Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.06.1994, Az.: BVerwG 1 B 52.94

1.

Das Berufungsgericht hat, soweit noch von Bedeutung, die Klage mit dem Antrag,

der Klägerin eine Spielhallenerlaubnis ohne eine Einschränkung über die Aufstellung der Spielgeräte in Zweier-Gruppen zu erteilen,

abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Der Antrag war gestellt worden, weil die nachgesuchte Spielhallenerlaubnis mit der "Einschränkung" versehen war, "daß zur Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs (§ 33 i Abs. 2 Nr. 3 Gewerbeordnung - GewO -) die ... Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit nur so aufgestellt werden dürfen, daß ein Spieler zur gleichen Zeit nicht mehr als maximal zwei derartige Geräte bedienen und optisch überwachen kann".

2.

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

Nach § 132 Abs. 2 VwGO kann die Revision nur zugelassen werden, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder das Berufungsurteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann. Wird wie hier die Nichtzulassung der Revision mit der Beschwerde angefochten, muß in der Beschwerdebegründung die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Berufungsurteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Demgemäß ist die Prüfung des beschließenden Senats auf fristgerecht vorgetragene Beschwerdegründe beschränkt.

a)

Die Klägerin stützt die Beschwerde auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Sache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Eine solche Bedeutung liegt nur vor, wenn eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Daran fehlt es.

aa)

Die Klägerin hält für klärungsbedürftig, ob der Versagungsgrund "Gefahr einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs" im Sinne des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO bereits dann (und zwar immer dann) gegeben ist, wenn in einer Spielhalle Geldspielgeräte so aufgestellt werden, daß ein Spieler mehr als zwei solcher Geräte gleichzeitig bedienen und optisch überwachen kann. Diese Frage rechtfertigt unter den Umständen des Falles nicht die Zulassung der Grundsatzrevision. Der beschließende Senat hat in seinem Urteil vom 30. März 1993 - BVerwG 1 C 16.91 - (Buchholz 451.20 § 33 i GewO Nr. 14 = GewArch 1993, 323) entschieden, daß der Versagungstatbestand des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO, dessen Ausräumung dort eine Auflage dienen sollte, in Orientierung an den Grundrechten der Spieler und der Spielhallenbetreiber dahin auszulegen ist, daß nicht die noch so ausgedehnte spielerische Unterhaltung, sondern nur die in wirtschaftlichem Sinne ausbeuterische Ausnutzung eines durch gesteigerte Gewinnerwartung geschaffenen Anreizes, sich mit unkontrollierter Risikobereitschaft einer großen Verlustgefahr auszusetzen, verhindert werden soll. Eine Auflage, die der Ausräumung dieses Versagungstatbestandes dienen soll, setzt deshalb voraus, daß ohne sie in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit der Versagungstatbestand eintritt. Dabei sind wegen der in dem Tatbestand des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO zum Ausdruck kommenden hohen Schutzwürdigkeit der Spieler vor einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs an den Grad der Wahrscheinlichkeit nur verhältnismäßig geringe Anforderungen zu stellen. Das gilt auch für andere, demselben Ziel dienende behördliche Maßnahmen, hier für die vom Berufungsgericht für rechtmäßig erachtete sogenannte Einschränkung der Erlaubnis. Unter welchen Umständen die Anordnung der Geld- oder Warenspielgeräte zu einer in wirtschaftlicher Hinsicht ausbeuterischen Ausnutzung des Spieltriebs führt, ist vor allem eine tatsächliche Frage. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 25. November 1993 - BVerwG 1 B 192.93 - (Buchholz 451.20 § 33 i GewO Nr. 17 = GewArch 1994, 109) ausgeführt hat, hängt es von den Umständen des jeweiligen Falles ab, welchen Inhalt eine Auflage haben kann und gegebenenfalls haben muß, um den Versagungstatbestand des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO auszuräumen. Dies gilt auch im vorliegenden Zusammenhang. Demzufolge hängt es wesentlich von den Feststellungen und Bewertungen der tatsächlichen Gegebenheiten ab, ob die Begrenzung der Aufstellung von Geldspielgeräten auf Zweier-Gruppen erforderlich ist oder ob andere Maßnahmen wie etwa eine Anordnung zur flächenproportionalen Aufteilung der Geräte je nach Größe und Zuschnitt der Räumlichkeiten im Einzelfall ebenso oder besser dem verfolgten Zweck dienen. Das Berufungsgericht hat festgestellt, eine Anordnung der Spielgeräte in der Weise, daß ein Spieler zur gleichen Zeit mehr als zwei Geräte bedienen und überwachen kann, führe zu einer ausbeuterischen Ausnutzung des Spieltriebs. Dem hält die Beschwerde entgegen, daß dem nicht so sei. Das macht die jedenfalls im wesentlichen auf tatsächlichem Gebiet liegende Frage nicht zu einer rechtsgrundsätzlichen. Der beschließende Senat hat in seinem Urteil vom 30. März 1993 (a.a.O.) darauf hingewiesen, daß eine Beziehung zwischen Anzahl und Anordnung von Geldspielgeräten einerseits und der Erhöhung des Spielanreizes andererseits besteht. Diese Beziehung wird übrigens durch das nachhaltige Interesse der Spielhallenbetreiber, Geldspielgeräte in möglichst großer Anzahl und möglichst massiert aufzustellen, verdeutlicht. Bei Regelungen über die Aufstellung von Geldspielgeräten geht es, wie der vorliegende Fall verdeutlicht, nicht stets um die Alternative, Zweier- oder Dreier-Gruppen zum Spiel zur Verfügung zu stellen, wie sie von v. Ebner (GewArch 1992, 324 <327>) behandelt worden ist. Nach den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Verwaltungsvorgängen wollte die Klägerin des vorliegenden Verfahrens die Gewinnspielgeräte an zwei rechtwinklig angeordneten Wänden von 5 m und 4 m Länge im Abstand von jeweils ca. 0,2 m aufstellen, wobei der Bereich der Geldspielgeräte 18 cm höher lag als die übrige Spielhalle. Daß die Klägerin im Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts eine andere Aufteilung verfolgte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt. Unter diesen Umständen läßt die Auffassung des Berufungsgerichts, die genannten Voraussetzungen für eine Einschränkung der Aufstellung der Gewinnspielgeräte auf Zweiergruppen seien erfüllt, einen weiteren Klärungsbedarf nicht erkennen.

bb)

Die Klägerin möchte ferner geklärt wissen, welche Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts zu stellen sind. Diese Frage könnte in einem Revisionsverfahren wegen ihrer Abstraktheit nicht beantwortet werden; sie weist weit über den Streitgegenstand und damit die Reichweite der Entscheidung des Berufungsgerichts hinaus.

Sie müßte daher auf die in dem vorliegenden Rechtsstreit allein erhebliche Problematik der inhaltlichen Bestimmtheit der von dem Berufungsgericht als inhaltliche Einschränkung der Spielhallenerlaubnis angesehenen Regelung zurückgeführt werden. Auch mit einem solchen Inhalt rechtfertigt die Frage nicht die Zulassung der Revision.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß der Erklärungsinhalt eines Verwaltungsakts - nichts anderes gilt für eine darin enthaltene Teilregelung - dann, wenn er sich nicht schon aus dem Wortlaut selbst eindeutig ergibt, in entsprechender Anwendung des für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden § 133 BGB zu ermitteln ist (vgl. z.B. Beschluß vom 6. April 1989 - BVerwG 7 B 55.89 - Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 4). Dabei ist der objektive Erklärungswert der behördlichen Maßnahme festzustellen, wie er sich aus der Sicht des Adressaten verständigerweise ergibt. In Anwendung dieser Grundsätze hat das Berufungsgericht der strittigen Regelung einen bestimmten Inhalt beigemessen. Es hat in der Wendung, "daß ein Spieler zur gleichen Zeit nicht mehr als maximal zwei derartige Geräte bedienen und optisch überwachen kann," zwei auslegungsbedürftige Elemente gesehen, nämlich "bedienen und optisch überwachen" sowie "zur gleichen Zeit". Unter "bedienen" ist danach "Geldeinwurf und die Betätigung der Tastaturen (unter Ausschluß der Fernbedienung)" zu verstehen; "optisch überwachen" bedeutet in der Auslegung des Berufungsgerichts, daß der Spieler "die verschiedenen Anzeigen im Gerät erkennen können" muß. Die Formulierung "zur gleichen Zeit" umreißt danach "den Zeitraum, innerhalb dessen die Bedienung und optische Überwachung eines dritten und aller weiterer Spielgeräte ausgeschlossen sein soll", was verhindern solle, "daß der Spieler vom gleichen Standort aus auf mehr als zwei Geldspielgeräte Zugriff nehmen kann". Die Klägerin greift diese Auslegung an, weil in ihr wiederum auslegungsfähige Begriffe enthalten seien. Daraus erschließt sich aber keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, vielmehr wird nur eine von derjenigen des Berufungsgerichts abweichende Bewertung vorgenommen. Der Beschwerde ist zuzugeben, daß eine maßgenaue Vorgabe der Aufstellorte "bestimmter" wäre. Eine solche Anordnung ließe aber dem Spielhallenbetreiber weniger Gestaltungsfreiheit und könnte unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit einer solchen Maßnahme bedenklich erscheinen. Was die "Einschränkung" im konkreten Fall meinte, hat das Berufungsgericht so genau ermittelt, daß für einen Adressaten der Regelungsgehalt hinreichend klar ist. Daß ein Revisionsverfahren zur Klärung einer fallübergreifenden Problematik der Auslegung von Verwaltungsakten beitragen könnte, macht die Beschwerde unter diesen Umständen nicht deutlich. Der Hinweis darauf, daß eine Vielzahl von Verwaltungsakten mit inhaltsgleichen Regelungen erlassen worden sei, rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Aus einer solchen tatsächlichen Bedeutung folgt nicht die Notwendigkeit einer revisionsgerichtlichen Klärung aus Rechtsgründen.

b)

Soweit die Klägerin sich auf den Revisionszulassungsgrund des Abweichens von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruft (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), genügt ihre Beschwerde nicht den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Eine die Revision eröffnende Abweichung liegt vor, wenn das Berufungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten abstrakten Rechtssatz mit einem ebensolchen Rechtssatz abgewichen ist. Diese Voraussetzungen zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.

Die Beschwerde verweist auf das Urteil des beschließenden Senats vom 30. März 1993 (a.a.O.) und führt aus, in diesem Urteil habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, daß § 33 i Abs. 1 Satz 2 GewO Rechtsgrundlage für eine Auflage zu einer Spielhallenerlaubnis sein könne, die die Aufstellung von Geld- oder Warenspielgeräten innerhalb der Spielhalle regelt; dabei sei betont worden, daß die Erforderlichkeit derartiger Nebenbestimmungen von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles abhänge. Damit sei es nicht vereinbar, daß das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen sei, der Versagungsgrund einer Gefahr der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs liege immer dann vor, wenn die Geldspielgeräte in einer Spielhalle so aufgestellt würden, daß die Möglichkeit bestehe, mehr als zwei derartiger Geräte gleichzeitig zu bedienen und optisch zu überwachen. Damit wird ein von einem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts abweichender Rechtssatz des Berufungsgerichts nicht bezeichnet. Eine solche Abweichung liegt auch nicht vor. Das Berufungsgericht legt vielmehr seiner Entscheidung die in dem Urteil vom 30. März 1993 dargestellte Rechtsauffassung zugrunde. Mit der Frage, ob und unter welchen Umständen Regelungen darüber zulässig sind, daß Gewinnspielgeräte nur in sogenannten Zweiergruppen aufgestellt werden dürfen, hatte sich der beschließende Senat seinerzeit nicht zu befassen. Wie in anderem Zusammenhang ausgeführt, läßt sich diese Frage in Ermangelung einer abstrakten und generellen Regelung auch nur nach Maßgabe der Umstände des jeweiligen Einzelfalles beurteilen.

c)

Der mit der Beschwerde ferner geltend gemachte Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kann ebenfalls die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen.

Die Klägerin führt aus, das Berufungsgericht habe ihre in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge entgegen § 86 Abs. 2 VwGO ohne Begründung abgelehnt. Ein solcher Verfahrensmangel kann nicht mehr gerügt werden. Die Klägerin hatte ausweislich der Niederschrift hierüber in der mündlichen Verhandlung zwei jeweils in sich gegliederte Beweisanträge gestellt, die das Oberverwaltungsgericht nach Beratung durch Beschluß abgelehnt hat, "weil die Beweisfragen für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich sind". Die Klägerin ist der Auffassung, daß damit die Ablehnung der Beweisanträge ohne Begründung erfolgt sei, weil es an einer Präzisierung dafür fehle, warum es auf die betreffenden Fragen nicht angekommen sei.

Im Unterlassen einer Begründung eines in der mündlichen Verhandlung gestellten, vor Erlaß des Urteils aber abgelehnten Beweisantrags liegt ein Verstoß gegen § 86 Abs. 2 VwGO. Es kann hier auf sich beruhen, ob die vom Berufungsgericht gegebene Begründung mangels weiterer Präzisierung dem Unterlassen einer Begründung gleichsteht. Nach § 173 VwGO, § 295 Abs. 1, § 558 ZPO kann die Verletzung einer das Verfahren betreffenden Vorschrift, zu der auch diejenige über die Begründung für einen abgelehnten Beweisantrag gehört, in der Revisionsinstanz nicht mehr gerügt werden, wenn die Partei den Mangel in der Berufungsinstanz nicht gerügt hat, obwohl sie erschienen und ihr der Mangel bekannt war oder bekannt sein mußte. Es wäre daher Sache des in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht anwesenden Prozeßbevollmächtigten der Klägerin gewesen, dort eine etwa fehlende Begründung für die Ablehnung der beiden Beweisanträge zu rügen, um auf diese Weise in die Lage versetzt zu werden, entsprechend dem Sinn des § 86 Abs. 2 VwGO neue oder veränderte Beweisanträge zu stellen oder sich im abschließenden Vortrag mit der Rechtsauffassung des Gerichts auseinanderzusetzen. Für eine solche Rüge ist nichts vorgetragen oder auch sonst ersichtlich. Von einem rechtserheblichen Verfahrensverstoß kann daher nicht ausgegangen werden (vgl. Beschluß vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 9 B 388.88 - Buchholz 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 35).

3.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.