bestätigt und dort der Berechnung einer Vorausleistung die Anliegerbreite mehrerer Grundstücke eines und desselben Eigentümers zugrunde gelegt, auf die sich der Erschließungsvorteil auswirkte, der durch die für eines dieser Grundstücke erteilte Baugenehmigung erzielt wurde. Im Unterschied zum vorliegenden Fall wären aber jene Grundstücke für die Straße, der die Vorausleistung galt, nach deren endgültiger Herstellung beitragspflichtig geworden, weil sie nebeneinander liegend sämtlich an diese Straße unmittelbar angrenzten. Im vorliegenden Falle jedoch grenzt nur eines der zur Vorausleistung herangezogenen Grundstücke des Klägers unmittelbar an die neue Erschließungsanlage M.allee an, nämlich das Grundstück 7/4, während die beiden anderen Grundstücke des Klägers bereits von der W. Straße aus erschlossen und bebaut worden sind und es zweifelhaft und streitig ist, ob auch sie - zusätzlich - von der M.allee und damit von der Erschließungseinheit beitragspflichtig erschlossen werden. Hier ist kein spezifisch erschließungsbeitragsrechtlicher Grund zu erkennen, aus dem von dem Grundsatz abgewichen werden müßte, daß nur die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke im bürgerlich-rechtlichen Sinne des Grundbuchgrundstücks der Beitragspflicht unterliegen. Das Grundstück 7/4 entspricht in Form und Größe etwa den an der M.allee liegenden benachbarten Grundstücken. Seine Beteiligung an dem Erschließungsaufwand nach Maßgabe - nur - seiner Fläche ohne Heranziehung weiterer Grundstücke des Klägers entspricht daher größenordnungsmäßig der Beteiligung der Nachbargrundstücke, ohne daß hierin aus der Sicht der Nachbarn eine unbillige Bevorzugung des Klägers zu erblicken wäre. Das Grundstück 7/4 hätte nach Lage und Größe auch selbständig bebaut werden können, stellt also schon für sich ein "Baugrundstück" dar, wenn man auf diesen vom Oberbundesanwalt angeführten Begriff abstellen würde. Dieser Gedanke des Oberbundesanwalts mag eine Ausnahme von der Zugrundelegung des bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriffs - ähnlich wie im Falle des Urteils vom 16. April 1971 (a.a.O.) - dann rechtfertigen, wenn das an die Erschließungsanlage angrenzende Grundstück nicht allein, sondern nur zusammen mit anderen ihm angrenzenden Grundstücken desselben Eigentümers baulich nutzbar wäre und deshalb diese "wirtschaftliche Grundstückseinheit" einen Erschließungsvorteil genösse. So wären wohl mehrere zusammenhängende schmale Grundstücke desselben Eigentümers als eine beitragspflichtige wirtschaftliche Grundstückseinheit anzusehen, wenn sie einzeln nicht bebaut werden können. Aber nur in solchen Fällen besonderer Art, in denen es nach dem Inhalt und Sinn des Erschließungsbeitragsrechts gröblich unangemessen wäre, den bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriff zugrunde zu legen, kann statt dessen auf einen abweichenden Grundstücksbegriff im Sinne der "wirtschaftlichen Grundstückseinheit" abgestellt werden. Im vorliegenden Falle wird das an die M.allee angrenzende Grundstück 7/4 tatsächlich zwar nicht selbständig genutzt und mag mit dem Grundstück 149/7 eine wirtschaftliche Einheit darstellen. Das rechtfertigt indessen noch nicht, diese Einheit der Berechnung des Erschließungsbeitrages zugrunde zu legen. Damit würde ohne einen dies rechtfertigenden Grund und mit der daraus folgenden Rechtsunklarheit die nur unter besonderen Voraussetzungen zugelassene Ausnahme zur Regel gemacht. Im Ergebnis ist mithin dem angefochtenen Urteil zuzustimmen, das der Verteilung des für die Erschließungseinheit entstandenen Erschließungsaufwandes nur das Grundstück 7/4 zugrunde legt.

Daß nach § 131 Abs. 3 BBauG wegen der gewerblichen Nutzung die Geschoßfläche erhöht worden ist, begegnet keinen Bedenken.

Das Grundstück 7/4 wird von der M.allee aus erschlossen. Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsverletzung festgestellt, daß neben dem vorhandenen Treppenzugang von der M.allee aus auch die Einrichtung einer Zufahrt zum Grundstück tatsächlich und rechtlich möglich ist, und zwar auch auf Grund der vor dem Bebauungsplan 1970 geltenden Rechtslage. Die Entwässerung des Grundstückes ist gesichert. Für seine Erschließung von der M.allee aus ist es ohne Bedeutung, ob seine Entwässerung über diese Straße nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen möglich ist.

Dem endgültigen Erschließungsbeitrag hat die Beklagte bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes Grundstücksflächen und Geschoßflächen zugrunde gelegt, die zum Teil von denen des Vorausleistungsverfahrens abweichen. Das wäre nur gerechtfertigt, wenn sich insoweit die örtlichen Verhältnisse inzwischen geändert hätten. Das wird im einzelnen nachzuprüfen sein.

Dem erkennenden Senat erschien es nicht möglich, die Höhe der gerechtfertigten Vorausleistung nach Abzug des Erschließungsaufwandes für die Beleuchtung selbst festzusetzen. Vielmehr war unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Sache zur weiteren Erörterung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, der auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.