Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.03.1995, Az.: BVerwG 1 D 39.94

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat die Ruhestandsbeamtin angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß sie in der Zeit vom 19. April 1971 bis Ende 1989

• unter Verletzung ihrer Pflicht zur Amtsverschwiegenheit für das Ministerium für Staatssicherheit der ehemaligen DDR (Mfs) nachrichtendienstliche Tätigkeiten ausgeübt hat;
• als Gegenleistung für die unter Ziffer 1 genannten Verfehlungen Geschenke und Belohnungen angenommen hat (§ 332 StGB).

Ein gegen die Ruhestandsbeamtin im Jahre 1990 wegen des Verdachts der geheimdienstlichen Agententätigkeit und Bestechlichkeit eingeleitetes strafrechtliches Ermittlungsverfahren wurde durch Verfügung der Generalstaatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht K. vom 26. Januar 1993 gegen Zahlung eines Geldbetrages in Höhe von 10.000,00 DM gemäß § 153 a StPO eingestellt.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 23. März 1994 das Ruhegehalt der Ruhestandsbeamtin um ein Vierzigstel auf die Dauer von 60 Monaten gekürzt. Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt:

Noch während ihre Studiums in Münster lernte die Ruhestandsbeamtin im Jahre 1968 einen zwölf Jahre jüngeren Mann mit dem Namen "Cliff" kennen, der Mitarbeiter des Ministeriums für Staatssicherheit der damaligen DDR war. Er wollte von ihr Unterricht in der französischen Sprache haben.

Sie war einverstanden, verliebte sich in ihn und begleitete ihn in den nächsten Zeiträumen auf "Geschäftsreisen" nach Ost-Berlin und anderen Orten. Auf sein Drängen hin unterschrieb sie eine sogenannte "freundschaftliche Vereinbarung" mit dem Ministerium für Staatssicherheit.

In der Folgezeit hatte sie bis Ende 1989 regelmäßigen Kontakt zu verschiedenen Instrukteuren und Führungsoffizieren des Ministeriums für Staatssicherheit. Sie wurde von dort aus auch mit Fotoapparaten zur Ablichtung von Dokumenten und mit einer speziellen Transporttasche ausgestattet.

In Ostberlin wurde sie in die weitere praktische Agententätigkeit eingewiesen.

In den folgenden Jahren leitete sie - insbesondere nach ihrer Versetzung in das Bundesministerium für Forschung und Technologie im Jahre 1976 - folgendes Material dem Ministerium für Staatssicherheit zu:

• Botschaftsberichte, z.B. zur wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Situation des jeweiligen Landes, zur politischen Lage in Vorbereitung zu Dienstreisen, zur finanzpolitischen Situation und zu einzelnen Wissenschaftsprojekten;
• Projektberichte der Internationalen Büros;
• Sitzungsprotokolle, z.B. der deutsch-brasilianischen und deutsch-argentinischen Gemischten Kommissionen und entsprechende Sitzungsunterlagen;
• eigene Ausarbeitungen, z.B. zu Ministervorlagen, u.a. zur Situation in Argentinien in Vorbereitung der deutsch-argentinischen Konsultationen im Jahre 1985;
• Studien des Bundesministeriums sowie Programme, z.B. über Wind- und Solarenergie für Argentinien sowie interne Ausarbeitungen z.B. über die Forschungszusammenarbeit mit den USA;
• Vertragsentwürfe;
• Namen und Lebensläufe von Besuchern;
• Telefonverzeichnisse und Geschäftsverteilungspläne;
• Personalmitteilungen.

Die Ruhestandsbeamtin war nicht zum Umgang mit Materialien der Geheimhaltungsstufe "VS-vertraulich" oder höheren Geheimhaltungsstufen ermächtigt. Ihre Kollegen und Vorgesetzten sind sich darin einig, daß sie sich Zugang zu derartigem Material nicht verschafft hat. Von daher stuft das Bundesministerium für Forschung und Technologie die von der Ruhestandsbeamtin weitergegebenen Informationen in ihrem Wert als "eher gering" ein.

Für ihre Tätigkeit für das Ministerium für Staatssicherheit erhielt sie von dort Zuwendungen in unterschiedlicher Höhe und zudem Geschenke. Anfangs erhielt sie Ersatz ihrer Fahrtkosten, der Unterkunft und der Verpflegung und ab 1975 ein monatliches Entgelt von zunächst 200,00 DM, das sich ab etwa 1978 auf 300,00 DM und etwa ab 1985 auf 800,00 DM monatlich erhöhte.

Sonderzahlungen wurden ihr zusätzlich gewährt, zum Beispiel als sie mit einem Pkw einen Unfall mit Totalschaden hatte und ein neues Fahrzeug brauchte. Hier ist ihr ein Betrag zwischen 3.000,00 DM und 5.000,00 DM vom Ministerium für Staatssicherheit überwiesen worden. Die Ruhestandsbeamtin bekam auch Orden der damaligen DDR verliehen.

Der Wert der Zuwendungen beläuft sich auf erheblich mehr als 100.000,00 DM.

Das Bundesdisziplinargericht hat das festgestellte Verhalten der Ruhestandsbeamtin als vorsätzliche Verletzung ihrer Pflichten zu uneigennütziger, gewissenhafter Amtsführung, zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten in Verbindung mit der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht, zur Beachtung dienstlicher Anordnungen und als Verletzung ihrer Pflicht, keine Belohnungen oder Geschenke in bezug auf ihr Amt anzunehmen (§ 54 Sätze 2 und 3, § 55 Satz 2, § 61 Abs. 1, § 70 BBG) gewürdigt und als einheitliches innerdienstliches Dienstvergehen gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG gewertet, durch das sie sich, wäre sie noch im aktiven Dienst, an die Grenze ihrer Tragbarkeit als Beamtin gebracht hätte. In den Vordergrund der disziplinarrechtlichen Bewertung hat es die Annahme von Bargeld vom Ministerium für Staatssicherheit der ehemaligen DDR für die Überlassung von Dienstinterna unter Bruch ihrer Pflicht zur Amtsverschwiegenheit über einen Zeitraum von ca. 18 Jahren hinweg gestellt. Es hat die Verhängung einer Ruhegehaltskürzung für vertretbar gehalten und von der Aberkennung des Ruhegehalts aus folgenden Gründen abgesehen:

Die Ruhestandsbeamtin habe immer ein äußerst beschwerliches Leben führen müssen. Sie sei als ältestes Kind vom eigenen Vater sexuell mißbraucht worden. Seit dem Einsetzen ihrer Erinnerung habe sie sich immer nur Forderungen ausgesetzt gesehen, sie habe nicht eigene Wünsche entwickeln und durchsetzen können, sondern verzweifelt versucht, den Erwartungen anderer gerecht zu werden. Es sei deshalb leicht einsichtig, daß sich die Ruhestandsbeamtin erstmals im Leben "so richtig" in einen 12 Jahre jüngeren Mann verliebte. Daß dieser ein Spion des Ministeriums für Staatssicherheit gewesen sei, habe sie damals nicht ahnen können. Angesichts ihrer erheblich fehlenden Widerstandskraft habe sie es nicht geschafft, sich aus den Diensten des Ministeriums für Staatssicherheit zu lösen. Die Ruhestandsbeamtin sei in ihrer Fähigkeit, nach ihrer Einsicht zu handeln, in einem derart hohen Maß eingeschränkt gewesen, daß sie ganz knapp an der Grenze zur Schuldunfähigkeit gelegen habe.

3.

Gegen dieses Urteil hat der Bundesdisziplinaranwalt rechtzeitig Berufung eingelegt, sie auf das Disziplinarmaß beschränkt und beantragt, das angefochtene Urteil im Disziplinarmaß aufzuheben und der Ruhestandsbeamtin das Ruhegehalt abzuerkennen. Das Rechtsmittel wird im wesentlichen wie folgt begründet:

Das Bundesdisziplinargericht habe die zugunsten der Ruhestandsbeamtin sprechenden Tatumstände erheblich überbewertet. Sie habe über einen sehr langen Zeitraum in professioneller Art und Weise gegen eine ungewöhnlich hohe Belohnung, die sowohl in regelmäßigen Geldzahlungen, als auch in Sonderzuwendungen und sogar in der Verleihung von Orden bestanden habe, die Interessen ihres Dienstherrn verraten und für einen fremden Geheimdienst gearbeitet. Auch bei einer erheblich eingeschränkten Schuldfähigkeit könne von der Höchstmaßnahme nicht abgesehen werden.

II.

Die Berufung hat Erfolg und führt zur Aberkennung des Ruhegehalts der Ruhestandsbeamtin.

1.

Das Rechtsmittel ist vom Bundesdisziplinaranwalt auf das Disziplinarmaß beschränkt worden. Der Senat ist deshalb an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie an die vorgenommene disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden. Er hat nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

Infolge der Beschränkung der Berufung ist es dem Senat allerdings verwehrt, das Fehlverhalten der Beamtin unter dem Gesichtspunkt des § 52 Abs. 2 BBG zu würdigen. In der Anschuldigungsschrift ist der Ruhestandsbeamtin ausdrücklich ein vorsätzlicher Verstoß gegen ihre politische Treuepflicht zur Last gelegt, vom Bundesdisziplinargericht jedoch nicht festgestellt worden. Auf die Anschuldigungsschrift kann der Senat nicht zurückgreifen, da sie bei einer beschränkten Berufung ihre Bedeutung verloren hat. Vorwürfe, die vom Bundesdisziplinargericht (versehentlich) nicht gewürdigt worden sind, sind der Beurteilung durch das Berufungsgericht entzogen (Claussen/Janzen, BDO, 7. Aufl. 1992 Rz. 7 b zu § 82, Köhler/Ratz, BDO, Rz. 6 und 7 zu § 82).

Allein die verbotene Geschenkannahme und die damit im Zusammenhang stehende Verletzung der Verschwiegenheitspflicht rechtfertigten entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts die Verhängung der Höchstmaßnahme.

Die selbstlose, uneigennützige, auf keinen persönlichen Vorteil bedachte Führung der Dienstgeschäfte ist eine der wesentlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums. Ein Beamter, der in bezug auf sein Amt Geschenke oder sonstige Vorteile annimmt, setzt das Ansehen der Beamtenschaft herab und gefährdet das Vertrauen seiner Behörde und der Allgemeinheit in seine Zuverlässigkeit. Denn er erweckt hierdurch zugleich den Verdacht, für Amtshandlungen allgemein käuflich zu sein und sich bei seinen Dienstgeschäften nicht an sachlichen Erwägungen zu orientieren, sondern sich auch von der Rücksicht auf den ihm zugesagten und gewährten Vorteil leiten zu lassen. Das kann im Interesse einer funktionsgerecht, zweckmäßig und sachlich orientierten Verwaltung nicht hingenommen werden. Aus der Rechtsprechung des erkennenden Senats läßt sich in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen ein allgemeines Prinzip dahin ableiten, daß Bestechlichkeit oder auch nur die Annahme von Geschenken oder Belohnungen in bezug auf das Amt jedenfalls dann grundsätzlich die Entfernung aus dem Dienst nach sich ziehen, wenn der Beamte die ihm als Äquivalenz des angebotenen, geforderten oder gewährten Vorteils angesonnene pflichtwidrige Amtshandlung tatsächlich vorgenommen, oder wenn er bares Geld genommen hat. In diesem Fall ist die Hemmschwelle gegen eine Pflichtverletzung besonders hoch. Ein Beamter, der sie um persönlicher Vorteile willen überwindet, läßt ein besonderes hohes Maß an Pflichtvergessenheit und Rücksichtslosigkeit gegenüber den Interessen der Allgemeinheit, die er zu vertreten hat, erkennen. Das schließt in derartigen Fällen die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses grundsätzlich aus (ständige Rechtsprechung, urteil vom 18. Mai 1994 - BVerwG 1 D 67.93 - <BVerwG DokBer B 1994, 313 = DÖV 1995, 285>).

Die Ruhestandsbeamtin hat mehrere Alternativen, die grundsätzlich zur Dienstentfernung führen, erfüllt. Sie hat bares Geld angenommen und die ihr als Äquivalenz des gewährten Vorteils pflichtwidrigen Handlungen tatsächlich vorgenommen, indem sie dem Ministerium für Staatssicherheit der ehemaligen DDR ihr zugängliches amtliches Material lieferte. Hierbei belastet die Ruhestandsbeamtin die lange Zeitdauer ihres pflichtwidrigen Handelns und die Höhe des angenommenen Bargeldes. So hat sie zuletzt in den Jahren 1985 bis 1989 ein regelrechtes zusätzliches Gehalt mit monatlich 800,00 DM bezogen. Darüber hinaus erhielt sie jährlich erhebliche Sonderzahlungen. Schließlich hat sie mehrere Orden der ehemaligen DDR angenommen, die in der Regel ebenfalls mit Geldzuwendungen verbunden waren. Insgesamt hat die Ruhestandsbeamtin Bargeld in Höhe von weit über 100.000,00 DM entgegengenommen.

Obwohl bei der Annahme baren Geldes anders als beim Zugriff auf amtlich anvertrautes Geld jeder geeignete Milderungsgrund grundsätzlich zu einem Absehen von der Höchstmaßnahme führen kann (vgl. hierzu Urteil vom 10. September 1985 - BVerwG 1 D 25.85 - <BVerwGE 83, 49>) hat der Senat, anders als das Bundesdisziplinargericht, keine den Erschwerungsgründen gegenüberstehenden Milderungsgründe angenommen, die es hätten rechtfertigen können, die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses bei einem aktiven Beamten zu ermöglichen.

Das vom Bundesdisziplinargericht als mildernd anerkannte "beschwerliche Leben", das die Ruhestandsbeamtin habe führen müssen sowie der sexuelle Mißbrauch durch den Vater und die hohe Anforderungen stellende Mutter können nicht zu einem Absehen von der Höchstmaßnahme führen. Hierbei handelt es sich um lange Zeit zurückliegende Umstände, die die Persönlichkeit der Ruhestandsbeamtin sicherlich negativ geprägt haben, jedoch nicht in entscheidender und entlastender Weise in Zusammenhang mit ihrem Fehlverhalten gebracht werden können.

Der Senat ist auch nicht zu der Erkenntnis gelangt, daß sich die Ruhestandsbeamtin aufgrund einer Ich-Schwäche und fehlender Widerstandskraft nicht von den Diensten des Ministeriums für Staatssicherheit hätte trennen können. Es fällt auf, daß die Ruhestandsbeamtin durchaus in der Lage war, eigene Interessen durchzusetzen und Vorteile wahrzunehmen.

So beantragte sie im Juni 1971, eine frühere vor ihrem Eintritt in den Staatsdienst ausgeübte Tätigkeit bei ihrem Besoldungsdienstalter zu berücksichtigen. Gegen die Festsetzung des Besoldungsdienstalters legte sie Widerspruch ein. Gegen eine ihr nicht zusagende Beurteilung hat sie in einer umfangreichen Stellungnahme vom 29. Januar 1980 energisch ihre andere Auffassung zum Ausdruck gebracht. Gegen andere Beurteilungen erhob sie am 1. März 1983 und 27. Dezember 1988 Einwände. Im Jahre 1975 wandte sie sich an einen ehemaligen Bundesminister mit der Bitte, sich für ihre Weiterverwendung einzusetzen. Auch einige Jahre später wandte sie sich an ihn mit der Bitte, ihr zu helfen.

Aufgrund ihrer durchaus vorhandenen Fähigkeiten hätte sich die Ruhestandsbeamtin aus den Umstrickungen des Ministeriums für Staatssicherheit früher lösen können. Dies hätte bereits nach der Trennung von dem von ihr geliebten "Cliff" im Jahre 1972 erfolgen können. Mit ihm hatte sie ihre Bezugsperson verloren. Statt dessen ging sie jedoch auch sexuelle Verhältnisse mit den Nachfolgern des "Cliff" ein. Demgegenüber ist es nicht überzeugend, wenn die Ruhestandsbeamtin angibt, sie habe trotz des Fortbleibens von "Cliff" noch jahrelang die Hoffnung gehabt, ihn irgendwann einmal wiederzusehen und sei deshalb nicht in der Lage gewesen, damals diese Verbindung aufzugeben. Auch der Sachverständige Dr. U. kommt bei seiner Anhörung zu dem Ergebnis, daß die Ruhestandsbeamtin die Beziehungen zu "Cliff" einerseits als einzigartig, andererseits aber auch trotz der Leiden und Enttäuschungen als nur oberflächliche Verbindung empfand. Wenn der Sachverständige gleichwohl insgesamt zu dem Ergebnis kommt, die Ruhestandsbeamtin sei in ihrer Verantwortlichkeit erheblich gemindert gewesen, so bewegte sich diese erheblich verminderte Schuldfähigkeit entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts jedenfalls nicht am Rand zur Schuldunfähigkeit. Dafür sprechen jedenfalls die deutlich zu Tage tretenden Bemühungen der Ruhestandsbeamtin, im dienstlichen Bereich ihre Interessen zielbewußt wahrzunehmen. Da die Ruhestandsbeamtin jahrelang in schwerster Weise im Kernbereich ihrer Dienstpflichten versagt hat, rechtfertigt aber auch eine erheblich verminderte Schuldfähigkeit nicht das Absehen von der Höchstmaßnahme.

Da danach die Ruhestandsbeamtin als aktive Beamtin aus dem Dienst hätte entfernt werden müssen, mußte ihr gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BDO das Ruhegehalt aberkannt werden (stRspr, vgl. Urteil vom 21. Juli 1993 - BVerwG 1 D 9.92 -).

2.

Der Senat mußte auch einem vom Bundesdisziplinaranwalt gemäß § 80 Abs. 4 BDO gestellten Antrag entsprechen und der Ruhestandsbeamtin einen Unterhaltsbeitrag wegen Unwürdigkeit versagen. Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, daß ein Beamter, der über einen längeren Zeitraum mit dem Geheimdienst der ehemaligen DDR aktiv zusammengearbeitet und hierfür Geldbeträge in beträchtlicher Höhe angenommen hat, im Hinblick auf den sich aus einem solchen Verhalten in der Regel ergebenden besonderen schweren Bruch der Rechtsordnung sowie die darin zum Ausdruck kommende erhebliche Vernachlässigung der Interessen seines Dienstherrn eines Unterhaltsbeitrags grundsätzlich unwürdig ist (Urteil vom 18. Mai 1994 a.a.O.). So liegt der Fall hier. Die Ruhestandsbeamtin hat sich zwar nicht freiwillig zur geheimdienstlichen Tätigkeit bereiterklärt, sondern wurde hierzu angeworben. Ein besonderer Zwang oder eine Konfliktsituation, die ein derartiges Verhalten erklärlich machen könnten, hat für die Ruhestandsbeamtin nicht bestanden. Sie hat sich auch nicht durch langjährige gute dienstliche Leistungen ausgezeichnet. Ihre dienstlichen Leistungen wurden ab 1979 durchgehend nur noch mit "ausreichend" bewertet.

In diesem Zusammenhang muß auch zum Nachteil der Ruhestandsbeamtin gewertet werden, daß sie, wie sie im Ermittlungsverfahren ausgesagt hat, sich sogar nach der politischen Wende noch mit ihren früheren "Kollegen" im damaligen Ost-Berlin getroffen hat. Hier erhielt sie im Februar 1990 im Rahmen einer "Abschlußfeier" nochmals 2.000,00 DM.

Die Ablehnung eines Unterhaltsbeitrags führt nicht dazu, daß die Ruhestandsbeamtin ohne jede soziale Sicherung ist. Für die Zeit, die sie im öffentlichen Dienst verbracht hat, ist sie von ihrem früheren Dienstherrn in der gesetzlichen Rentenversicherung nachzuversichern. Dies wird nunmehr alsbald zu erfolgen haben mit der sich daran anschließenden Prüfung durch den Versicherungsträger, in welchem Umfang eine Rente zu gewähren ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 113 Abs. 1 BDO.