I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Erstattung von Schülerbeförderungskosten.

Mit Datum vom 10. Oktober 1989 beantragte der Kläger für seine beiden Töchter, die das Friedrich-Ebert-Gymnasium in Hamburg besuchten, vom Beklagten, dem Landkreis Harburg, die Erstattung von Fahrtkosten für den Schulweg seiner Töchter in Höhe von 1 147,80 DM. Er verwandte dazu ein Formular, das den schwarz umrandeten Hinweis enthielt: "Letzter Abgabetermin ist der 31.10. jeweils nach Ablauf des Schuljahres." Als Adressat war auf dem Formular der Landkreis Harburg, Amt 40, Postfach, 2090 Winsen (Luhe), angegeben. Nachdem der Kläger die Bestätigung der Schule (30.10.1989) eingeholt hatte, gab er die Anträge am 31.Oktober 1989 im Postamt zur Beförderung auf; sie gingen beim Beklagten am 2. November 1989 ein.

Mit Bescheid vom 10. November 1989 lehnte der Beklagte die beantragte Erstattung von Fahrtkosten unter Hinweis auf die vom Kreistag am 14. Juli 1985 beschlossene Regelung ab, daß der Antrag auf Fahrtkostenerstattung bis zum 31. Oktober eines jeden Jahres für das abgelaufene Schuljahr bei ihm vorliegen müsse. Der Kläger habe diese Frist versäumt.

Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage mit dem Antrag, den Bescheid des Beklagten vom 10. November 1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Dezember 1989 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die entsprechenden Aufwendungen für den Schulweg seiner Töchter in Höhe von 1 147,80 DM zu erstatten und den Betrag ab Rechtshängigkeit mit 4 % zu verzinsen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Berufung des Klägers im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Der Antrag sei verspätet eingegangen. Es handele sich bei der fraglichen Regelung um eine materiellrechtliche Ausschlußfrist. Für sie gelte, daß der den Anspruch wahrende Antrag erst dann gestellt sei, wenn er bei der Behörde eingegangen sei. Dem Hinweis des Beklagten in dem Antragsformular lasse sich nicht entnehmen, daß auch eine Absendung per Post bis zu diesem Stichtag genüge. Abweichende gesetzliche Fristregelungen wie z.B. die im Abzahlungsgesetz oder im Gesetz über den Widerruf von Haustürgeschäften und ähnlichen Geschäften ließen sich dagegen nicht anführen, weil dies ausdrücklich geregelte gesetzliche Anordnungen seien, die anderen Zwecken dienten und auf nicht vergleichbare Interessenlagen bezogen seien. In keinem dieser Fälle gehe es um eine materiellrechtliche Ausschlußfrist, bei der die Versäumung des Stichtages das Erlöschen des Anspruchs zur Folge habe.

Hiergegen richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision des Klägers. Er ist der Meinung, dem Beklagten sei es im Hinblick auf das Gebot einer rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung sowie aus dem Prinzip des sozialen Rechtsstaates in Verbindung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht gestattet, sich auf den Ablauf der Ausschlußfrist zu berufen. Der Beklagte habe gegen das Gebot der rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung verstoßen, weil er durch die Gestaltung des Antragformulars nicht hinreichend deutlich gemacht habe, wie die Ausschlußfrist zu wahren sei. Dadurch, daß nur eine Postfachanschrift angegeben gewesen sei, sei deutlich gemacht worden, daß der Antrag nur per Post abgegeben werden sollte. Ein Hinweis, daß das Eingangsdatum beim Landkreis maßgebend gewesen sei, finde sich nicht auf dem Antragsformular. Erst jetzt, nachträglich, habe der Beklagte diesen Hinweis geändert und deutlich gemacht, daß allein der Eingang des Antrags bei der Behörde fristwahrend sei. Im übrigen könne die Behörde, wenn sie nur die Postfachanschrift angebe, das Risiko der Einhaltung der üblichen Postlaufzeiten nicht dem Bürger aufbürden, wenn, wie hier, eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht in Betracht komme. Zugunsten des Beklagten spreche auch nicht der Zweck der Ausschlußfrist. Dieser bestehe darin, sich bis zu einem bestimmten Termin einen Überblick über die Höhe der zu erwartenden Kosten zu verschaffen. Das sei auch noch ein oder zwei Tage nach Ablauf der Frist möglich. Aufgrund des Sozialstaatsprinzips in Verbindung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben sei es dem Beklagten verwehrt, sich auf den Ablauf der Frist zu berufen. Fehler, die auf einem Mangel des Formulars beruhten, habe grundsätzlich die Behörde zu vertreten.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Der im Formular verwendete Begriff "letzter Abgabetermin" könne nur dahin gehend verstanden werden, daß damit der Tag des Eingangs des Antrags beim Beklagten gemeint sei. Es sei äußerst ungewöhnlich, wenn das Datum der Aufgabe bei der Post über die Wahrung der Frist entscheide. Dies sei nur in wenigen, ausdrücklich gesetzlich geregelten Ausnahmen der Fall. Die Abgabe des Antrags durch den Kläger persönlich bei der Kreisverwaltung sei selbstverständlich möglich gewesen, auch wenn nur die Postfachanschrift der Behörde angegeben gewesen sei. Der Kläger hätte die Anschrift, wenn er dies gewollt hätte, beispielsweise durch einen Blick in das örtliche Telefonbuch ermitteln können.

II.

Die Revision, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig und begründet. Der angefochtene Beschluß des Oberverwaltungsgerichts ist aufzuheben. Der beklagte Landkreis hat dem Kläger die beantragten Schülerbeförderungskosten für seine beiden Töchter nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen zu erstatten. Das Oberverwaltungsgericht hat diesen Anspruch zu Unrecht verneint. Seine Auffassung, der Beklagte könne die Fahrtkostenerstattung unter Berufung auf den Ablauf der Frist für die Geltendmachung des Anspruchs verweigern, verletzt Bundesrecht.

Zwar ist nach dem unstreitigen Sachverhalt der Antrag des Klägers auf Erstattung der Fahrtkosten erst am 2. November 1989 beim Beklagten eingegangen, während der Beklagte als letzten Abgabetermin den 31. Oktober 1989 festgelegt hatte. Dem Beklagten ist es aber entgegen der Meinung des Berufungsgerichts wegen des aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Gebots einer rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung und des Grundsatzes von Treu und Glauben verwehrt, sich auf den Fristablauf zu berufen, weil er selbst durch die mehrdeutigen Formulierungen in dem von ihm erstellten Antragsformular für die Erstattung der Schülerbeförderungskosten die Ursache für das Versäumen der Frist gesetzt hat.

Das Oberverwaltungsgericht stützt seine gegenteilige Auffassung darauf, der beklagte Landkreis habe durch Nr. 7 seiner "Richtlinien für die Schülerbeförderung im Landkreis Harburg" vom 17. Dezember 1980, zuletzt geändert am 4. Juli 1985, wonach der Anspruch auf Ersatz der notwendigen Aufwendungen für den Schulweg bis zum 31. Oktober eines jeden Jahres für das abgelaufene Schuljahr beim Landkreis geltend gemacht werden muß, eine materiellrechtliche Ausschlußfrist gesetzt. Im Falle einer solchen Frist sei der den Anspruch wahrende Antrag erst dann gestellt, wenn er bei der Behörde eingegangen sei. Deren Nichteinhaltung führe zum Erlöschen des Erstattungsanspruchs. Diese Rechtsauffassung steht mit Bundesverfassungsrecht nicht im Einklang. Aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) ergibt sich, daß Rechtssätze, die materiellrechtliche, den Bürger belastende Regelungen enthalten, im gewaltengliedrigen Rechtsstaat unmittelbar von der Legislative erlassen werden oder auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen müssen (Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974 § 30 III).

Unter materiellrechtlichen Ausschlußfristen versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nicheinhaltung den Verlust einer materiellrechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte (BVerwG, Beschluß vom 7. August 1980 - BVerwG 3 B 11.80 - Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 1 undUrteil vom 16. Juni 1983 - BVerwG 3 C 16.82 - Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 3 m.w.Nachw.). Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (vgl.Urteile vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297, 309 undvom 3. Juni 1988 - BVerwG 8 C 79.86 - Buchholz 448.7 Art. 4 KDVNG Nr. 2 m.w.Nachw. sowie Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl., § 31 Rdnr. 6).

Das Oberverwaltungsgericht meint offensichtlich, es reiche für die Festlegung einer materiellrechtlichen Ausschlußfrist aus, daß der Gesetzgeber in § 94 Abs. 1 Satz 3 des Niedersächsischen Schulgesetzes die Schülerbeförderung dem eigenen Wirkungskreis der Landkreise überlassen hat und daß der Landkreis eine solche Frist durch Richtlinien der hier vorliegenden Art festsetzt. Es hat deshalb Nr. 7 der Richtlinien des Landkreises Harburg den Charakter einer materiellrechtlichen Ausschlußfrist zuerkannt, ohne zu prüfen, ob es sich hierbei um einen Rechtssatz mit Außenwirkung handelt oder ob die Richtlinien in ihrer Gesamtheit nicht vielmehr Regelungen sind, die lediglich verwaltungsinterne Wirkung entfalten. Damit hat das Berufungsgericht das Wesen einer materiellrechtlichen Regelung verkannt. Mit ihr will der Träger des öffentlichen Rechts, der diese Regelung erläßt, deren Verbindlichkeit und unmittelbare Außenwirkung erreichen. Auch bei kommunaler Rechtssetzung setzt die Entstehung eines Rechtssatzes mit materiellrechtlicher Außenwirkung u.a. die öffentliche Bekanntmachung dieser Regelung voraus (Wolff/Bachof, a.a.O., § 28 I a 3).

Diese Voraussetzungen erfüllt die in Nr. 7 der Richtlinien durch den Kreistag geregelte Frist nicht. Die "Richtlinien für die Schülerbeförderung" sind zwar vom Kreistag beschlossen worden, ihnen fehlt aber schon deshalb die Außenwirkung, weil sie nicht in der gebotenen Form öffentlich bekanntgemacht worden sind. Aus den in den Gerichtsakten befindlichen Unterlagen ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß sie die Formerfordernisse erfüllen, die gemäß § 7 Niedersächsische Landkreisordnung - NLO - für Satzungen des Kreises vorgeschrieben sind (z.B. Unterzeichnung durch den Landrat und Oberkreisdirektor und öffentliche Bekanntmachung durch den Oberkreisdirektor, § 7 Abs. 4 NLO). Auch die Verfahrensbeteiligten haben auf Hinweis des Senats nichts Gegenteiliges vorgetragen.

Bei der in Nr. 7 der Richtlinien enthaltenen Frist zur Geltendmachung des Anspruchs auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten handelt es sich nach allem nur um eine sogenannte behördliche Verfahrensfrist ohne materiellrechtliche Ausschlußwirkungen. Fristen für die verfahrensmäßige Geltendmachung von Ansprüchen können nicht nur in Gesetzen oder Verordnungen geregelt werden, sondern die Behörden sind von sich aus berechtigt, aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen im Rahmen ihrer Verfahrensherrschaft entsprechende Fristen festzulegen (Kopp, VwVfG, § 31, Rdnr. 6; Stelkens in Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 31 RdNr. 5). Von der Zulässigkeit solcher Fristen geht auch das Verwaltungsverfahrensgesetz aus. Es sieht Fristen, die von der Behörde gesetzt werden können, ausdrücklich vor (vgl. § 31 Abs. 2, Abs. 7 VwVfG, der in Niedersachsen gemäß § 1 NdsVwVfG Anwendung findet). Derartige behördliche Fristen unterscheiden sich von den materiellrechtlichen Ausschlußfristen jedoch dadurch, daß an sie weniger strenge Rechtsfolgen geknüpft werden. So können sie etwa von der Behörde, die sie gesetzt hat, verlängert werden. Das ist auch nach Fristablauf rückwirkend möglich, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehenzulassen (vgl. § 31 Abs. 7 VwVfG).

Ein Anspruch des Klägers auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten kann auch nicht deshalb verneint werden, weil er die in Nr. 7 der Richtlinien gesetzte behördliche Frist zur Geltendmachung des Anspruchs nicht eingehalten hat. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - für das Revisionsgericht bindend - die Regelung in Nr. 7 der Richtlinien dahin gehend ausgelegt, der Antrag habe spätestens am 31. Oktober bei dem beklagten Landkreis eingegangen sein müssen, was nicht der Fall war. Das Fristversäumnis kann aber schon deshalb dem Kläger nicht entgegengehalten werden, weil ihm dieser Inhalt der Richtlinien nicht bekanntgemacht worden ist.

Es ist von keinem Verfahrensbeteiligten vorgetragen worden, daß dem Kläger die Richtlinien mitgeteilt oder daß sie in anderer Form bekanntgemacht worden sind. Auch in dem Antragsformular "Erstattung von Fahrtkosten", das dem Kläger ausgehändigt worden ist, werden die Richtlinien nicht erwähnt. Das Oberverwaltungsgericht ist offensichtlich gleichfalls davon ausgegangen, daß dem Kläger nur das Antragsformular und nicht die Richtlinien des Landkreises bekanntgegeben worden sind, denn in den Entscheidungsgründen des Beschlusses setzt es sich nur mit der "Ausschlußfrist" des Antragsformulars auseinander, die mit dem Hinweis auf das Postfach als Eingangsstelle anders lautet als die in Nr. 7 der Richtlinien formulierte Frist. Der Lauf einer behördlichen Frist beginnt aber (erst) mit der Bekanntgabe bzw. mit deren Mitteilung an den Betroffenen (§ 31 Abs. 2 VwVfG). Da dies nicht geschehen ist, kann dem Kläger nicht der Wortlaut der Fristenregelung in den Richtlinien (Nr. 7) entgegengehalten werden.

Eine - wenn auch anders formulierte - behördliche Fristsetzung ist allerdings unmittelbar in dem Formular "Antrag auf Erstattung von Fahrtkosten" enthalten. Sie lautet: "Letzter Abgabetermine ist der 31.10. jeweils nach Ablauf des Schuljahres." Als Anschrift ist angegeben: "Landkreis Harburg - Amt 40 - Postfach 2090 Winsen (Luhe)." Diese Frist muß der Kläger grundsätzlich gegen sich gelten lassen, weil ihm das Antragsformular ausgehändigt worden ist. Der Beklagte kann sich aber nicht auf die Versäumung dieser Frist durch den Kläger berufen, weil deren Formulierung aus der Sicht des Klägers nicht eindeutig war. Das Oberverwaltungsgericht hat den Wortlaut der Regelung der Abgabefrist im Antragsformular in dem Sinne interpretiert, daraus werde hinreichend deutlich, daß der Antrag auch bei persönlicher Abgabe jedenfalls spätestens am 31. Oktober in die Verfügungsgewalt des Beklagten hätte gelangt sein müssen; daß auch eine Absendung per Post bis zu diesem Stichtag genüge, lasse sich daraus nicht entnehmen. Diese Auslegung bindet das Revisionsgericht nicht. Soweit das Berufungsgericht damit den Wortlaut der Formulierung in dem Antragsformular nach seinem Sinnzusammenhang auslegt, handelt es sich zwar um tatsächliche Feststellungen, an die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist. In der Revisionsinstanz kann aber geprüft werden, ob die Formulierung im Antragsformular rechtsstaatlichen Anforderungen widerspricht, weil sie mißverständlich und mehrdeutig ist, und ob der Beklagte sich ggfs. auch noch auf die Nichteinhaltung der Frist berufen kann, wenn er Formulierungen wie diese wählt. In diesem Zusammenhang ist auch die vom Berufungsgericht getroffene Feststellung überprüfbar, der Hinweis mache "hinreichend deutlich", daß der Antrag spätestens am 31.10. in die Verfügungsgewalt des Beklagten hätte gelangt sein müssen, denn dies ist eine revisionsrechtlich nachprüfbare Rechtsfrage. Daran schließt sich die weitere (Rechts-)Frage an, ob eine Behörde, die nicht eindeutig formuliert, sich auf den Fristablauf berufen kann.

Die rechtliche Bewertung führt aus dieser bundesverfassungsrechtlichen Sicht zu folgendem Ergebnis:

Entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts ist der Hinweis im Formular "letzter Abgabetermin ist der 31.10." jedenfalls im Zusammenhang mit der Angabe (nur) der Postfachanschrift zumindest nicht eindeutig. Zwar spricht der Begriff "Abgabetermin" für sich gesehen dafür, daß der Antrag bei der Behörde abzugeben ist. Wenn aber gleichzeitig auf dem Formular als Anschrift des Landkreises nur das Postfach und nicht die Straße und Hausnummer angegeben ist, so ist es für einen juristischen Laien zumindest nicht abwegig zu vermuten, daß die Abgabe bei der Post gewollt war bzw. daß sie auch zur Fristwahrung ausreichen sollte. Anderenfalls hätte es nahegelegen, neben der Postfachanschrift auch die Anschrift des Landkreises (nach Straße, Hausnummer usw.) anzugeben. Das ist auch bei Behördenadressen üblich. Entscheidend ist die Betrachtungsweise des "Normalbürgers" als Antragsteller, an dessen juristische Kenntnisse nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden dürfen und der diese Unterscheidungen nicht ohne weiteres vornehmen kann. Es ist den Behörden zuzumuten und auch geboten, darauf Rücksicht zu nehmen. Der Beklagte hätte ohne größere Schwierigkeiten für die notwendige Klarheit des Gewollten durch eine entsprechend eindeutige Formulierung der Ausschlußfrist in dem Antragsformular sorgen können.

Im Hinblick auf die nicht eindeutige Formulierung im Antragsformular kann sich der Beklagte entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht auf das Versäumen der Abgabefrist durch den Kläger berufen. Bei der Berufung einer Behörde auf die Nichteinhaltung von behördlichen Fristen hat diese im Hinblick auf die Rechtsfolgen Gesichtspunkte der Billigkeit zu beachten. Sie hat in der Regel zugunsten des Betroffenen zu entscheiden, wenn keine wesentlichen Gesichtspunkte dagegen sprechen (Kopp, VwVfG, § 31 Rdnr. 37). Dies ergibt sich aus § 31 Abs. 7 Satz 2 VwVfG. Danach können Behörden von ihnen gesetzte und bereits abgelaufene Fristen insbesondere dann verlängern, wenn es unbillig wäre, sie im Hinblick auf die Rechtsfolgen bestehenzulassen. Auf den zu entscheidenden Fall bezogen bedeutet dies: Bei Abwägung der Rechtsfolgen für den Kläger auf der einen und den beklagten Landkreis auf der anderen Seite wäre es im Hinblick auf die vom Beklagten zu vertretende Unklarheit der Formulierung der Frist im Antragsformular unbillig, den Erstattungsanspruch des Klägers allein wegen der Versäumung der Antragsfrist abzulehnen.

Das Interesse des Beklagten geht dahin, sicherzustellen, daß die Erstattungsanträge innerhalb eines überschaubaren Zeitraums gestellt werden und daß er einen Überblick über die zu erstattenden Schülerfahrtkosten für das abgelaufene Schuljahr erhält. Dadurch, daß der Antrag zwei Tage später als festgelegt beim Landkreis eingegangen ist, werden dessen Interessen - wenn überhaupt - nur geringfügig berührt. Er kann auch noch zu diesem Zeitpunkt den gewünschten Überblick über die anfallenden Kosten rechtzeitig genug erhalten. Demgegenüber ist das Interesse des Klägers auf Erstattung der Fahrtkosten höherzubewerten. Er würde anderenfalls einen ihm gesetzlich zustehenden Anspruch gänzlich verlieren, der überdies auch in der Höhe nicht unbeachtlich ist.

Es wäre im übrigen unbillig, trotz der unklaren Formulierung die Erstattung der Kosten wegen Fristversäumnis zu verweigern. Dem steht insbesondere das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Gebot einer rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung und der sich daraus gleichfalls ergebende Grundsatz von Treu und Glauben entgegen. Gerade in Fristfragen muß für den Rechtsuchenden klar erkennbar sein, was er zu tun hat, um einen Rechtsverlust zu vermeiden. Die Grenze des Zumutbaren ist dann überschritten, wenn auf den Bürger die Verantwortung für Risiken und Unsicherheiten abgewälzt wird und die Ursache hierfür allein in der Sphäre der öffentlichen Gewalt zu finden ist (BVerfGE 69, 381, 386 f. [BVerfG 14.05.1985 - 1 BvR 370/84][BVerfG 14.05.1985 - 1 BvR 370/84]) [BVerfG 14.05.1985 - 1 BvR 370/84]. Diese Grundsätze haben auch ihren Ausdruck in § 25 VwVfG gefunden. Danach hat die Behörde gegenüber den Betroffenen Betreuungs- und Fürsorgepflichten (Anregung zur Abgabe von Erklärungen, Stellung von Anträgen oder Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen). Die Vorschrift soll nach Möglichkeit verhindern, daß die Verwirklichung von Rechten an der Unkenntnis, Unerfahrenheit und Unbeholfenheit im Umgang mit Behörden scheitert (Kopp, VwVfG, § 25 Rdnr. 1).

Daraus folgt, daß die Unklarheit der Formulierung zu Lasten des Beklagten geht. Er hat insoweit zwar nicht rechtswidrig gehandelt, aber er hat mit der nicht eindeutigen Formulierung einen Vertrauenstatbestand zugunsten des Klägers geschaffen, an den er gebunden ist, so daß er die Erstattung der fraglichen Fahrtkosten nicht wegen Versäumung der Frist verweigern kann.

Der Anspruch auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten ergibt sich dem Grunde nach aus § 94 Abs. 1 Satz 3 Niedersächsisches Schulgesetz. Ihre Höhe, die hier nicht in Frage gestellt worden ist, folgt aus der genannten Richtlinie des beklagten Landkreises. Die Zinsforderung ab Rechtshängigkeit ist gemäß § 90 VwGO, § 291 BGB gerechtfertigt.

Die Kosten des Verfahrens hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Beklagte zu tragen.