Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.02.1994, Az.: BVerwG 1 D 48.92

II.

Beide Berufungen bleiben ohne Erfolg.

1.

Die Berufung des Ruhestandsbeamten ist unbeschränkt eingelegt, da er das ihm zur Last gelegte pflichtwidrige Verhalten bestreitet. Der Senat hat daher die Tat- und Schuldfeststellungen selbst zu treffen und sie in disziplinarrechtlicher Hinsicht zu würdigen.

a)

Aufgrund der Beweisaufnahme in der Hauptverhandlung geht der Senat im wesentlichen in Übereinstimmung mit dem Bundesdisziplinargericht von folgendem Sachverhalt aus:

Der Ruhestandsbeamte war Kraftfahrer für Bundesbahnbusse beim Kraftwagenbetriebswerk W., Geschäftsbereich Bahnbus ... Zugleich war er örtlicher Personalratsvorsitzender der Betriebsstelle Weiden und als solcher an drei Wochentagen vom Dienst freigestellt.

Am 6. November 1989 rief der Geschäftsführer der Ortsverwaltung W. der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands, D. den Ruhestandsbeamten an und bat ihn, am nächsten Tag um 5.00 Uhr zum Dienstbeginn auf den Betriebshof zu kommen, weil dort etwas los sei. Der Ruhestandsbeamte, der an diesem Tag erst ab 7.30 Uhr Dienst zu leisten hatte, sagte zu.

Am 7. November 1989 traf sich der Ruhestandsbeamte vereinbarungsgemäß mit dem Gewerkschaftsfunktionär D. auf dem Betriebshof in W. Dieser erklärte ihm nunmehr, daß eine spontane Arbeitsniederlegung wegen einer geforderten Schichtzulage der Kraftomnibusfahrer geplant und die Presse bereits bestellt sei. Die Aktion sei von der Gewerkschaftsführung in F. und N. gebilligt. Der Ruhestandsbeamte blieb vor Ort, erklärte aber, daß er sich "da raus halte".

Gegen 5.15 Uhr erschienen der Busfahrer Richter, Facharbeiter bei der Betriebsstelle W., und Obertriebwagenführer M.. Beide Zeugen wurden von D. über die bevorstehende spontane Arbeitsniederlegung unterrichtet. Er erklärte ihnen, daß anders als bei einem Streik die spontane Arbeitsniederlegung Rechtens sei. Die Zeugen waren daraufhin bereit, sich an der Aktion zu beteiligen. Nachdem Vertreter der Presse erschienen waren, forderte der Ruhestandsbeamte den Zeugen R. auf, seinen Bus für die Aufnahme von Pressefotos quer vor die Einfahrt des Betriebshofes zu stellen, was dieser auch tat. Der Zugang zum Betriebshof war jetzt nur noch Fußgängern und Radfahrern möglich. In der Folgezeit erschienen die Obertriebwagenführer B., H. und S. Auch ihnen wurde von D. eröffnet, daß eine spontane Arbeitsniederlegung durchgeführt werde. Sie schlossen sich der Aktion an, weil sie aufgrund seiner Erläuterungen und aufgrund der Anwesenheit des Ruhestandsbeamten als örtlicher Personalratsvorsitzender glaubten, daß die kurzfristige Arbeitsniederlegung erlaubt sei. Im Verlaufe der Aktion führten der Gewerkschaftsfunktionär D. und der Ruhestandsbeamte mit den Vertretern der Presse ein Gespräch, in dessen Verlauf der Ruhestandsbeamte seine Eigenschaft als örtlicher Personalratsvorsitzender erwähnte. Die örtliche Presse berichtete anschließend ausführlich über die durchgeführte Arbeitsniederlegung.

Gegen 7.15 Uhr erklärte der Ruhestandsbeamte, daß die Sache nunmehr erledigt sei. Auf seine Veranlassung fuhr der Zeuge R. seinen Bus von der Einfahrt weg, und die Zeugen nahmen gegen 7.45 Uhr ihre Arbeit auf. Durch die Arbeitsniederlegung fielen 12 Linienfahrten aus. Für die an den Bushaltestellen wartenden Fahrgäste traten erhebliche Verspätungen ein. Die Obertriebwagenführer M., B., H. und S. wurden disziplinar mit einer Geldbuße in Höhe von 50,00 DM belegt. Die jeweiligen Disziplinarverfügungen sind rechtskräftig.

Der Ruhestandsbeamte stellt den festgestellten äußeren Geschehensablauf nicht in Abrede. Er behauptet, bei dem Telefongespräch am 6. November 1989 von dem Gewerkschaftsfunktionär D. über die beabsichtigte Arbeitsniederlegung nicht ausreichend informiert worden zu sein. Er habe auch nicht gewußt, daß eine kurzfristige Arbeitsniederlegung von Beamten illegal sei. Er selbst habe sich nicht an der Streikaktion beteiligt und auch nicht auf die Zeugen eingewirkt. Richtig aber sei, daß er mit der Presse gesprochen und auch den Zeugen R. veranlaßt habe, den Bus vor die Einfahrt des Betriebshofs zu stellen.

b)

Zwar sprechen die Gesamtumstände eher dafür, daß der Ruhestandsbeamte schon am Vortag wußte, was auf dem Betriebshof in W. geschehen sollte. Zeitgleich kam es nämlich auch in anderen Bereichen der Geschäftsbereiche Bahnbus zu ähnlichen Vorfällen. Auch ist es unwahrscheinlich, daß der Ruhestandsbeamte sich um 5.00 Uhr früh, 2 1/2 Stunden vor seinem Dienstbeginn, auf dem Betriebshof einfand, ohne über die näheren Umstände der geplanten Maßnahme Bescheid zu wissen. Es kann aber dahinstehen, in welchem Umfang der Ruhestandsbeamte von dem Gewerkschaftsfunktionär Diener über die bevorstehende Aktion aufgeklärt worden war. Spätestens am Tag des Geschehens konnte er durch eigenes Erleben das Ausmaß der Veranstaltung ermessen. Gleichwohl blieb er bis zu deren Ende dabei. Seine Einlassung, daß er sich an der Streikaktion nicht beteiligt habe, wird schon dadurch widerlegt, daß er einräumt, den Zeugen R., veranlaßt zu haben, seinen Bus quer vor das Eingangstor zu stellen, und mit Vertretern der örtlichen Presse gesprochen zu haben.

2.

Durch seine Beteiligung an der Arbeitsniederlegung hat der Ruhestandsbeamte seine Pflicht zu achtungs- und vertrauensgerechtem Verhalten gemäß § 54 Satz 3 BBG verletzt.

a)

Die geschilderte Arbeitsniederlegung ist mit den sich aus dem Grundgesetz und dem Bundesbeamtengesetz ergebenden Rechtspflichten der Beamten nicht vereinbar.

Daß eine planmäßige und gemeinschaftlich durchgeführte Dienstverweigerung einer größeren Anzahl von Beamten - oft als "Beamtenstreik." bezeichnet, obwohl dieser aus dem Arbeitsrecht stammende Begriff auf das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis nicht übertragen werden kann - unzulässig ist, ist höchstrichterlich vielfach entschieden worden. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verbieten, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen (vgl. BVerfGE 8, 1 <17>; 44, 249 <264> m.w.N.; BVerwGE 73, 97 <102> m.w.N.; BGHZ 70, 277 <279>). Der Gesetzgeber hat diesem durch Art. 33 Abs. 5 GG bestimmten Grundsatz durch die Regelungen des § 54 BBG konkrete Gestalt gegeben. Danach hat sich der Beamte unter anderem mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Diesem Gebot handelt ein "streikender" Beamter zuwider (vgl. BVerwG a.a.O.).

Die Unzulässigkeit des "Beamtenstreiks" erfaßt auch kurzzeitige Demonstrationsstreiks oder Arbeitsniederlegungen. Ist es nämlich den Beamten verwehrt, zur unmittelbaren Förderung ihrer "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" zu streiken, so gilt dies auch für Arbeitsniederlegungen, ungeachtet ihrer Dauer. Ein solches zumindest als streikähnliche Maßnahme anzusehendes Verhalten kann nicht anders bewertet werden als die als "Streik" bezeichnete, planmäßig und gemeinschaftlich durchgeführte Dienstverweigerung einer größeren Anzahl von Beamten. Auch eine kurzzeitige Arbeitsniederlegung verletzt die Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf. Von einem "Streik" unterscheidet sie sich allenfalls graduell, nicht jedoch prinzipiell (ebenso BVerwG a.a.O. zum "Dienst nach Vorschift"). Mithin war auch die ca. zwei Stunden währende Arbeitsverweigerung der vier beamteten Bahnbusfahrer auf dem Betriebshof in Weiden pflichtwidrig.

Zwar verweigerte der Ruhestandsbeamte selbst seine Dienstleistung nicht, da seine Anwesenheit bei der Aktion in seine dienstfreie Zeit fiel. Er unterstützte das streikähnliche Verhalten aber zum einen durch aktives Verhalten, nämlich durch seine Aufforderung, den Hof für einen Bildbericht der Presse mit einem Bus zu sperren, sein Gespräch mit den Pressevertretern und letztlich auch durch die Erklärung, daß die Aktion nunmehr beendet sei. Damit beschränkte sich sein Auftreten nicht nur auf das eines teilnahmslosen Betrachters, sondern er trat vielmehr aus der Sicht der betroffenen Beamten als Mitorganisator in Erscheinung. Dabei ist unbeachtlich, daß die Aufforderung, die Einfahrt zu sperren, nicht an einen Beamten sondern an einen Arbeitnehmer, nämlich den Facharbeiter Richter, erging. Entscheidend ist, daß die gesamte Aktion auch eine rechtswidrige Kampfmaßnahme von Beamten darstellte. Es kommt nicht darauf an, ob sich einzelne Teilnahmehandlungen allein auf rechtswidrige Handlungen von Beamten bezogen.

Zum anderen unterstützte er die illegale streikähnliche Aktion auch durch passives Verhalten, indem er durch seine Anwesenheit vor Ort die von dem Gewerkschaftsfunktionär D. organisierte Maßnahme förderte (vgl. auch BVerwG a.a.O., <104>). Die Zeugen B., H. M. und S. haben im wesentlichen übereinstimmend ausgesagt, sie hätten aufgrund der Anwesenheit des Ruhestandsbeamten als örtlicher Personalratsvorsitzender angenommen, daß er die Aktion mittrage und diese in Ordnung sei. Diese Bedeutung seiner Anwesenheit war dem Ruhestandsbeamten auch bewußt, zumal der Gewerkschaftsfunktionär D. ihn nicht als Privatmann, sondern in seiner Eigenschaft als örtlicher Personalratsvorsitzender um seine Anwesenheit bei der Arbeitsniederlegung gebeten hatte. Mithin verhielt er sich mit der teils durch aktive Teilnahme, teils durch psychische Beihilfe geleisteten Unterstützung von rechtswidrigen Kampfmaßnahmen von Beamten pflichtwidrig.

b)

Eine disziplinar relevante Pflichtverletzung ist aber auch aus dem Umstand herzuleiten, daß der Ruhestandsbeamte mit seiner Handlungsweise zugleich gegen grundlegende personalvertretungsrechtliche Pflichten verstieß und seine damalige Eigenschaft als örtlicher Personalratsvorsitzender bei der Arbeitsniederlegung eine nicht unbedeutende Rolle spielte.

Nach § 66 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BPersVG hat die Personalvertretung alles zu unterlassen, was geeignet ist, die Arbeit und den Frieden der Dienststelle zu beeinträchtigen. Insbesondere darf sie keine Maßnahmen des Arbeitskampfes gegen die Dienststelle führen. Dazu gehören neben Streik und streikähnlichen Handlungen auch Vorbereitungs- und Beteiligungsmaßnahmen. Die Personalvertretung darf selbst einen legalen Streik nicht unterstützen; aus dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit ergibt sich vielmehr die Verpflichtung des Personalrats, darauf hinzuwirken, daß rechtswidrige Kampfhandlungen der Beschäftigten unterbleiben. Auch das einzelne Personalratsmitglied hat in diesem Zusammenhang alles zu vermeiden, was den Eindruck erweckt, als werde es unter Ausnutzung der Autorität seines Amtes tätig (vgl. Dietz/Richardi, BPersVG, Kommentar, Bd. II, 2. Auflage, § 66 Rdnr. 15, 17 und 21).

Eine weitere Einschränkung ergibt sich für das Personalratsmitglied aus dem sich in § 67 Abs. 1 Satz 2 BPersVG enthaltenen Gebot zur Objektivität und Neutralität. Die Teilnahmehandlungen des Ruhestandsbeamten waren zudem nicht mit dem für Personalratsmitglieder geltenden Gebot zu vereinbaren, mit der Dienststelle vertrauensvoll zusammenzuarbeiten (§ 2 Abs. 1 BPersVG) und nicht durch einseitige Handlungen in den Dienstbetrieb einzugreifen (§ 74 Abs. 2 BPersVG).

Der Ruhestandsbeamte kann sich nicht darauf berufen, daß er bei der streikähnlichen Aktion nicht ausdrücklich in seiner Funktion als Vorsitzender des Personalrats aufgetreten ist. Zum einen hat er diese Eigenschaft selbst gegenüber den Vertretern der Presse erwähnt. Zum anderen fiel der Betriebshof Weiden in seinen personalrätlichen Zuständigkeitsbereich. Dementsprechend war allen Mitarbeitern der Dienststelle seine Funktion als Personalratsvorsitzender bekannt. Wegen seiner exponierten Stellung innerhalb der Behörde war eine Trennung von seinem Personalratsamt kaum möglich. Ein Personalratsmitglied kann nämlich in seiner Dienststelle seine Eigenschaft als Mitglied des Personalrats regelmäßig nicht ablegen. Jede nach außen tretende, wie auch immer geartete dienstliche Tätigkeit eines Personalratsmitglieds in der Dienststelle bringt deshalb, wenn auch unbeabsichtigt, das Gewicht des Personalratsamtes mit ins Spiel (vgl. BVerfGE 28, 295 <309>). Der Ruhestandsbeamte konnte daher nicht vermeiden, daß er durch sein Auftreten den Anschein erweckte, es handele sich zumindest auch um eine Aktion des Personalrats, zumal es an einer ausdrücklichen Distanzierung von seiner Funktion als Personalratsvorsitzender fehlte. Der Eindruck, daß der Personalrat die Aktion mitträgt, war von dem Gewerkschaftsfunktionär D. durch die Einbindung des Ruhestandsbeamten in das Geschehen offenbar auch beabsichtigt. Die an der Arbeitsniederlegung beteiligten Beamten maßen der Anwesenheit des Ruhestandsbeamten als örtlichem Personalratsvorsitzenden - wie dargelegt - auch besondere Bedeutung bei; denn sie hielten die durchgeführte Aktion unter anderem auch deshalb für rechtmäßig, weil sich der Ruhestandsbeamte an ihr beteiligte. Er nahm damit widerrechtlich die Autorität des Personalrats für eine rechtswidrige Maßnähme in Anspruch.

Die genannten Verstöße gegen seine personalrätlichen Pflichten stellen zugleich einen Verstoß gegen seine Beamtenpflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten dar.

Eine disziplinarrechtliche Ahndung dieses Verhaltens ist nicht deshalb unzulässig, weil das Bundespersonalvertretungsgesetz eigene Sanktionsmöglichkeiten gegen pflichtwidrig handelnde Personalratsmitglieder vorsieht. So kann nach § 28 Abs. 1 BPersVG ein Personalratsmitglied wegen grober Verletzung seiner gesetzlichen Pflichten auf Antrag vom Verwaltungsgericht aus dem Personalrat ausgeschlossen werden. Diese Regelung entfaltet jedoch keine Sperrwirkung gegenüber anderen Möglichkeiten, das Handeln von Personalratsmitgliedern zu ahnden. Wenn z.B. in einem solchen Handeln zugleich eine Straftat liegt, kann strafgerichtlich eingeschritten werden. Ebenso kann disziplinar vorgegangen werden, wenn das Verhalten des Personalratsmitglieds zugleich ein Dienstvergehen darstellt (vgl. BDHE 4, 69 <71>; BVerwG, Beschluß vom 8. November 1963 - BVerwG 7 P 6.63 - <BVerwGE 17, 132, 134>; Urteil vom 19. September 1984 - BVerwG 1 D 38.84 - <BVerwGE 76, 192 [197] = NJW 1985, 1721 = RiA 1985, 14 = PersV 1985, 112>). Durch die generelle Zulässigkeit der disziplinaren Ahndung solcher Verfehlungen wird der Beamte auch nicht in der Wahrnehmung seiner Aufgaben und Befugnisse nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz behindert oder wegen seiner Tätigkeit benachteiligt (vgl. § 8 BPersVG). Denn geschützt ist nur eine ordnungsgemäße Betätigung des Personalrats (vgl. BDHE 4, 69 <70 f.> zur Vorgängervorschrift; Dietz/Richardi a.a.O., § 8 Rdnr. 13).

Auch die gesetzlich geregelte besondere Stellung der Personalratsmitglieder schließt es nicht aus, daß personalvertretungsrechtliche Pflichtverstöße zugleich Disziplinarvergehen im Sinne des Beamtenrechts sein können. Zwar lassen sich aus der Zugehörigkeit eines Beamten zum Personalrat allein keine besonderen Dienstpflichten herleiten (Urteil des Senats vom 19. September 1984 - BVerwG 1 D 38.84 - a.a.O.). Dies bedeutet jedoch nicht, daß es unzulässig ist, Verstöße gegen ausdrücklich gesetzlich normierte Ge- und Verbote zugleich als Verletzung der Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten im Sinne des Beamtenrechts zu werten. Dies gilt unter anderem, wenn ein beamtetes Personalratsmitglied gegen zentrale Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes verstößt und diese Zuwiderhandlung zugleich die konkrete Beziehung zu seinem Dienstherrn berührt, insbesondere das für den geordneten Ablauf des öffentlichen Dienstes unerläßliche Vertrauensverhältnis beeinträchtigt oder einen Ansehensschaden für das Berufsbeamtentum bewirkt.

Ein beamtetes Personalratsmitglied, welches sich an rechtswidrigen Kampfmaßnahmen beteiligt und dabei in Kauf nimmt, daß seine Vertrauensposition als Personalratsvorsitzender zur Unterstützung der Aktion beiträgt, belastet damit zugleich das Vertrauensverhältnis zu seinem Dienstherrn, dem er als Beamter nach wie vor unterstellt und im Rahmen seines Dienst- und Treueverhältnisses zu vertrauensgerechtem Verhalten verpflichtet ist.

Mit seiner Unterstützung der rechtswidrigen Arbeitsniederlegung hat der Ruhestandsbeamte diese Loyalität gegenüber seinem Dienstherrn vermissen lassen und das zu ihm bestehende Vertrauensverhältnis nicht unerheblich belastet. Zugleich hat er durch die Unterstützung der Arbeitsniederlegung, die - wie die Anwesenheit von Pressevertretern zeigt - auf Wahrnehmung in der Öffentlichkeit angelegt war, einen Ansehensschaden des Beamtentums bewirkt.

c)

Die von dem Ruhestandsbeamten begangene Verfehlung ist als innerdienstliches Vergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG einzustufen. Obwohl er sein pflichtwidriges Verhalten außerhalb seiner eigenen Dienststunden beging, wirkte sein Verhalten unmittelbar in den dienstlichen Bereich hinein. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, daß die Unterscheidung zwischen inner- und außerdienstlichen Pflichtverletzungen sich nicht nach der engen räumlichen oder zeitlichen Beziehung zum Dienst bemißt, sondern nach materiellen Kriterien, insbesondere nach kausalen und funktionalen Zusammenhängen mit dem bekleideten Amt (BVerwGE 86, 99 <112 f.>; BVerwGE 33, 199 <201>).

Der Ruhestandsbeamte hat im vorliegenden Fall die Aktion nicht als Privatmann unterstützt, sondern als selbst betroffener, beamteter Bundesbahnbusfahrer. Ein unmittelbarer Zusammenhang zu der Dienstausübung der Bahnbusfahrer war vorhanden und auch gewollt. Auch die Eigenschaft als Personalratsmitglied legt die Annahme der Verletzung einer innerdienstlichen Pflicht nahe. Der erkennende Senat hat diesbezüglich klargestellt, daß der im Personalrat tätige Beamte auch insoweit in einer dienstlichen Pflicht steht, da die Personalratstätigkeit dem dienstlichen Bereich eines Beamten verbunden und nicht seinem privaten Lebenskreis zuzurechnen ist (BVerwGE 76, 192 <197/198>).

3.

Der Ruhestandsbeamte handelte auch vorsätzlich. Er hat selbst eingeräumt, daß ihm von Schulungen her bekannt gewesen sei, daß Beamten weder ein Streikrecht noch ein Recht auf Arbeitsniederlegungen zustehe. Daß die Aktion auf dem Betriebshof in W. eine verbotene Dienstverweigerung von Beamten darstellte, war ihm spätestens im Verlaufe der Aktion klargeworden. Auch wußte er, daß er die rechtswidrigen Aktivitäten seinerseits nicht fördern durfte, andernfalls hätte er gegenüber dem Gewerkschaftsfunktionär D. nicht geäußert, er "halte (sich) da raus".

Daß dabei seine Funktion als Personalratsvorsitzender von Bedeutung war, war ihm bewußt. Gerade in dieser Funktion und nicht als Privatmann war er am Vortage von dem Geschäftsführer der Gewerkschaft, D., angerufen und zur Teilnahme aufgefordert worden. Er mußte wissen, daß er sich bei der in seinen personalrätlichen Zuständigkeitsbereich fallenden Behörde nicht einfach aus seiner Rolle als Vorsitzender des Personalrats herauslösen konnte, sondern daß ihm von den Betroffenen seine Handlungsweise auch als Mitglied der Personalvertretung zugerechnet würde.

4.

Für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme ist zu berücksichtigen, daß die Unterstützung einer im Rahmen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verbotenen Kampfmaßnahme in Kenntnis ihrer Rechtswidrigkeit für sich allein schon einen gravierenden Verstoß gegen die beamtenrechtlichen Pflichten darstellt. Den Ruhestandsbeamten belastet dabei, daß er sich während der Aktion nicht nur passiv verhalten, sondern durch die Aufforderung, einen Bus vor den Eingang zu stellen und die Teilnahme an dem Gespräch mit Pressevertretern aktiv in das Geschehen eingegriffen hat. Die von ihm mitgetragene Arbeitsniederlegung führte zu einer Beeinträchtigung des Dienstbetriebes sowie durch den Ausfall mehrerer Linienfahrten zu erheblichen Auswirkungen in der Öffentlichkeit und damit zu einer nicht unbeträchtlichen Schädigung des Ansehens des Geschäftsbereichs Bahnbus und ihrer Beamtenschaft in der Öffentlichkeit.

Andererseits fallen als mildernde Gesichtspunkte seine langjährige tadelfreie Dienstzeit und der Umstand ins Gewicht, daß es sich bei der Arbeitsniederlegung um einen zeitlich begrenzten, einmaligen Vorgang handelte. Nach der zwischenzeitlichen Zurruhesetzung des Ruhestandsbeamten besteht zudem ein gemindertes Bedürfnis zur Pflichtenmahnung. Der Senat trägt bei der Bemessung der Kürzung des Ruhegehalts der Überlegung Rechnung, daß Erziehungsmaßnahmen gegen Ruhestandsbeamte im Vergleich zu solchen Maßnahmen gegen Beamte im aktiven Dienst eine geminderte Funktion haben und demgemaß geringer ausfallen können (vgl. Urteil vom 6. Mai 1992 - BVerwG 1 D 12.91 - m.w.N. <BVerwG Dok. Ber. B 1992, 203>). Dem trägt die Laufzeit der Ruhegehaltskürzung von 5 Monaten Rechnung.

5.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 113 ff. BDO.