Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.06.1997, Az.: BVerwG 2 C 24/96

I.

Der Kläger strebt seine Berufung als Richter im Justizdienst des beklagten Landes an.

Im Jahre 1973 schloß der Kläger das Studium der Rechtswissenschaft an der Humboldt-Universität Berlin als Diplom-Jurist ab. Anschließend war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR in Potsdam tätig. Dort promovierte er im Jahre 1977 (Promotion A) und erhielt im Jahre 1979 die Lehrbefähigung für das Fach Staatsrecht. Von 1979 bis 1982 war er an die Akademie für Gesellschaftswissenschaften beim ZK der SED delegiert und erhielt dort im Jahre 1983 den akademischen Grad eines Dr. scientiae politicarum (Promotion B). Seit Februar 1984 war er Hochschuldozent für Staatsrecht kapitalistischer Staaten an der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR. Im gleichen Jahr hielt er sich im Rahmen eines Wissenschaftleraustauschs für drei Monate an Universitäten in den USA auf. Im Jahre 1988 wurde er als Hochschuldozent für Staatsrecht kapitalistischer Staaten an die Akademie für Gesellschaftswissenschaften beim ZK der SED und im Jahre 1990 als Hochschuldozent für Staatsrecht an die Humboldt-Universität Berlin berufen. Ende 1989/Anfang 1990 war er Sachverständiger des Volkskammerausschusses für die Ausarbeitung der Wahlgesetze und von Januar bis April 1990 Mitglied der Experten- und Redaktionsgruppe "Neue Verfassung der DDR" des "Rundes Tisches".

Im April 1991 bewarb sich der Kläger beim Beklagten um ein Richteramt. Dem Vorschlag des Ministeriums der Justiz, den Kläger zum Richter auf Probe zu ernennen, versagte der Rechtsausschuß des Landtages als Richterwahlausschuß in der Sitzung vom 2. April 1993 die Zustimmung, Daraufhin lehnte das Ministerium der Justiz mit Bescheid vom 15. April 1993, ergänzt durch Bescheid vom 23. Juni 1993, unter Hinweis auf die ablehnende Entscheidung des Ausschusses die Ernennung des Klägers zum Richter auf Probe ab. Den Widerspruch des Klägers wies das Ministerium der Justiz mit Bescheid vom 14. Januar 1994 zurück, nachdem der Rechtsausschuß des Landtages in der Sitzung vom 8. Dezember 1993 den Kläger persönlich angehört hatte und dem Vorschlag des Ministeriums der Justiz nicht gefolgt war, dem Widerspruch stattzugeben und den Kläger zum Richter auf Probe zu wählen.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Zu Recht sei auch im Widerspruchsverfahren der Rechtsausschuß des Landtages als nach § 2 des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Justiz des Landes Brandenburg in der Fassung vom 16. Oktober 1992 zuständiger Richterwahlausschuß beteiligt worden. Am 13. Dezember 1993 seien zwar das Brandenburgische Richtergesetz bereits in Kraft, die Mitglieder des neu zu bildenden Richterwahlausschusses jedoch noch nicht gewählt gewesen. Der Anwendung von § 2 des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Justiz stehe nicht entgegen, daß nach § 100 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG die ersten Wahlen für den Richterwahlausschuß bis zum 1. Oktober 1993 hätten durchgeführt werden müssen.

Die Entscheidungen des Ausschusses seien nicht mangels Begründung formell fehlerhaft. Eine Begründung sei durch das Brandenburgische Richtergesetz in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise nicht vorgeschrieben. Pas Ergebnis einer - wie hier - geheimen Wahl könne wegen der vielfältigen und möglicherweise sogar widersprüchlichen Motive der Mitglieder des Wahlausschusses ohnehin nicht sinnvoll begründet werden. Art. 19 Abs. 4 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG sei nicht verletzt, weil das Abstimmungsergebnis des Ausschusses einer gerichtlichen Kontrolle nicht entzogen sei.

Die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses befinde sich im Einklang mit § 22 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG, wonach der für das Richteramt persönlich und fachlich am besten geeignete Bewerber zu wählen sei. Der Richterwahlausschuß, dem für die Bewertung der Eignung ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungspielraum zustehe, habe im vorliegenden Falle einen zutreffenden Eignungsbegriff zugrunde gelegt. Zur Eignung gehöre u.a., daß der Bewerber nach seiner Persönlichkeit ohne Beschädigung des Vertrauens der Bürger in die Gerichtsbarkeit glaubwürdig und vermittelbar sei. Auch bei einer Laufbahn wie der des Klägers stelle sich die Frage, inwieweit er sich mit dem SED-Regime identifiziert habe und in der Lage sei, sich aus einer etwaigen Befangenheit zu lösen. Dabei dürfe nicht allein auf das Verhalten des Bewerbers bis zum Beitritt der DDR abgestellt werden. Maßgeblich sei vielmehr eine zukunftsbezogene Eignungsprognose, die konkret und einzelfallbezogen auch seine Entwicklung bis zur Entscheidung über die Einstellung einbeziehe. Eine für die Beurteilung der Eignung unzureichende Sachverhaltsaufklärung sei nicht ersichtlich, ebensowenig, daß der Richterwahlausschuß allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt habe. Vielmehr sei nach dem vorliegenden Tatsachenmaterial die Eignung des Klägers nicht notwendigerweise zu bejahen gewesen. Zum einen habe u.a. seine Tätigkeit als Hochschullehrer an der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR und an der Akademie für Gesellschaftswissenschaften beim ZK der SED auch unter Berücksichtigung der Darlegungen des Klägers Fragen nach der Ernsthaftigkeit und Nachhaltigkeit einer Hinwendung zur freiheitlich demokratischen Grundordnung auf werfen können, die einer unterschiedlichen Beantwortung zugänglich seien. Zum anderen habe auch die fachliche Eignung des Klägers für eine richterliche Tätigkeit, für die er keine einschlägige Berufserfahrung besessen habe, nicht jenseits jeglichen Zweifels gestanden.

Nach der Ablehnung des Klägers durch den Richterwahlausschuß habe der Minister der Justiz seiner Bewerbung nicht mehr entsprechen dürfen, da nach § 12 Abs. 1 BbgRiG beide Steilen gemeinsam über die Einstellung entschieden. Auch aus der Personalhoheit des Jußtizministers folge nicht, daß er sich über ein negatives Votum des Richterwahlausschusses hinwegsetzen könne. Der ablehnende Bescheid sei mit dem Hinweis auf die negative Entscheidung des Ausschusses hinreichend im Sinne von § 39 Abs. 1 VwVfGBbg begründet.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 26. Oktober 1995 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 22. März 1995 sowie die Bescheide des Beklagten vom 15. April 1993/23. Juni 1993 und seinen Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 1994 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über die Bewerbung des Klägers um Einstellung in den richterlichen Dienst unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts neu zu entscheiden.

Er rügt die Verletzung des materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß Gegenstand des Verfahrens der Bescheid des Ministeriums der Justiz vom 15. April 1993, ergänzt durch Bescheid vom 23. Juni 1993, in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. April 1994 ist. Auch bei den Entscheidungen des Rechtsausschusses des Landtages des Landes Brandenburg als Richterwahlausschuß handelt es sich um verfahrensinterne Mitwirkungsakte, die inzidenter im Rahmen einer Anfechtung der Entscheidung des Ministeriums der Justiz zu überprüfen sind (vgl. BVerwGE 70, 270 (271)[BVerwG 15.11.1984 - 2 C 29/83]; BVerwGE 99, 371 (373 f.)[BVerwG 06.11.1995 - 2 C 21/94]; BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 1996 - BVerwG 2 C 35.95 - (DtZ 1997, 139) und - BVerwG 2 C 2.96 - (DVBl 1997, 373; jeweils zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen)).

Der angegriffene Bescheid des Ministeriums der Justiz ist in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

An der Entscheidung über die Bewerbung des Klägers um Einstellung als Richter wie auch über dessen Widerspruch war jedenfalls bis zum 13. Dezember 1993 der Rechtsausschuß des Landtages als zuständiger Richterwahlausschuß nach § 2 des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Justiz des Landes Brandenburg vom 10. Juli 1991 (GVBl S. 288) in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Justiz des Landes Brandenburg vom 16. Oktober 1992 (GVBl S. 422) - SichJustizG zu beteiligen. Auf der Grundlage dieses Gesetzes hat der Rechtsausschuß des Landtages die nach Art. 109 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 (GVBl I S. 298) - LVerfBbg -, § 12 Abs. 1 des Richtergesetzes des Landes Brandenburg vom 24. Februar 1993 (GVBl I S. 2) - BbgRiG - zwingend vorgesehenen Mitwirkungsbefugnisse des Richterwahlausschusses kompetenzgemäß wahrgenommen. Zwar war bereits im Februar 1993 das Brandenburgische Richtergesetz in Kraft getreten, das gemäß § 100 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG bis zum 1. Oktober 1993 die Wahl eines Richterwahlausschusses forderte. Aus dieser Vorschrift ergibt sich jedoch nicht, daß die Übergangszuständigkeit des Rechtsausschusses endete. Der Wortlaut des § 100 Abs. 1 BbgRiG schließt die weitere Tätigkeit des Rechtsausschusses als Richterwahlausschuß nicht aus. Vielmehr hat der Gesetzgeber im Hinblick auf das Verfassungsgebot des Art. 109 Abs. 1 LVerfBbg dem Grundsatz der Kontinuität dadurch Rechnung getragen, daß die Geltung des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Justiz in zeitlicher Hinsicht nicht beschränkt worden ist (vgl. § 106 BbgRiG). Auch im übrigen ist erkennbar, daß der Richterwahlausschuß ohne zeitliche Unterbrechung personell besetzt und damit beschlußfähig sein sollte (vgl. auch § 14 Abs. 2 BbgRiG).

Entgegen der Auffassung des Klägers bedurften die Entscheidungen des Richterwahlausschuss keiner Begründung. Eine solche Begründung ist einfachgesetzlich nicht vorgesehen. § 39 VwVfGBbg findet insoweit keine Anwendung, weil es sich nicht um einen eigenständigen Verwaltungsakt, sondern um einen verfahrensinternen Mitwirkungsakt handelt. Das Richterdienstrecht im Sinne dieser Bestimmung umfaßt auch die Regelungen, nach denen die Einstellung eines Richters zu erfolgen hat (vgl. BGHZ 90, 328 (330) [BGH 16.03.1984 - RiZ R 6/83] zur Entlassung eines Richters auf Probe).

Von Verfassungs wegen ist es ebenfalls nicht geboten, daß die Gründe, die für die Entscheidung des Richterwahlausschusses maßgeblich waren, offengelegt werden. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerfGE 24, 268 (275 f.) [BVerfG 22.10.1968 - 2 BvL 16/67]; BVerwGE 70, 270 (275)[BVerwG 15.11.1984 - 2 C 29/83]) ist die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung des Beschlusses infolge einer fehlenden Begründung nicht ausgeschlossen, sondern nur begrenzt und erschwert. An dieser Auffassung hält der Senat auch für das vom Land Brandenburg neugeschaffene Richterrecht fest.

Nach der durch Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen ausdrücklichen Regelung des § 22 Abs. 1 BbgRiG hat der Richterwahlausschuß den Bewerber zu wählen, der für das Richteramt persönlich und fachlich am besten geeignet tat. Unter Bindung an diese materiellen Vorgaben sind dem Richterwahlausschuß Ermessens-/Beurteilungs- und Prognosespielräume eröffnet, die eine originäre und von den Gerichten nicht ersetzbare Entscheidungskompetenz begründen (stRspr; vgl. BVerfGE 39, 334 (354) [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73][BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73]; BVerwGE 61, 176 (188)[BVerwG 27.11.1980 - 2 C 38/79]), Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle derartiger Auswahlentscheidungen beschränkt sich grundsätzlich darauf, ob der anzuwendende Rechtsbegriff verkannt, ob von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen, ob allgemeingültige Wertmaßstäbe außer acht gelassen, ob sachwidrige Erwägungen angestellt und ob die Verfahrensvorschriften beachtet worden sind. Verzichtet der Richterwahlausschuß darauf, die für daß Ergebnis seiner Willensbildung maßgeblichen Erwägungen darzulegen, hat dies nicht die Fehlerhaftigkeit seiner Entscheidung und die Aufhebbarkeit des ablehnenden Bescheides des Ministeriums der Justiz zur Folge.

Die Einschränkungen der gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten ergeben sich aus der Stellung des Richterwahlausschusses auf der Grundlage des Art. 98 Abs. 4 GG und des Art. 109 Abs. 1 LVerfBbg sowie aus den Vorschriften über das Wahlverfahren. Mit der Einrichtung des Richterwahlausschusses wird der Exekutive die Befugnis zur Alleinentscheidung über die Berufung der Richter entzogen und ein kollegial zusammengesetzes, parlamentarisch legitimiertes Wahlgremium mitbestimmend beteiligt. Die Vorschriften über die Nichtöffentlichkeit der Sitzungen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG) und über die Wahl in geheimer Abstimmung (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BbgRiG) schließen aus, daß die Mitglieder des Richterwahlausschusses ihr Votum und ihre Motive für das Abstimmungsverhalten unmittelbar oder mittelbar offenbaren. Schließlich vermag wegen des Erfordernisses einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen für eine erfolgreiche Wahl (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BbgRiG) eine einfache Mehrheit, die die Begründung zu beschließen hätte (§ 22 Abs. 2 Satz 3 BbgRiG), über die auf oftmals unterschiedlichen Vorstellungen und Erwägungen der einzelnen für das Entscheidungsergebnis verantwortlichen Ausschußmitglieder keine zuverlässige Auskunft zu geben.

Der verfassungsrechtlich zulässige Verzicht auf eine formelle Begründung der Ausschußentscheidung hindert das Gericht indessen nicht an der Prüfung, ob der Ausschuß von einem richtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob die getroffenen Feststellungen unter Berücksichtigung der originären Entscheidungsspielräume den Beschluß rechtfertigen können und ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß unsachgemäße oder willkürliche Erwägungen angestellt worden sind. Hiervon ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Es hat mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, daß dem Richterwahlausschuß der Sachverhalt umfassend unterbreitet worden ist, daß er einen zutreffenden Eignungsbegriff zugrunde gelegt hat und daß sich keine Anhaltspunkte für sachwidrige Erwägungen oder eine Mißachtung allgemeingültiger Wertmaßstäbe ergeben haben. Darüber hinaus hat das Berufungsgericht eingehend geprüft, ob die Entscheidung des Richterwahlausschusses, der Kläger sei persönlich und fachlich nicht am besten - nur darum geht es - geeignet (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG), auf der Grundlage des unterbreiteten Sachverhalts und der persönlichen Anhörung des Klägers im Widerspruchsverfahren nachvollziehbar und noch vertretbar erscheint. Diese Beurteilung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

Der angefochtene Bescheid läßt auch im übrigen Rechtsfehler nicht erkennen.

Da der Vorschlag des Ministeriums der Justiz, den Kläger als Richter zu berufen, im Richterwahlausschuß nicht die qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BbgRiG) erreicht hatte, war das ablehnende Votum für den Justizminister verbindlich und dieser an einer Ernennung des Klägers zum Richter gehindert. Die in § 12 Abs. 1 BbgRiG, Art. 109 Abs. 1 LVerfBbG (vgl. auch Art. 98 Abs. 4 GG) vorgeschriebene "gemeinsame Entscheidung" des zuständigen Ministers und des Richterwahlausschusses bezieht sich nicht nur auf den Ablauf, sondern auch auf das Ergebnis des Verfahrens. Weder dem Minister noch dem Richterwahlausschuß ist ein Entscheidungsvorrecht eingeräumt. Vielmehr entscheiden sie voneinander unabhängig und gleichberechtigt. Deshalb bedarf die Berufung eines Bewerbers in ein Richteramt sowohl der Unterstützung durch den zuständigen Minister als auch durch den Richterwahlausschuß (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 18.95 -(Buchholz 236.2 § 9 Nr. 3)). Die Sonderregelungen der § 12 Abs. 2, § 23 Abs. 2 BbgRiG für die Ernennung der Präsidenten der oberen Landesgerichte und für die Übernahme in das Richterverhältnis auf Lebenszeit besagen nichts über den Inhalt des § 12 Abs. 1 BbgRiG und sehen im übrigen auch ihrerseits kein abweichendes Rangverhältnis der Entscheidung des Richterwahlausschusses gegenüber dem Vorschlag der Landesregierung oder des zuständigen Ministers vor.

Die Bescheide vom 15. April 1993/23. Juni 1993 in der Fassung des Widerspruchbescheids vom 14. Januar 1994 genügen schließlich dem Erfordernis einer formellen Begründung. Insoweit reichte der Hinweis auf das ablehnende Votum des Richterwahlausschusses aus. Die diesen Beschluß tragenden Erwägungen brauchten dem Ministerium der Justiz nicht bekannt zu sein und diesem gegenüber auch nicht offengelegt zu werden, um in die Begründung für die Ablehnung der Bewerbung aufgenommen zu werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler