Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.02.1999, Az.: BVerwG 1 D 1.98

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er im Zeitraum von September 1983 bis Mai 1984 im Zusammenhang mit seiner dienstlichen Tätigkeit 14.000 DM ohne Genehmigung seines Dienstvorgesetzten dafür erhalten hat, daß er dienstliche Lagepläne kopierte, zusammensetzte und diese, versehen mit handschriftlichen Notizen und Polaroidfotos, dem Geldgeber übergab.

Das wegen des Verdachts der Bestechlichkeit und der Steuerhinterziehung eingeleitete strafrechtliche Ermittlungsverfahren wurde von der Staatsanwaltschaft M. mit Verfügung vom 3. Mai 1994 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt, da eine strafrechtliche Verfolgung wegen der eingetretenen Verjährung ausschied.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat mit Urteil vom 15. Oktober 1997 entschieden, daß der Beamte in das Amt eines Bundesbahnoberrates, Besoldungsgruppe A 14 BesG, versetzt wird. Es hat folgende Feststellungen getroffen:

Der Beamte war in dem maßgeblichen Zeitraum im Hochbaudezernat der Bundesbahndirektion M. tätig. Zu seinen Aufgaben gehörte die Planung, Erstellung, Unterhaltung und Betreuung sämtlicher Hochbauten im Bereich der Bundesbahndirektion. Außerdem war er mit der Wertermittlung von Grundstücken und Gebäuden der Deutschen Bundesbahn (DB) befaßt, wobei er in der Regel die Wertermittlungsgutachten externer Gutachter fachlich überprüfte.

Im Rahmen seiner dienstlichen Tätigkeit lernte er den Immobilienkaufmann S. kennen, der enge vertragliche Beziehungen zur Bundesbahndirektion M. unterhielt. Schmid hatte mit der Rechtsabteilung der Bundesbahndirektion verschiedene Erbbaurechtsverträge abgeschlossen, an deren Abschluß das Hochbaudezernat des Beamten nicht beteiligt war. In den Erbbaurechtsverträgen war vereinbart, daß bauliche Anlagen auf den nicht mehr betriebsnotwendigen DB-Grundstücken zu beseitigen und die Grundstücke für den Erbbaurechtsnehmer baureif zu machen sind. Mit dieser Aufgabe war u.a. der Beamte befaßt, der bei dieser Gelegenheit S. persönlich kennenlernte. Bei der Baureifmachung stimmten die Interessen der DB und von S. überein. Sie erfolgte so schnell wie möglich mit Mitteln der DB. Auf die Bereitstellung der Mittel hatte S. keinen Einfluß; er hatte aber ein Interesse an einer schnellstmöglichen Baureifmachung.

Schmid war nicht nur als Erbbaurechtsnehmer verschiedener Grundstücke Vertragspartner der Bundesbahndirektion M.. Er war für die Bundesbahndirektion auch als Projektentwickler tätig. Im Rahmen der Projektentwicklung stand S. auch in engen Kontakten zur Stadt M., die für die Vergabe von Baurechten zuständig war. Als Projektentwickler vermittelte er zwischen der Stadt M. und der DB, deren Verhältnis traditionell belastet war. Für den Abschluß der Projektentwicklungsverträge war nicht die Abteilung des Beamten, sondern die Rechtsabteilung der Bundesbahndirektion M. zuständig. S. lud den Beamten zu jener Zeit öfter zu Arbeitsessen ein. Bei einem dieser Arbeitsessen im Jahr 1983 machte S. dem Beamten das Angebot, für ihn technische Gutachten über entbehrliche DB-Grundstücke zu erstellen. Hierbei gab er zu erkennen, daß der Beamte dies nicht unentgeltlich machen müßte. Ein konkretes Entgelt für die Tätigkeit wurde aber nicht genannt. S. war daran interessiert zu erfahren, welche nicht betriebsnotwendigen DB-Grundstücke noch vorhanden waren und wie die Möglichkeit einer Nutzung aussehen könnte. Diesem Wunsch entsprechend kopierte der Beamte Unterlagen aus dienstlichen Lageplänen. Anhand der Pläne stellte er die umliegende Bebauung fest, trug sie in die Kopien ein und fertigte auch Polaroidfotos von den Grundstücken und der Nachbarbebauung an. Diese Unterlagen stellte er S. zur Verfügung und vermerkte dabei schriftlich, wie eine mögliche Grundstücksnutzung nach seiner sachkundigen Einschätzung aussehen könnte.

In der Zeit von September 1983 bis Mai 1984 erhielt der Beamte von S. hierfür sieben Zahlungen über jeweils 2.000 DM, insgesamt also 14.000 DM, und zwar unter den folgenden Daten: 30.9., 25.10., 7.12.1983, 23.1., 21.2., 20.3. und 22.5.1984. Eine Nebentätigkeitsgenehmigung für diese Tätigkeit hatte er bei seinem Dienstherrn nicht beantragt.

Im September 1985 erhielt der Beamte von Schmid einen Scheck über 5.000 DM, ohne daß er zuvor für S. erneut tätig geworden war. Da der Beamte keinen Grund für die Zahlung erkennen konnte, schickte er den Scheck an S. mit einem Schreiben vom 21. September 1985 zurück. Das Schreiben hatte u.a. folgenden Wortlaut:

"für die sehr positive Zusammenarbeit möchte ich Ihnen recht herzlich danken. Engagement und Zähigkeit wird von beiden Seiten verlangt, um die zukünftigen Ziele mit Erfolg zu erreichen. Geduld und spartanische Disziplin sind dafür eine wesentliche Voraussetzung. Dem gesteckten Ziel werden wir Schritt für Schritt näherkommen. Die Bewältigung der Kleinarbeit ist dabei die eigentliche Meisterleistung."

Der Beamte hat den vorstehenden Sachverhalt eingeräumt. Er habe die Tätigkeit für S. während seiner Freizeit ausgeübt. Die für S. erbrachten Leistungen hätten nicht zu seinen dienstlichen Aufgaben gehört. Er habe der Rechtsabteilung seine Erkenntnisse über die Grundstücke, die er S. genannt habe, mitgeteilt. Schmid habe durch seine Tätigkeit zwar einen gewissen Informationsvorsprung erhalten. Andere Interessenten hätten sich die von ihm weitergegebenen Informationen jedoch auch bei der DB beschaffen können. S. hätte die von ihm erhaltenen Informationen im übrigen auch über die Rechtsabteilung erhalten können, wobei er die Informationen dann aber nicht in so kurzer Zeit und nicht so detailliert wie von ihm erhalten hätte. Schließlich habe seine Tätigkeit für S. auch den Interessen der DB entsprochen, da die DB an einer möglichst raschen Verwertung ihrer entbehrlichen Grundstücke interessiert gewesen sei.

Das Bundesdisziplinargericht hat die festgestellte Handlungsweise des Beamten als vorsätzlichen Verstoß gegen das Verbot der Geschenkannahme (§ 70 BBG), gegen seine Pflicht zur Uneigennützigkeit (§ 54 Satz 2 BBG), zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) und zur Beachtung allgemeiner dienstlicher Anordnungen (§ 55 Satz 2 BBG) gewürdigt. Vom Vorwurf, eine ungenehmigte Nebentätigkeit ausgeübt zu haben, hat es den Beamten freigestellt, weil der festgestellte Verstoß gegen § 70 BBG einen solchen gegen § 65 BBG ausschließe. Das einheitliche innerdienstliche Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) mache eine Dienstgradherabsetzung erforderlich. Zwar habe eine Entfernung des Beamten aus dem Dienst nahegelegen, da dieser sowohl die von S. erbetenen pflichtwidrigen Handlungen erbracht als auch bares Geld angenommen hat. Wegen mehrerer Milderungsgründe sei aber von der disziplinarischen Höchstmaßnahme abgesehen worden.

3.

Mit seiner Berufung hat der Bundesdisziplinaranwalt beantragt, den Beamten aus dem Dienst zu entfernen. Das Rechtsmittel hat er im wesentlichen damit begründet, daß die vom Bundesdisziplinargericht angenommenen Milderungsgründe nicht ein Absehen von der gebotenen Entfernung aus dem Dienst rechtfertigen könnten. So sei der Umstand, daß der Deutschen Bundesbahn kein feststellbarer finanzieller Schaden entstanden sei, kein Milderungsgrund. Allein entscheidend sei, ob das Vertrauensverhältnis des Dienstherrn zum Beamten endgültig zerstört sei. Dies sei der Fall. Den Ausschlag müsse geben, daß er aus eigennützigen Motiven "Schmiergeld" in Höhe von 14.000 DM angenommen habe. Ebenso sei ein vermindertes Unrechtsbewußtseins des Beamten zum Zeitpunkt des Dienstvergehens nicht zu erkennen. Die Rückgabe des Schecks über 5.000 DM zeige vielmehr, daß dem Beamten wohl bewußt gewesen sei, etwas erhalten zu haben, auf das er keinen "Anspruch" gehabt habe. Den Scheck habe er zudem mit einem Anschreiben zurückgesandt, in dem er gegenüber dem Unternehmer S. angedeutet habe, "auch zukünftig für ihn gegen Entgelt tätig" zu werden. Dies habe der Beamte in seiner Beschuldigtenvernehmung am 15. Dezember 1993 selbst ausgesagt. Die lange Zeit, die seit dem Dienstvergehen vergangen sei und die gute Beurteilung sowie seine bisherige Unbescholtenheit könnten eine endgültige Zerstörung des Vertrauensverhältnisses nicht in Frage stellen. Auch habe das Bundesdisziplinargericht nicht gewürdigt, daß er als Beamter des höheren Dienstes eine Vorbildfunktion gehabt habe, in der er versagt habe.

II.

Die Berufung des Bundesdisziplinaranwalts hat keinen Erfolg.

Das Rechtsmittel ist auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Die Berufungsschrift setzt sich allein mit den vom Bundesdisziplinargericht herangezogenen Milderungsgründen auseinander. Aufgrund der beschränkten Berufung ist der Senat an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts gebunden. Er hat nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

Das Dienstvergehen macht die vom Bundesdisziplinaranwalt angestrebte Entfernung des Beamten aus dem Dienst nicht erforderlich. Aufgrund der vorliegenden Milderungsgründe ist eine Dienstgradherabsetzung als Disziplinarmaßnahme ausreichend.

1.

Zwar stellt das Verhalten des Beamten ein sehr schwerwiegendes Dienstvergehen dar. Die selbstlose, uneigennützige, auf keinen Vorteil bedachte Führung der Dienstgeschäfte ist eine der wesentlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in seine Integrität trägt entscheidend zur Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens bei. Ein Beamter, der in bezug auf sein Amt Geschenke oder sonstige Vorteile annimmt, setzt das Ansehen der Beamtenschaft herab und gefährdet das Vertrauen seiner Behörde und der Allgemeinheit in seine Zuverlässigkeit. Denn er erweckt hierdurch zugleich den Verdacht, für Amtshandlungen allgemein käuflich zu sein und sich bei seinen Dienstgeschäften nicht an sachlichen Erwägungen zu orientieren, sondern sich auch von der Rücksicht auf den ihm zugesagten, gewährten oder geforderten Vorteil leiten zu lassen. Dies kann im Interesse einer geordneten, sachlich orientierten Verwaltung nicht hingenommen werden (stRspr, z.B. Urteil vom 24. Juni 1998 - BVerwG 1 D 23.97 - <BVerwG DokBer B 1998, 317 = DÖV 1999, 115>).

Der Senat hat im Fall der Bestechlichkeit oder auch nur der Annahme von Geschenken oder Belohnungen in Bezug auf das Amt jedenfalls dann regelmäßig die Entfernung des Beamten aus dem Dienst ausgesprochen, wenn dieser die ihm als Äquivalent des angebotenen, geforderten oder gewährten Vorteils angesonnene pflichtwidrige Amtshandlung tatsächlich vorgenommen oder wenn er bares Geld angenommen hat. In diesem Fall ist die Hemmschwelle gegen eine Pflichtverletzung besonders hoch. Ein Beamter, der sie um persönlicher Vorteile willen überwindet, läßt ein besonders hohes Maß an Pflichtvergessenheit und Rücksichtslosigkeit gegenüber den Interessen der Allgemeinheit erkennen, die er zu vertreten hat (stRspr, z.B. Urteil vom 30. September 1992 - BVerwG 1 D 32.91 - BVerwGE 93, 294 <295 f.>).

Der Beamte hat beide Erschwerungsgründe verwirklicht. Zum einen hat er "bares Geld" angenommen. Dieses Merkmal wird auch durch die Entgegennahme von Schecks verwirklicht, die zunehmend als Geldersatz verwendet werden (vgl. auch Urteil vom 26. November 1987 - BVerwG 1 D 23.86 -). Hierfür spricht, daß der Begriff "bares Geld" der Abgrenzung zu Sachzuwendungen dient, bei denen sich die Grenzen des Verbotenen und der Sozialadäquanz nicht immer so eindeutig darstellen (Urteil vom 24. Juni 1998, a.a.O.). Auch ist das Bundesdisziplinargericht zu Recht davon ausgegangen, daß der Beamte die ihm als Äquivalent der Geldzahlungen angesonnenen pflichtwidrigen Amtshandlungen vorgenommen hat. Wie der Beamte selbst ausgeführt hat, sind die jeweiligen Projektentwicklungsverträge von der damaligen Deutschen Bundesbahn ausgeschrieben worden. Dies setzt, wie auch dem Beamten bewußt war, eine Gleichbehandlung der Bewerber durch die Bundesbahn voraus, die verletzt wird, wenn ein Bewerber - hier: der Unternehmer S. - vor seinen Mitbewerbern informiert wird, welche Grundstücke voraussichtlich in die Projektentwicklung gegeben werden.

2.

Obwohl damit grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Entfernung des Beamten aus dem Dienst gegeben waren, hat der Senat von der Höchstmaßnahme abgesehen, weil das Vertrauen der Bahn zu dem Beamten als noch nicht restlos zerstört anzusehen ist. Auch im Fall der Annahme von Bargeld oder der Vornahme der pflichtwidrigen Handlung sind die besonderen Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen und die denkbaren Ausnahmegründe nicht auf typisierte Fallgruppen beschränkt (Urteil vom 24. Juni 1998, a.a.O.). Zugunsten des Beamten ist vom Vorliegen mildernder Umstände auszugehen, die es ausnahmsweise rechtfertigen, das Beamtenverhältnis fortzusetzen.

Mildernd fällt ins Gewicht, daß aufgrund mehrerer Umstände von einer Minderung des Unrechtsbewußtseins des Beamten zum Zeitpunkt des Dienstvergehens auszugehen ist (zur Minderung des Unrechtsbewußtseins als Milderungsgrund vgl. Urteil vom 30. September 1992 - a.a.O. - BVerwGE 93, 294 <297>). Dieses ergibt sich zum einen daraus, daß der Beamte glaubte, im Einklang mit dem Interesse der Deutschen Bundesbahn zu handeln, die an einer schnellstmöglichen Veräußerung der nicht betriebsnotwendigen Grundstücke interessiert war. Für eine Minderung des Unrechtsbewußtseins spricht auch, daß er die Informationen, die er bezüglich der einzelnen Grundstücke an Schmid weitergab, nach seinen nicht widerlegten Angaben auch der zuständigen Rechtsabteilung der Bundesbahndirektion zukommen ließ.

Wie das Bundesdisziplinargericht zu Recht ausgeführt hat, hat der Beamte in seiner Vorstellung das erhaltene Geld nicht als einen ungerechtfertigten Vorteil, sondern als Honorar für die von ihm erbrachten Leistungen entgegengenommen. In seiner Vernehmung am 1. Februar 1995 hat er ausgesagt, er sei davon ausgegangen, daß Bedenken wegen der beamtenrechtlich unzulässigen Annahme von Belohnungen und Geschenken dann nicht bestehen würden, wenn er für das zugewendete Honorar eine adäquate Gegenleistung erbracht habe. Dies deckt sich mit seinen Aussagen im staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren am 15. Dezember 1993 und vor der 9. Zivilkammer des Landgerichts M. am 19. Oktober 1994. Vor der Zivilkammer hat er als Zeuge ausgesagt, daß er die angebotenen Leistungen erbracht und hierfür Zahlungen erhalten habe. Als die Leistungen abgeschlossen gewesen seien, hätten auch die Zahlungen aufgehört. Hierfür spricht schließlich auch, daß er im September 1985 den ihm von S. zugesandten Scheck über 5.000 DM wieder zurückgesandt hat, weil er, wie er ausgesagt hat, seine Tätigkeit mit der letzten Zahlung von Mai 1984 abgeschlossen und für diesen neuerlichen Scheck keinen Anlaß gesehen habe.

Auch hat das Bundesdisziplinargericht zu Recht darauf hingewiesen, daß zu einem geminderten Unrechtsbewußtsein bei dem Beamten auch beigetragen habe, daß Schmid in der fraglichen Zeit innerhalb der Bundesbahndirektion M. ein wichtiger Vertragspartner gewesen sei, der auch engste Kontakte bis zur Behördenspitze gehabt habe. Die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht M. hat in ihrer Einstellungsverfügung vom 3. Mai 1994 festgestellt, aus der Vielzahl der beschlagnahmten Unterlagen gehe hervor, daß S. umfassend für die Deutsche Bundesbahn tätig geworden sei und sich seine Tätigkeit nicht nur auf die eines reines Maklers beschränkt habe. Schmid habe persönlich und über seine Berater eine Art "Full-Service" für die Bundesbahn erbracht.

Für eine mildere Bewertung des Fehlverhaltens des Beamten läßt sich auch anführen, daß er mit dem Abschluß von Projektentwicklungsverträgen und der Ausschreibung dieser Verträge nicht befaßt war (vgl. demgegenüber den Sachverhalt, der dem Urteil vom 24. November 1993 - BVerwG 1 D 61.92 - <BVerwG DokBer B 1994, 93> zugrunde lag). Die Aufgabe der Hochbauabteilung bestand lediglich darin, nach Abschluß eines Projektentwicklungsvertrages auf Nachfrage der Rechtsabteilung der Bundesbahndirektion oder des beauftragten Projektentwicklers die vorhandenen und für die Erwirkung eines Baurechts notwendigen Planungsunterlagen zur Verfügung zu stellen und die Grundstücke baureif zu machen, d.h. die notwendigen Abbrucharbeiten auszuschreiben und deren Durchführung zu überwachen.

Zugunsten des Beamten spricht auch, daß er weder vor dem Dienstvergehen noch nach Abschluß des Dienstvergehens disziplinarrechtlich oder strafrechtlich in Erscheinung getreten ist und im Dienst sehr positive Leistungen erbracht hat. So ist er in den Jahren 1990 und 1993 mit dem Gesamturteil "ausgezeichnet" beurteilt worden. Auch in der neueren Beurteilung vom 2. Oktober 1997 wird auf sein großes Engagement und seine Sachkunde hingewiesen. In der Beurteilung heißt es, daß der Beamte sich voll in seine Aufgaben einbringe und auch mit größerem, unvorhergesehenen Arbeitsanfall fertig werde.

3.

a)

Die angeführten Milderungsgründe rechtfertigen es zwar, von der disziplinarischen Höchstmaßnahme abzusehen. Sie ändern aber nichts daran, daß als zweitschwerste Disziplinarmaßnahme die Dienstgradherabsetzung geboten ist. Wie oben dargelegt, stellt das Verhalten des Beamten ein sehr schwerwiegendes Dienstvergehen dar. Der Beamte hat für pflichtwidrige Handlungen Geldzuwendungen in Höhe von 14.000 DM entgegengenommen. Als erschwerender Umstand fällt auch ins Gewicht, daß der Beamte als Leiter der Hochbauabteilung der Bundesbahndirektion M. also als Vorgesetzter, versagt hat. Hierauf hat der Bundesdisziplinaranwalt zu Recht hingewiesen. Zudem war dem Beamten bewußt, daß der Unternehmer S. bei der Projektabwicklung ein gewisses Wohlwollen von ihm habe erreichen wollen. Dies hat der Beamte allerdings damit erklärt, dem Unternehmer S. sei es darum gegangen, daß die Arbeiten bei der Baureifmachung von Seiten der Deutschen Bundesbahn zügig erledigt wurden und es zu keinen Verzögerungen kam.

b)

Der Senat hat im Hinblick auf das erhebliche Gewicht des Dienstvergehens erwogen, den Beamten in das Eingangsamt seiner Laufbahn zu versetzen, ihn also nicht nur um eine, sondern um zwei Beförderungsstufen zu degradieren. Er hat hiervon im Hinblick darauf abgesehen, daß das Dienstvergehen bereits 14 1/2 Jahre zurückliegt. Auch hat die Dauer des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens und des Disziplinarverfahrens bereits eine erhebliche pflichtenmahnende Wirkung auf den Beamten gehabt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 114 Abs. 1 Satz 2 und § 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.