Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.09.1998, Az.: BVerwG 1 D 71.97

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben,

daß er im März 1993 in der Absicht, sich rechtswidrig zu bereichern, seinen Dienstherrn unter Verwendung gefälschter Urkunden über reisekostenrelevante Tatsachen getäuscht und hierdurch einen Betrag von 3.259 DM, der ihm nicht zustand, zum Nachteil des Dienstherrn erlangt habe.

Das sachgleiche strafrechtliche Ermittlungsverfahren wurde nach Zahlung des auferlegten Geldbetrages in Höhe von 8.000 DM durch Beschluß des Amtsgerichts Oldenburg vom 15. April 1996 gemäß § 153 a Abs. 2 StPO eingestellt.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat den Beamten durch Urteil vom 28. Mai 1997 in das Amt eines Verwaltungsoberinspektors (Besoldungsgruppe A 10) versetzt. Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt:

Der Beamte wurde nach einer früheren viermonatigen Abordnung Ende 1991/Anfang 1992 erneut in der Zeit vom 1. Oktober 1992 bis zum 26. Februar 1993 zum Arbeitsamt M. abgeordnet, um beim Aufbau der Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit in den neuen Bundesländern zu helfen. Reisekostenerstattung und Trennungsgeld wurden gemäß einem Erlaß der Bundesanstalt für Arbeit nach einem "modifizierten Trennungsgeld" zugesagt. Danach war für die ersten vierzehn Tage der Abordnungszeit Trennungsgeld gemäß § 3 Abs. 1 Trennungsgeldverordnung (TGV) zu zahlen, anschließend ein um die pauschalen Unterkunftskosten gemindertes Trennungstagegeld nebst der notwendigen Unterkunftskosten als Mietersatz.

Ein Kollege des Beamten, der Zeuge R., vermittelte ihm ein Gästezimmer im Haus des Zeugen H. unter der Adresse .... Der Zeuge R. bewohnte eines der insgesamt drei Gästezimmer im Hause des Zeugen H. Als Mietpreis war eine Zahlung von DM 23 pro Tag vereinbart. Für die Zeit der Abordnung zahlte der Beamte an den Zeugen Hufnagel im Oktober 1992 DM 442, im November 1992 DM 780, im Dezember 1992 DM 598 und im Januar 1993 DM 460, insgesamt DM 2.280. Am 29. Januar 1993 zog der Beamte aus der Wohnung H. aus. Für den 30. und 31. Januar 1993 hatte er bereits Miete bezahlt. Er besorgte sich eine andere Unterkunft in der Pension "BK" und zahlte für Übernachtungen vom 15. bis 19. Februar 1993 DM 204 und vom 21. bis 25. Februar 1993 DM 215.

In seiner Reisekosten-/Trennungsgeldabrechnung - bei der Dienststelle eingegangen am 2. März 1993 - beantragte der Beamte für den Zeitraum seiner Abordnung die Erstattung von Unterkunftskosten in Höhe von DM 48 pro Tag. Er legte nicht die Quittungen des Zeugen H. bei, sondern zwei Belege über einen täglichen Mietpreis von DM 48 ohne Frühstück, die mit einem Stempelaufdruck:

...

und eine auf diesen Namen lautende Unterschrift versehen waren. Auf der Grundlage der von dem Beamten eingereichten Quittungen wurde ihm als Mietersatz ein Erstattungsbetrag von DM 5.958 ausbezahlt.

Als der Beamte von seinem Vermieter, dem Zeugen H. die Rückzahlung des Mietzinses für den 30. und 31. Januar erbat und daraufhin der Zeuge H., von dem Leiter des Arbeitsamtes der Stadt O. die Rückgabe der Quittung für Januar 1993 zur Korrektur erbat, erfuhr das Arbeitsamt O. von der Anmietung des Zimmers bei dem Zeugen H. zu dem günstigeren Mietpreis. Eine daraufhin eingeholte Auskunft des Liegenschaftsamtes der Stadt M. ergab, daß es weder die Hausnummer ... im S. noch eine Person E. Sch. in dieser Straße gibt. Die von dem Beamten vorgelegten Quittungen waren somit falsch.

Eine neue Berechnung der dem Beamten zu erstattenden Unterkunftskosten ergab Übernachtungskosten in Höhe von DM 2.699. Der Beamte hatte damit aufgrund der von ihm eingereichten falschen Unterlagen einen Übernachtungskostenmehrbetrag von DM 3.259 erhalten. Er zahlte diesen Betrag alsbald zurück.

Der Beamte hat diesen Sachverhalt eingestanden. Er hat sich weiterhin dahin gehend geäußert, daß er während seiner ersten Abordnungszeit 1991/1992 ein Verhältnis zu einer anderen Frau aufgebaut habe. Vom ersten Tag seiner hier in Frage stehenden Abordnungszeit 1992/1993 an habe er in einer Einliegerwohnung in deren Einfamilienhaus gewohnt. Man habe vereinbart, daß er eine Miete von DM 48 pro Tag zahlen solle. Zum einen sei das Einfamilienhaus finanziell hoch belastet gewesen, so daß er hierdurch seiner Bekannten unter die Arme habe greifen können; zum anderen habe dieser Mietzins es auch dem Ehemann der Bekannten gegenüber plausibel gemacht, daß er - der Beamte - in der Einliegerwohnung wohne. Der Ehemann der Bekannten habe von dem außerehelichen Verhältnis nichts wissen sollen.

Nachdem der Beamte zunächst behauptet hat, er habe über längere Zeit täglich DM 48 ohne Quittung an seine Bekannte gezahlt, hat er in der Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht erklärt, daß er mehrfach größere Beträge in glatten Summen von ca. DM 500 bis DM 1.000 bezahlt habe. Irgendwann habe er von seiner Bekannten eine Quittung erbeten. Diese habe sie ihm zunächst nicht geben wollen, angeblich weil der Ehemann der Bekannten von dem Verhältnis nichts habe erfahren sollen. Schließlich sei man so vorgegangen, daß die Bekannte mit Hilfe einer Verwandten eine Quittung auf einen imaginären Namen mit einer in M. nicht existenten Adresse fertigte. Hierzu sei eigens ein Stempel in Auftrag gegeben und verwendet worden.

Das Zimmer im Hause H. habe er nur deshalb angemietet, um seine tatsächliche Wohnanschrift nicht bekanntwerden zu lassen. Auch seine Ehefrau habe von der Beziehung zunächst nichts gewußt und nichts wissen sollen. Bei einem Besuch seiner Ehefrau habe er sie nicht offiziell in seiner Einliegerwohnung im Hause seiner Bekannten empfangen wollen. Die Unterkunft in der Pension "BK" habe er nur deshalb angemietet, weil seine Ehefrau nach seinem Auszug aus dem Haus Hufnagel überraschend noch einmal zu Besuch gekommen sei.

Überwiegend habe er bei seiner Bekannten übernachtet, ab und an habe er auch im Haus H. genächtigt und diesem durch verschiedene Umstände seine Anwesenheit vorgespiegelt. Da er seiner Bekannten fest zugesagt habe, sie nicht durch Namensnennung in das Verfahren hineinzuziehen, könne er seine Einlassung nicht näher untermauern. Seine Bekannte habe jedoch die an sie gezahlte Miete an ihn zurückgegeben und ihm einen Umschlag mit DM 5.800 ausgehändigt. Hiervon habe er die Rückerstattung an seine Dienststelle bezahlt. Er halte sich für berechtigt, die an die Bekannte gezahlte Miete seiner Reisekostenabrechnung zugrunde zu legen. Diese Zahlungen seien für ihn tatsächlich angefallen. Das Zimmer bei dem Zeugen H. sei hingegen nur als "Deckadresse" anzusehen. Er habe sich daher nicht bereichert.

Das Bundesdisziplinargericht hat erhebliche Zweifel am Wahrheitsgehalt der Einlassung des Beamten geäußert. Selbst wenn er aber tatsächlich Miete in Höhe von 48 DM pro Tag gezahlt haben sollte, hätte er nicht diese, sondern nur die günstigeren Unterkunftskosten in Höhe von 23 DM pro Tag im Haus H. abrechnen dürfen. Er habe mit Bereicherungsabsicht gehandelt. Es sei ihm gerade auf die Erstattung der erhöhten Reisekosten angekommen. Um die Beziehung zu einer anderen Frau zu verdecken, hätte es genügt, die Kosten für die Anmietung des Zimmers im Haus H. bei der Reisekostenabrechnung anzugeben. Das sei auch im Hinblick auf dieses Verhältnis sowohl bei seiner Dienststelle als auch bei seiner Ehefrau völlig unverdächtig gewesen. Er hätte lediglich die angebliche Hauptadresse bei seiner Freundin verschweigen müssen. Durch den Betrug gegenüber seinem Dienstherrn und dem Gebrauchmachen von einer unechten Urkunde habe er ein vorsätzliches Dienstvergehen gemäß § 54 Satz 2 und 3, § 55 Satz 2 und § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen.

3.

Der Beamte hat gegen das Urteil des Bundesdisziplinargerichts rechtzeitig Berufung eingelegt und im wesentlichen damit begründet, daß eine Bereicherungsabsicht im Sinne des § 263 StGB fehle. Seine Falschangabe in der Reisekostenrechnung sei nur deshalb gemacht worden, um eine "außereheliche Beziehung" zu verschleiern. Eine Degradierung würde in seinem Fall aufgrund einer bei der Arbeitsverwaltung gegebenen besonderen Situation auf eine "Degradierung auf Lebenszeit" hinauslaufen.

In der Hauptverhandlung vor dem Senat hat der Beamte mit Zustimmung des Bundesdisziplinaranwalts die Berufung auf das Disziplinarmaß beschränkt.

II.

Die Berufung des Beamten hat Erfolg und führt zur Verhängung einer Gehaltskürzung von einem Zwanzigstel auf die Dauer von fünf Jahren.

Aufgrund der Beschränkung der Berufung auf die Disziplinarmaßnahme ist der Senat an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie an die disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden. Er hat nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

1.

Durch den gegenüber seinem Dienstherrn begangenen Betrug, der zur Überzahlung von Unterkunftskosten in Höhe von 3.259 DM geführt hat, und durch das Gebrauchmachen von einer unechten Urkunde hat der Beamte ein schwerwiegendes Dienstvergehen begangen.

Die Verwaltung ist bei ihren Entscheidungen im personellen und fürsorgerischen Bereich auf die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit ihrer Bediensteten angewiesen. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese dienstrechtliche Ansprüche geltend machen. In einem so personalintensiven Bereich wie in der Arbeitsverwaltung kann diese nicht jeden ihrer Bediensteten sorgfältig überwachen und muß schon aus Gründen der Sparsamkeit bestrebt sein, auch bei der Betreuung ihrer Bediensteten den personellen und materiellen Aufwand so gering wie möglich zu halten. Deshalb läßt sie sich auch die Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsangaben ausdrücklich versichern. Ein Beamter, der trotz dieser Versicherung seine Sorgfaltspflichten schuldhaft verletzt, offenbart damit ein nicht unerhebliches Maß an Pflichtvergessenheit und belastet das Vertrauensverhältnis, das die Grundlage jeden Beamtenverhältnisses ist, regelmäßig nachhaltig.

Der Senat vertritt allerdings in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß ein Betrug gegenüber dem Dienstherrn grundsätzlich ein geringeres disziplinarisches Gewicht hat als z.B. der Zugriff des Beamten auf ihm amtlich anvertrautes oder dienstlich zugängliches Geld seiner Verwaltung. In den Fällen von Betrugshandlungen, die sich auf den innerdienstlichen Bereich beschränken, richtet sich deshalb die Disziplinarmaßnahme nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Eine vollständige Zerstörung des Vertrauens in die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit des Beamten, die seine Entfernung aus dem Dienst erforderlich macht, hat der Senat dann angenommen, wenn entweder das Eigengewicht der Tat selbst besonders hoch ist (z.B. besondere kriminelle Tatintensität, Umfang und Dauer der betrügerischen Machenschaften, erhebliche eigennützige Motive, mißbräuchliche Ausnutzung der dienstlichen Stellung oder dienstlich erworbener spezieller Kenntnisse) oder wenn neben der Betrugshandlung eine weitere Verfehlung mit erheblichem disziplinaren Eigengewicht einhergeht (z.B. Urkundenfälschung, Vorteilsannahme) oder wenn es sich um einen Wiederholungsfall handelt und durchgreifende Milderungsgründe im Einzelfall fehlen (stRspr, z.B. Urteil vom 17. März 1998 - BVerwG 1 D 14.97-, Urteil vom 6. August 1996 - BVerwG 1 D 81.95 - <BVerwG DokBer B 1996, 317>; Urteil vom 11. November 1997 - BVerwG 1 D 79.96 -).

Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze lag die vom Bundesdisziplinargericht ausgesprochene Dienstgradherabsetzung durchaus nahe. Ins Gewicht fällt der erhebliche Schaden, den der Beamte seiner Verwaltung durch sein strafbares und pflichtwidriges Verhalten zugefügt hat. Im besonderen Maße belastet den Beamten, daß er zum Nachweis der angeblich bezahlten erhöhten Mietkosten gefälschte Quittungen einer nicht existierenden Person vorgelegt hat. Die Sicherheit des Urkundenverkehrs ist für die öffentliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Sie muß sich bei ihren Entscheidungen weitgehend auf Urkunden stützen und ist auf deren Echtheit und Vollständigkeit angewiesen. Ein Beamter, der sich hierüber hinwegsetzt und den Rechtsverkehr durch eine Urkundenfälschung - hier in der Form des Gebrauchmachens von einer unechten Urkunde - begeht, beeinträchtigt die Grundlage des Beamtenverhältnisses (vgl. Urteil vom 15. Oktober 1997 - BVerwG 1 D 3.97 -).

Der vorliegende Fall unterscheidet sich jedoch in bezug auf Schwere und Intensität pflichtwidrigen Handelns von den Fällen, in denen der Senat in jüngster Zeit bei einem Reisekostenbetrug auf eine Degradierung erkannt hat. Im Urteil des Senats vom 6. August 1996 - BVerwG 1 D 81.95 - hatte der Beamte aufgrund wahrheitswidriger Angaben bezüglich eines Zeitraumes von acht Monaten zu Unrecht Übernachtungs- und Trennungsreisegeld in Höhe von 10.488 DM erhalten. Ihm waren erhebliche eigennützige Motive anzulasten, die dadurch zum Ausdruck kamen, daß er wahrheitswidrig angegeben hatte, er habe während seines Erholungsurlaubs seine Unterkunft beibehalten müssen. Ferner hatte er seiner Dienststelle einen inhaltlich unrichtigen Beleg eingereicht, nachdem er durch eine Verfügung ausdrücklich auf die Notwendigkeit von Belegen für Übernachtungskosten hingewiesen worden war. Erschwerend wirkte sich aus, daß der Beamte die Funktion eines Vorgesetzten und damit eine Vorbildfunktion hatte. In dem dem Urteil vom 17. März 1998 - BVerwG 1 D 14.97 - zugrundeliegenden Verfahren hat der Senat dem Beamten als besonders erschwerend angelastet, daß er nicht nur die angebliche Richtigkeit seiner Angaben durch die Vorlage einer inhaltlich unrichtigen Quittung belegt hat, sondern daß er nach dem begangenen Betrug die Abrechnungsunterlagen an sich genommen und vernichtet hat. Ferner wurde zu seinen Ungunsten gewertet, daß er das kollegiale Verhalten einer Bediensteten ausgenutzt und in Kauf genommen hat, daß diese selbst in den Verdacht geriet, die Unterlagen unterdrückt zu haben.

Im vorliegenden Fall sind Milderungsgründe gegeben, die es rechtfertigen, von einer Dienstgradherabsetzung abzusehen. Von besonderem Gewicht ist hierbei, daß zugunsten des Beamten davon ausgegangen werden muß, daß er seiner Bekannten tatsächlich Miete von täglich 48 DM gezahlt hat. Das Bundesdisziplinargericht hatte diesen Sachverhalt dahingestellt gelassen. Es hat im Ergebnis als Pflichtverletzung des Beamten - für den Senat bindend - festgestellt, daß er höhere Mietzahlungen abgerechnet hat, als er abzurechnen berechtigt war. Er wußte, daß er nur die notwendigen Unterkunftskosten geltend machen konnte und hat dennoch 48 DM abgerechnet und nicht die günstigeren 23 DM pro Tag im Haus Hufnagel. Aufgrund der auf die Disziplinarmaßnahme beschränkten Berufung ist es dem Senat verwehrt, insoweit eigene Feststellungen zu treffen. Dem Beamten kann daher nur vorgeworfen werden, daß er nicht die erforderliche, sondern eine (tatsächlich gezahlte) höhere Miete abgerechnet hat. Das Gewicht des Dienstvergehens ist deshalb im Vergleich zu einem Sachverhalt, bei dem feststeht, daß eine höhere Miete tatsächlich nicht gezahlt wurde, geringer einzustufen.

Mildernd hat der Senat berücksichtigt, daß der Beamte überdurchschnittlich beurteilt worden ist und durch zweimalige Abordnung in ein neues Bundesland ein besonderes dienstliches Engagement gezeigt hat. Ferner hat der Senat die relativ lange Dauer des Verfahrens zugunsten des Beamten berücksichtigt. Dies ist bei Disziplinarmaßnahmen, die eine Pflichtenmahnung bewirken sollen, möglich. Die Verfehlung des Beamten liegt über 5 Jahre zurück. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, daß die Belastung durch die erhebliche Dauer des Disziplinarverfahrens dem Beamten die Pflichtwidrigkeit seines Handelns verdeutlicht und bereits dadurch eine Pflichtenmahnung bewirkt hat. Konnte danach von einer Dienstgradherabsetzung abgesehen werden, so mußte bei der dann zu verhängenden Gehaltskürzung im Hinblick auf die Schwere des Dienstvergehens der gesetzliche Rahmen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BDO bezüglich der Dauer der Gehaltskürzung voll ausgeschöpft werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 114 Abs. 1 Satz 2 und § 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.