Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.02.1994, Az.: BVerwG 11 C 55.92

I.

Der 1963 geborene Kläger war nach Erlangung der mittleren Reife seit 1979 Beamter im mittleren nichttechnischen Verwaltungsdienst bei bayerischen Gemeindeverbänden. Nachdem er für den Aufstieg in den gehobenen Dienst zugelassen worden war, besuchte er im Rahmen der Einführung in die Aufgaben der neuen Laufbahn ab September 1987 die Bayerische B. wo er im November 1989 die Anstellungsprüfung für den gehobenen Dienst bestand.

Mit einem am 4. Oktober 1989 eingegangenen Schreiben teilte der Kläger dem Beklagten mit, er beabsichtige, im Sommersemester 1990 ein Studium der Rechtswissenschaft an der Universität R. aufzunehmen, und beantragte, dem Grunde nach vorab zu entscheiden, ob Ausbildungsförderung für dieses Studium gewährt werden könne. Er machte geltend, daß er den Grundanspruch auf Ausbildungsförderung für drei Studienjahre berufsbildender Ausbildung noch nicht verbraucht habe, weil er sein Fachhochschulstudium - infolge einer Studienzeitverkürzung um ein Jahr - in zwei Studienjahren absolviert habe. Hilfsweise berief er sich auf § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BAföG.

Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 11. Oktober 1989 ab. Den Anspruch nach § 7 Abs. 1 BAföG habe der Kläger mit der Ausbildung an der Fachhochschule ausgeschöpft, da sich die Studiendauer im Sinne dieser Vorschrift nach den Ausbildungsbestimmungen richte und Verlängerungen oder Verkürzungen im Einzelfall nicht berücksichtigt werden könnten. Auch die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 BAföG lägen nicht vor. Der hiergegen gerichtete Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die daraufhin erhobene Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 11. August 1992 in Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Grunde nach vorab zu entscheiden, daß für das vom Kläger beabsichtigte Studium der Rechtswissenschaft an der Universität R. die Voraussetzungen für eine Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz gegeben sind. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Ob es sich bei der Einführung von Aufstiegsbeamten des mittleren Dienstes in die Laufbahn des gehobenen Dienstes überhaupt um eine Ausbildung im Sinne des § 2 BAföG handele, könne offenbleiben. Der Kläger, der zu dem von ihm beabsichtigten Studium der Rechtswissenschaft zugelassen worden sei, es aber noch nicht aufgenommen habe, könne für dieses Studium jedenfalls deswegen Ausbildungsförderung gemäß § 7 Abs. 1 BAföG beanspruchen, weil er die Einführung an der Beamtenfachhochschule bereits nach zwei Studienjahren abgeschlossen habe. Damit habe er den Grundanspruch auf Ausbildungsförderung, der ihm zumindest für drei Studienjahre berufsbildender Ausbildung zustehe, noch nicht verbraucht. Die Ausbildungsdauer im Sinne dieser Bestimmung bemesse sich nach der Zahl der Studienjahre, die der einzelne tatsächlich absolviert habe, also nach der individuellen Ausbildungsdauer. Die Einführung, die der Kläger absolviert habe, dauere zwar in der Regel drei Jahre, sei jedoch in seinem Falle gemäß § 37 Abs. 3 Satz 3 der Laufbahnverordnung um ein Jahr gekürzt worden. Dabei handele es sich um keine Anrechnung eines festumrissenen Zeitraums vorangegangener Tätigkeiten.

Auf die vorliegende Fallgestaltung sei auch § 46 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BAföG entsprechend anzuwenden. Denn dem darin vorausgesetzten Fall, daß der Auszubildende seinen Grundanspruch nach § 7 Abs. 1 BAföG verbraucht habe und es zweifelhaft sei, ob die Voraussetzungen für die Förderung einer weiteren Ausbildung gemäß § 7 Abs. 2 BAföG gegeben seien, gleiche in der Interessenlage der hier zu entscheidende Streit, ob der Auszubildende mit der bereits abgeschlossenen Ausbildung den Grundanspruch des § 7 Abs. 1 BAföG erschöpft habe und ob die von ihm beabsichtigte zusätzliche Ausbildung deshalb noch zur Erstausbildung im Sinne dieser Vorschrift gehöre oder bereits eine weitere Ausbildung im Sinne von § 7 Abs. 2 BAföG sei.

Mit seiner Revision gegen dieses Urteil rügt der Beklagte, die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs verstoße gegen § 7 Abs. 1 BAföG. Bei der Prüfung der Frage, ob der Förderungsanspruch nach dieser Vorschrift bereits ausgeschöpft worden sei, sei nämlich nicht auf die individuelle Ausbildungsdauer, sondern ausschließlich auf die objektive Dauer der Ausbildung entsprechend den jeweils maßgeblichen Ausbildungsbestimmungen abzustellen. Denn es gehe um den Vollzug eines Massenleistungsgesetzes, der pauschalierende, generalisierende und typisierende Regelungen erfordere. Die maßgeblichen Ausbildungsbestimmungen schrieben jedoch im vorliegenden Fall eine dreijährige Ausbildung an der Beamtenfachhochschule vor.

Der Kläger hat sich im Revisionsverfahren nicht zur Sache geäußert.

Der Oberbundesanwalt tritt der Rechtsauffassung des Beklagten bei und meint, der Kläger müsse sich nunmehr jedenfalls das Überschreiten der Altersgrenze nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BAföG entgegenhalten lassen.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts steht mit dem revisiblen Recht in Einklang.

1.

Die Verpflichtungsklage ist nicht durch Zeitablauf unzulässig geworden. Insbesondere ist das Rechtsschutzbedürfnis für diese Klage, mit der sich der Kläger gegen die Ablehnung seines Antrags vom 4. Oktober 1989 wendet, nicht bereits dadurch entfallen, daß er - wie das Berufungsgericht bindend festgestellt hat - das beabsichtigte Studium der Rechtswissenschaft nicht bis zum 4. Oktober 1990 begonnen hatte. Zwar bestimmt § 46 Abs. 5 Satz 3 BAföG, daß das Amt für Ausbildungsförderung an eine Vorabentscheidung nach § 46 Abs. 5 Satz 1 BAföG nicht mehr gebunden ist, wenn der Auszubildende die Ausbildung nicht binnen eines Jahres nach Antragstellung beginnt. Diese Regelung bedarf jedoch einer einschränkenden Auslegung für Fälle, in denen sich - wie hier - der Auszubildende sein Recht erst im Wege der Klage gegen eine Ablehnung dieses Antrags erstreiten muß. In derartigen Fällen kann der mit der Klage begehrten Vorabentscheidung die Bindungswirkung nicht deshalb abgesprochen werden, weil während der Rechtshängigkeit der Klage die Jahresfrist des § 46 Abs. 5 Satz 3 BAföG abgelaufen ist.

Durch den Anspruch auf Vorabentscheidung nach § 46 Abs. 5 BAföG soll einem in der Praxis häufig auftretenden berechtigten Wunsch von Auszubildenden Rechnung getragen werden, die bei der oft aufwendigen Vorbereitung eines Ausbildungsvorhabens die förderungsrechtlichen Folgen sicher überblicken wollen (vgl. Regierungsentwurf eines 2. BAföG-Änderungsgesetzes, BT-Drucks. 7/2098, S. 23 zu Nr. 30). Satz 3 kann auf diesem Hintergrund nur den Sinn haben, "Vorratsanträge" für Ausbildungsvorhaben, die sich noch nicht in der Phase konkreter Vorbereitung befinden, sondern erst für eine fernere Zukunft in Aussicht genommen sind, zur Entlastung der Verwaltung und zur Sicherung der Überschaubarkeit der zu beurteilenden Sach- und Rechtslage vom Vorabentscheidungsverfahren auszuschließen. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt jedoch nicht den Ausschluß auch solcher Ausbildungsvorhaben, deren alsbaldige Realisierung gerade deshalb unterbleibt, weil die Verwaltung die Förderungsvoraussetzungen verneint hat und der Auszubildende erst nach einem dagegen anhängig gemachten verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtslage sicher überblicken kann. Vielmehr darf auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die effektive Durchsetzung des dem Auszubildenden in § 46 Abs. 5 Satz 1 BAföG gewährleisteten Rechts nicht an der unvermeidlichen Dauer eines solchen gerichtlichen Verfahrens scheitern.

Dem Fortbestehen des Rechtsschutzinteresses für die Klage steht auch nicht entgegen, daß der Kläger während des Revisionsverfahrens das 30. Lebensjahr vollendet und damit die Altersgrenze des § 10 Abs. 3 Satz 1 BAföGüberschritten hat, ohne daß bekannt ist, ob er bis dahin das beabsichtigte Studium der Rechtswissenschaft aufgenommen hatte. Einer Aufklärung oder Zurückverweisung bedarf es jedoch insoweit nicht. Gegenstand des vom Kläger gestellten Antrags nach § 46 Abs. 5 Satz 1 BAföG, der daraufhin ergangenen Verwaltungsentscheidungen und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens einschließlich des angefochtenen Urteils war und ist keine Vorabentscheidung über die nach § 46 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 BAföG einer solchen Entscheidung gesondert zu unterziehende Frage, ob die Förderungsvoraussetzungen auch für eine Ausbildung nach Überschreiten der Altersgrenze nach § 10 Abs. 3 BAföG vorliegen, sondern allein die Zulässigkeit einer weiteren Ausbildung nach § 7 BAföG. Daß § 10 Abs. 3 BAföG der Förderungsfähigkeit einer solchen Ausbildung nunmehr entgegensteht, ist jedenfalls nicht offensichtlich.

2.

Das angefochtene Urteil hat die Begründetheit der Klage mit der tragenden Erwägung bejaht, der Kläger könne nach dem festgestellten Sachverhalt für das von ihm seinerzeit beabsichtigte Studium der Rechtswissenschaft Ausbildungsförderung gemäß § 7 Abs. 1 BAföG - hier anzuwenden in der Fassung des 15. BAföG-Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1992 (BGBl I S. 1062) - beanspruchen. Darin liegt kein Verstoß gegen revisibles Recht.

Nach § 7 Abs. 1 BAföG in der Fassung, die er durch das 6. BAföG-Änderungsgesetz vom 16. Juli 1979 (BGBl I S. 1037) erhalten hat, wird Ausbildungsförderung "für die weiterführende allgemeinbildende und zumindest für drei Schul- oder Studienjahre berufsbildender Ausbildung im Sinne der §§ 2 und 3 bis zu einem daran anschließenden berufsqualifizierenden Abschluß geleistet". Der Inhalt dieser Vorschrift ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weitgehend geklärt. Mit ihr wurde der Grundumfang des Förderungsanspruchs, der sich in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes auf eine erste förderungsfähige Ausbildung bis zu deren berufsqualifizierendem Abschluß beschränkte, derart erweitert, daß er auch dann noch fortbesteht, wenn eine erste förderungsfähige Ausbildung in kürzerer Zeit als drei Jahren berufsqualifizierend abgeschlossen worden ist (vgl. Bericht des Ausschusses für Bildung und Wissenschaft zum Entwurf eines 6. BAföG-Änderungsgesetzes, BT-Drucks. 8/2868, S. 16 f.). Demzufolge ist nach § 7 Abs. 1 BAföG ein Förderungsanspruch nicht nur für eine Ausbildung - die Erstausbildung im engeren Sinne -, sondern darüber hinaus auch für eine zusätzliche Ausbildung dann gegeben, wenn durch die erste Ausbildung der zeitliche Mindestumfang für die berufsbildende Ausbildung von drei Schul- oder Studienjahren noch nicht ausgeschöpft worden ist (BVerwGE 61, 342 <348>; BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1982 - BVerwG 5 C 90.80 - Buchholz 436.36 § 7 BAföG Nr. 28 S. 42, 44). Ob eine zusätzliche Ausbildung noch als Teil der Erstausbildung nach § 7 Abs. 1 BAföG oder schon als weitere Ausbildung nach § 7 Abs. 2 BAföG anzusehen ist, hängt somit davon ab, nach welcher Dauer die vorangegangene Ausbildung durch den Erwerb der beruflichen Qualifikation oder - unabhängig von der subjektiven Entscheidung des Auszubildenden - durch das endgültige Nichtbestehen einer Prüfung beendet worden ist (vgl. BVerwGE 67, 104 <109>). Für die Beurteilung, wann der Auszubildende einen solchen Abschluß erreicht hat, ist das jeweilige Ausbildungs- und Prüfungsrecht maßgebend (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1985 - BVerwG 5 C 9.83 - <Buchholz 436.36 § 7 BAföG Nr. 49 S. 123>). Andererseits werden auf die Mindestförderungszeit im Sinne des § 7 Abs. 1 BAföG alle Zeiten einer förderungsfähigen berufsbildenden Ausbildung angerechnet, unabhängig davon, ob sie zu einem berufsqualifizierenden Abschluß geführt haben oder nicht (vgl. BVerwGE 67, 104 <109>; BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1984 - BVerwG 5 C 125.81 - <Buchholz 436.36 § 7 BAföG Nr. 47 S. 114> und vom 3. Juni 1988 - BVerwG 5 C 74.84 - <Buchholz 436.36 § 7 BAföG Nr. 76 S. 42>).

Aus diesem Regelungsgehalt des § 7 Abs. 1 BAföG ergibt sich, daß dafür, wie lange der Auszubildende bereits in förderungsfähiger berufsbildender Ausbildung verbracht hat, nicht maßgebend sein kann, auf welche Dauer die jeweilige Ausbildung nach den dafür geltenden Bestimmungen in der Regel angelegt ist. Vielmehr muß es darauf ankommen, wieviel Zeit - gemessen in Schul- oder Studienjahren - diese bisherige Ausbildung tatsächlich in Anspruch genommen hat. Dafür sprechen auch der Wortlaut des § 7 Abs. 1 BAföG und sein Regelungszusammenhang mit § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BAföG: Während Abs. 1 die Zeitbestimmung in den Vordergrund rückt und durch das Attribut "berufsbildender Ausbildung" nur inhaltlich einschränkt, stellt Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 mit der Formel vom "längstens zwei Jahre dauernden Ausbildungsgang" umgekehrt erkennbar auf eine rein normative Betrachtungsweise ab. Diese Unterscheidung entspricht auch der überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur (vgl. OVG Bremen, Beschluß vom 27. Mai 1992 - OVG 2 T 3/92 - <FamRZ 1993, S. 742 f.>; Ramsauer/Stallbaum, BAföG, 3. Aufl. 1991, § 7 Rn. 10; Blanke in: Rothe/Blanke, BAföG, 5. Aufl. <Stand Oktober 1992>, § 7 Anm. 7.1).

Auf der Grundlage dieser Auslegung des § 7 Abs. 1 BAföG ist der Verwaltungsgerichtshof in Anwendung nichtrevisiblen Landesrechts zu der Auffassung gelangt, die Einführungszeit des Klägers an der Beamtenfachhochschule habe infolge einer Kürzung nur zwei Jahre gedauert und damit den Grundanspruch aus § 7 Abs. 1 BAföG nicht ausgeschöpft. Für eine Verletzung von Bundesrecht ist insoweit nichts ersichtlich.

3.

Das angefochtene Urteil beruht des weiteren auf der Annahme, § 46 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BAföG ermögliche im Wege entsprechender Anwendung eine Vorabentscheidung auch für den vorliegenden Fall, in dem es nicht um eine weitere Ausbildung nach § 7 Abs. 2 BAföG, sondern um eine zusätzliche Ausbildung im Rahmen des § 7 Abs. 1 BAföG gehe. Auch darin liegt kein Verstoß gegen revisibles Recht.

§ 46 Abs. 5 BAföG wurde durch das 2. BAföG-Änderungsgesetz vom 31. Juli 1974 (BGBl I S. 1649) in die Verfahrensvorschriften eingeführt. Die bereits zuvor zulässige Praxis, über das Vorliegen einzelner gesetzlicher Voraussetzungen für die Förderung dem Grunde nach vorab zu entscheiden, wurde damit insoweit ergänzt, als in den in § 46 Abs. 5 BAföG genannten Fällen, in denen einschränkende Voraussetzungen für die Leistungsgewährung gelten, fortan dem Auszubildenden ein Anspruch auf Vorabentscheidung dem Grunde nach eingeräumt wurde, wenn er dies besonders beantragt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1980 - BVerwG 5 C 66.78 - <Buchholz 436.36 § 17 BAföG Nr. 3>).

Solche Vorabentscheidungen dem Grunde nach sind feststellende Verwaltungsakte, die grundlegende Fragen des Ausbildungsförderungsverhältnisses, die für einen Ausbildungsabschnitt nur einheitlich beantwortet werden können, vorab mit Bindungswirkung für in der Regel den gesamten Ausbildungsabschnitt entscheiden (vgl. § 46 Abs. 5 Satz 2 BAföG). Sie dienen sowohl dem berechtigten Interesse des Auszubildenden an der Planbarkeit seines Ausbildungsvorhabens als auch dem Interesse der Förderungsverwaltung, grundlegende Fragen des Förderungsverhältnisses nicht für jeden Bewilligungszeitraum, der in der Regel nur ein Jahr beträgt (§ 50 Abs. 3 BAföG), erneut entscheiden und im Verwaltungsrechtsstreit vertreten zu müssen (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Januar 1981 - BVerwG 5 C 44.78 - <Buchholz 436.36 § 46 BAföG Nr. 6 S. 5> und vom 18. Juli 1989 - BVerwG 5 C 28.85 - <Buchholz 436.36 § 50 BAföG Nr. 6 S. 10>; Beschluß vom 30. Juni 1989 - BVerwG 5 B 78.88 -).

Die gleiche Interessenlage besteht auch in dem vorliegend vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen Fall einer zusätzlichen Ausbildung im Rahmen des Grundanspruchs nach § 7 Abs. 1 BAföG. Dieser Fall ist in § 46 Abs. 5 Satz 1 BAföG jedoch nicht erwähnt. Bei Schaffung der Vorschrift durch das 2. BAföG-Änderungsgesetz konnte der Gesetzgeber ihn schon deshalb nicht einbeziehen, weil die Förderung einer zusätzlichen Ausbildung im Rahmen des Grundanspruchs erst seit Änderung des § 7 Abs. 1 BAföG durch das 6. BAföG-Änderungsgesetz überhaupt in Betracht kommt. Bereits dieser Umstand spricht dafür, daß es sich hier um eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes handelt, die nur im Wege einer entsprechenden Anwendung des § 46 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BAföG sachgerecht behoben werden kann. Gerade der vorliegende Fall, in dem der Kläger sich für die von ihm begehrte Vorabentscheidung hilfsweise auf § 7 Abs. 2 BAföG berufen hat, zeigt, daß es sachlich nicht vertretbar wäre, die Zulässigkeit eines Antrags auf Vorabentscheidung und das Bestehen eines entsprechenden verfahrensrechtlichen Anspruchs davon abhängig zu machen, ob die angestrebte zusätzliche Ausbildung noch als Teil der Erstausbildung nach § 7 Abs. 1 BAföG oder schon als weitere Ausbildung nach § 7 Abs. 2 BAföG anzusehen ist. Denn dies kann oft erst nach eingehender Prüfung der materiellen Rechtslage entschieden werden.

Zu keinem anderen Ergebnis führt schließlich der Umstand, daß der Verwaltungsgerichtshof offengelassen hat, ob es sich bei der vorangegangenen Ausbildung des Klägers an der Beamtenfachhochschule um eine Ausbildung im Sinne des § 2 BAföG gehandelt hat. Zwar ist hiernach nicht auszuschließen, daß das vom Kläger beabsichtigte Studium der Rechtswissenschaft seine erste förderungsfähige Ausbildung überhaupt wäre und hierfür § 7 Abs. 1 BAföG ohne weiteres zur Anwendung käme. Die Zulässigkeit einer Vorabentscheidung nach § 46 Abs. 5 Satz 1 BAföG setzt jedoch nicht voraus, daß eine Förderung auf anderen als den in Nrn. 1-4 bezeichneten Grundlagen ausgeschlossen ist.

4.

Die Kosten des Revisionsverfahrens fallen gemäß § 154 Abs. 2 VwGO dem Beklagten zur Last. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 VwGO.