Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.03.1992, Az.: BVerwG 3 C 15/89

I.

Die Parteien streiten darüber, ob dem Kläger eine besondere Referenzmenge nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) zusteht.

Der Kläger bewirtschaftet ein landwirtschaftliches Anwesen. Von seinem Käufer wurde ihm für das Milchwirtschaftsjahr 1984/85 eine Referenzmenge von 63 600 kg Milch zugeteilt. Die Anlieferungsmengen betrugen für die Jahre 1981 65 408 kg, 1982 64 862 kg und 1983 66 618 kg Milch.

Am 5. September 1984 beantragte der Kläger beim Amt für Landwirtschaft Hofheim eine Bescheinigung über eine abweichende Referenzmenge im Rahmen der Milch-Garantiemengen-Verordnung. Durch einen Umbau im Jahr 1982 habe er neue Stellplätze für Kühe geschaffen. Durch Herausnahme von Maschinen und Geräten aus dem Altgehöft habe er Platz für das Jungvieh gewonnen und dadurch die Stellplätze im Kuhstall vermehrt. Außerdem machte er außergewöhnliche Ereignisse geltend. Wegen Futtermangels durch Trockenheit und durch die Arbeitsunfähigkeit seiner Frau infolge Schwangerschaft sei die Milchproduktion nachhaltig betroffen worden.

Das Amt für Landwirtschaft Hofheim lehnte es mit Bescheid vom 28. September 1984 ab, die Bescheinigungen auszustellen. Die Umbaumaßnahmen des Klägers hätten nicht das erforderliche Investitionsvolumen erreicht. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren vom Kläger mit dem Antrag erhobene Klage, den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Verwaltungsentscheidungen zu verpflichten, ihm einen "Härtefall nach Rechtsauffassung des Gerichts" zu bescheinigen, hat das Verwaltungsgericht mit Gerichtsbescheid vom 18. April 1986 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, eine besondere Situation könne im Falle des Klägers nicht festgestellt werden. Der Kläger habe keine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze durchgeführt, sondern lediglich eine Mehrzweckhalle errichtet. Die Baukosten für die Halle könnten deshalb nicht zu seinen Gunsten berücksichtigt werden mit der Folge, daß er das erforderliche Investitionsvolumen für den Ausbau des Kuhstalles nicht erreiche. An den Voraussetzungen für die Anerkennung eines außergewöhnlichen Ereignisses fehle es bereits deshalb, weil der Kläger seine Milchproduktion kontinuierlich gesteigert habe.

Der hiergegen eingelegten Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 25. Januar 1989 insoweit stattgegeben, als es den Beklagten verpflichtet hat, beim Kläger eine Zielmenge von 103 730 kg Milch zu berücksichtigen. Im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Das Urteil ist wie folgt begründet: Eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MGV könne der Kläger schon deshalb nicht erhalten, weil er seine Milcherzeugung in den einschlägigen Betriebsjahren zuletzt gesteigert habe und er deshalb nicht in seiner Milcherzeugung nachhaltig betroffen worden sei. Der daneben geltend gemachte Anspruch des Klägers auf eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGV sei teilweise begründet, weil die Voraussetzungen des § 6 Abs. 5 MGV (teilweise) vorlägen. Der im Verhältnis zu dieser Bestimmung vorrangige § 6 Abs. 4 MGV greife hier nicht ein. Zwar sei die Errichtung der Mehrzweckhalle bei wirtschaftlicher Betrachtung eine Baumaßnahme im weitesten Sinne, durch die Stellplätze im Altstall frei geworden seien, so daß der Viehbestand habe erhöht werden können. § 6 Abs. 4 MGV setze aber eine bauaufsichtlich genehmigte Stall baumaßnahme voraus. Denn nur bei einer solchen Baumaßnahme könne sich die Zahl der Kuhplätze "aus den Unterlagen" ergeben. Andere als Stallbaumaßnahmen, die final (mittelbar oder unmittelbar) zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze im erforderlichen Umfang und im vorgeschriebenen Zeitraum durchgeführt worden seien, könnten nur im Rahmen von § 6 Abs. 5 MGV berücksichtigt werden. Nach dieser Regelung stehe dem Kläger eine erhöhte Referenzmenge zu. Zusammen mit den nachgewiesenen Ausgaben für Stellplätze in Höhe von 10 500 DM erscheine ein Mindestanteil von 15 000 DM an den Kosten der Mehrzweckhalle von 81 000 DM für die acht im Kuhstall neu geschaffenen Kuhplätze gerechtfertigt. Allerdings könnten bei der Berechnung der Zielmenge nicht alle vom Kläger neu geschaffenen acht Kuhplätze angesetzt werden, weil vor dem 1. August 1984 noch nicht auf allen Plätzen Milchkühe aufgestallt waren. Seine Zielmenge sei daher lediglich aus 23 Milchkühen zu berechnen. Dies ergebe bei einem Durchschnittssatz von 4 510 kg eine berücksichtigungsfähige Zielmenge von insgesamt 103 730 kg Milch.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des beklagten Freistaats, mit der eine Verletzung des § 6 Abs. 4 und 5 MGV gerügt wird. Eine besondere Differenzmenge werde nur für Baumaßnahmen gewährt, die unmittelbar auf eine Erhöhung der Zahl der Kuhplätze zielten. Das angefochtene Urteil verstoße auch gegen das den § 6 MGV beherrschende Stufenprinzip. Da § 6 Abs. 4 MGV einschlägig sei, scheide eine Anwendung von Absatz 5 von vornherein aus. Der Beklagte beantragt sinngemäß die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils und die Zurückweisung der Berufung.

Der Kläger beantragt die Zurückweisung der Revision. Er verteidigt die angefochtene Entscheidung mit Rechtsgründen und verweist auf eine Dienstanweisung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 6. Februar 1985, wonach auch bloß mittelbar der Aufstockung der Zahl der Kuhplätze dienende Investitionen berücksichtigungsfähig seien.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er vertritt wie der Beklagte die Ansicht, daß eine Mehrzweckhalle keine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze sein könne, so daß deren Errichtungskosten im Rahmen des Mindestinvestitionsvolumens nicht berücksichtigungsfähig seien.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des beklagten Freistaats ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückweisung der Berufung. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Das Berufungsgericht hat den Begriff der "Baumaßnahme im Sinne des Absatzes 2" in § 6 Absatz 4 MGV verkannt. Für die Begründung eines Anspruchs auf eine besondere Referenzmenge nach § 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 MGV bedarf es u.a. einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. Eine solche Baumaßnahme beschränkt sich nach der Rechtsprechung des Senats nicht auf die bloßen Rohbaumaßnahmen; sie muß aber Kuhplätze zu ihrem Gegenstand haben (vgl. Urteil vom 28. November 1991 - BVerwG 3 C 30.89 -). Eine derartige Baumaßnahme ist die Errichtung einer Mehrzweckhalle nicht; in ihr sind keine Kuhplätze vorgesehen. Ob eine Baumaßnahme, die als solche der Milchviehhaltung zu dienen vermag, wie etwa die Erweiterung einer Güllegrube, die also im weiteren Sinne Teil eines Kuhplatzes ist, als Baumaßnahme im Sinne des § 6 Abs. 2 MGV in Betracht kommt, kann hier dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls Baumaßnahmen, die es lediglich ermöglichen, daß infolge einer Umorganisation des Betriebes an anderer Stelle Kuhplätze errichtet werden, sind selbst keine Baumaßnahmen zur Erhöhung der Kuhplatzzahl.

1.1

Dem Wortlaut der Norm ist insoweit allerdings nur zu entnehmen, daß zwischen der geltend gemachten Baumaßnahme und der Kapazitätserweiterung eine finale Verknüpfung bestehen muß. Ein irgend gearteter Zusammenhang zwischen Baußmaßnahme und Kuhplatzaufstockung reicht zur Begründung eines Anspruchs nach § 6 Abs. 4 nicht aus. Die Baumaßnahme muß vielmehr eine entsprechende Kuhplatzerhöhung zum Ziel haben; sie muß auf die Schaffung von Milchkuhplätzen ausgerichtet sein (vgl. Urteil vom 31. Januar 1991 - BVerwG 3 C 32.88 - Buchholz 451.512 Nr. 31). Diese Voraussetzung kann auch bei einer Baumaßnahme zu bejahen sein, durch die nur mittelbar - also durch Hinzutreten von Folgemaßnahmen - eine Erhöhung der Kuhplatzzahl angestrebt wird. Im vorliegenden Fall hat der Verwaltungsgerichtshof eine Finalität in diesem Sinne mit Bindungswirkung für den Senat (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt.

1.2

Aus Sinn und Zweck des § 6 MGV sowie dem Gesamtzusammenhang seiner Absätze 2 bis 5 ist aber darüber hinaus zu folgern, daß daß Merkmal "Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze" nur durch eine unmittelbar auf dieses Ziel gerichtete Baumaßnahme ausgefüllt wird. Nur diese Auslegung wird dem die Vorschrift des § 6 MGV beherrschenden Prinzip gerecht, Vertrauensschutz allein auf der Grundlage bestimmter objektiver Gegebenheiten - möglichst behördlicher Unterlagen - zu gewähren, um den Verwaltungsaufwand und die Mißbrauchsgefahr so gering wie möglich zu halten. Die Ermittlung des sich weder aus amtlichen Unterlagen noch aus der Eigentümlichkeit des Gebäudes selbst ergebenden Endzwecks der Baumaßnahme wäre häufig nur bei Inkaufnahme erheblicher Schwierigkeiten und Unsicherheiten möglich. Dabei ist zu berücksichtigen, daß eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze gleichermaßen verlangt wird für die drei Fallgruppen, die an ein vorausgegangenes Verwaltungsverfahren anknüpfen (§6 Abs. 2 bis 4 MGV), wie auch für die nur auf bestimmten tatsächlichen Maßnahmen des Milcherzeugers beruhende Fallgruppe des § 6 Abs. 5 MGV. Es versteht sich von selbst, daß der Inhalt des in Rede stehenden Begriffs für alle Anwendungsfälle derselbe sein muß. Der Begriff ist daher so auszulegen, daß die erwähnten Intentionen des Normgebers in allen Fallgruppen angemessen berücksichtigt werden können.

Von dem Erfordernis der Unmittelbarkeit könnte unter dem Blickwinkel der Nachweisbarkeit des Zwecks der Maßnahme am ehesten in den Förderungsfällen des § 6 Abs. 2 und 3 MGV abgesehen werden, weil sich hier die Absicht, die Milcherzeugung in bestimmtem Umfang zu erhöhen, in der Regel aus den behördlichen Unterlagen ergibt. Bereits sehr viel schwieriger ist ein solcher Nachweis im Rahmen von § 6 Abs. 4 MGV zu führen. Die Absicht, die Zahl der Kuhplätze durch eine Baumaßnahme zu erhöhen, die unmittelbar auf einen anderen Zweck gerichtet ist, aber in der Folge kuhplatzerhöhende Maßnahmen ermöglichen soll, schlägt sich in den Bauunterlagen in aller Regel nicht nieder. Dies belegt auch der vorliegende Fall. Nahezu unmöglich wäre es schließlich für die zuständigen Behörden, anhand objektiver Kriterien festzustellen, ob und inwieweit eine ohne vorausgegangenes behördliches Verfahren durchgeführte, die Zahl der Kuhplätze nicht unmittelbar erhöhende Baumaßnahme eine solche war, durch die infolge weiterer Dispositionen Kuhplätze geschaffen werden sollten. Auch das Aufstallungserfordernis des § 6 Abs. 5 MGV bietet in solchen Fällen keine hinreichende Sicherheit gegen nachträgliche manipulative Veränderungen im Betrieb zwecks Erlangung einer höheren Referenzmenge. Als wirksames Korrektiv bietet sich jedenfalls im Rahmen des § 6 Abs. 5 MGV das Erfordernis der Unmittelbarkeit an. Bei Baumaßnahmen ohne vorgängiges Behördenverfahren muß sich der auf die Erhöhung der Zahl der Kuhplätze gerichtete Zweck der Baumaßnahme selbst entnehmen lassen. Durch sie müssen - ohne Hinzutreten weiterer Umstände - Kuhplätze geschaffen werden. Das Merkmal der Unmittelbarkeit erweist sich somit zumindest bei § 6 Abs. 5 MGV als zwingend notwendige Begrenzung der in Betracht kommenden Baumaßnahmen. Dies kann auch dem Verordnungsgeber nicht entgangen sein, zumal er dem Gesichtspunkt der Manipulationsgefahr bei der Milch-Garantiemengen-Verordnung besondere Aufmerksamkeit geschenkt hat. Das Erfordernis der Unmittelbarkeit muß dann aber auch in allen anderen Zusammenhängen gelten, in denen der Normgeber eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze zur Voraussetzung für eine besondere Referenzmenge bestimmt.

1.3

Gegen eine Einbeziehung der nur mittelbar auf neue Kuhplätze zielenden Baumaßnahmen in die Investitionsschutzbestimmung des § 6 Abs. 4 MGV spricht auch folgende Überlegung: In § 6 MGV kommt die Absicht des Verordnungsgebers zum Ausdruck, einen Ausgleich für solche, der Steigerung der Milcherzeugung dienende bauliche Investitionen zu gewähren, die ansonsten infolge des Inkrafttretens der Verordnung einen wirtschaftlichen Fehlschlag bedeutet hätten. Bereits eine sowohl für die Milchwirtschaft als auch eine andere landwirtschaftliche Nutzung verwendbare Baulichkeit erfordert keinen Investitionsvertrauensschutz, wenn nur eine von mehreren, gleichwertigen Nutzungsmöglichkeiten aus Rechtsgründen wirtschaftlich sinnlos wird (vgl. Urteil vom 31. Januar 1991 - BVerwG 3 C 32.88 - a.a.O.). Dies gilt um so mehr, wenn - wie hier - eine Mehrzweckhalle zur Aufstellung landwirtschaftlicher Maschinen und Geräte errichtet worden ist, deren Zweckbestimmung durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung gar nicht - jedenfalls nicht unmittelbar - berührt wird. Von einer einen Ausgleich erheischenden Fehlinvestition kann hier nicht gesprochen werden.

2.

Liegen somit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 4 MGV hinsichtlich der Mehrzweckhalle nicht vor, so scheidet insoweit entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ein Rückgriff auf § 6 Abs. 5 MGV aus. Im übrigen ist auch der Tatbestand des § 6 Abs. 5 MGV nicht erfüllt, für den insoweit das gleiche gilt wie für § 6 Abs. 4.

3.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Kläger - abgesehen von den auch nicht teilweise berücksichtigungsfähigen Kosten für den Bau der Mehrzweckhalle - Ausgaben in Höhe von 10 500 DM für die acht im Kuhstall neu geschaffenen Kuhplätze nachgewiesen. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Ausgaben auf einer Baumaßnahme in dem von § 6 Abs. 5 MGV geforderten Sinne beruhen. Mit dieser Summe bleibt der Kläger jedenfalls weit unter dem von § 6 Abs. 5 Nr. 1 MGV verlangten Mindestinvestitionsvolumen von 50 000 DM ohne Eigenleistung bzw. 25 000 DM in Form von baren Aufwendungen ohne Arbeitsleistung. Dies führt im Ergebnis zu einer Verneinung des geltend gemachten Anspruchs.

3.1

Allerdings hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 31. Oktober 1991 - BVerwG 3 C 32.87 - (RdL 1992, 42) Zweifel daran geäußert, ob die vom Verordnungsgeber in § 6 Abs. 5 vorgenommene Ausgestaltung des Mindestinvestitionsvolumens mit den Artikeln 3 und 14 des Grundgesetzes vereinbar sei. Die Vorschrift könne insofern verfassungswidrig sein, als sie die Gruppe der kleinen Milcherzeuger möglicherweise in der Nutzung ihres Eigentums unverhältnismäßig einschränke. Der Zweck eines Mindestinvestitionsvolumens als Voraussetzung für die Gewährung von Investitionsschutz sei an sich nicht zu beanstanden. Es müsse aber in einer vernünftigen Relation zum Umfang der schutzwürdigen Baumaßnahme stehen. Gegen die Festsetzung eines Mindestinvestitionsvolumens, das den durchschnittlichen Baukosten für die Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um 20 v.H. entspricht, bestünden keine Bedenken. Da die Kosten von der Zahl der errichteten Kuhplätze abhingen, belaste ein starrer Mindestbetrag besonders die kleinen Milcherzeuger, die - etwa bei Erhöhung ihrer acht Kuhplätze um zwei - pro Kuhplatz 25 000 DM ohne Eigenleistung oder 12 500 DM in Form von baren Aufwendungen ohne Arbeitsleistungen aufbringen müßten, um in den Genuß des Investitionsschutzes durch Zuteilung einer entsprechenden Referenzmenge zu gelangen. Die Errichtung und Einrichtung eines Kuhplatzes erfordere normalerweise einen derartigen Aufwand auch nicht annähernd. Die normativen Mindestaufwendungen pro Kuhplatz beliefen sich in dem Verfahren BVerwG 3 C 32.87 angesichts einer Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 17 auf knapp 3 000 bzw. 1 500 DM. Dies hielt der Senat für ein Volumen, das bei Baumaßnahmen dieser Größenordnung typischerweise erwartet werden dürfe. In einem solchen Fall die Erbringung des Mindestinvestitionsvolumens zu verlangen, sei verfassungsrechtlich unbedenklich.

3.2

Das Erfordernis des Mindestinvestitionsvolumens gibt auch im Fall des Klägers nicht zu durchgreifenden Bedenken Anlaß. Allerdings steht der Kläger der Gruppe der kleinen Milcherzeuger - also jener Gruppe, angesichts deren der Senat die Verhältnismäßigkeit des Mindestinvestitionsvolumens bezweifelt hat - schon näher als der Kläger des Ausgangsverfahrens. Auch von den kleinen Milcherzeugern ist jedoch bei Berücksichtigung des in § 6 Abs. 5 MGV zum Ausdruck gebrachten gesetzgeberischen Willens zu verlangen, daß sie als Voraussetzung für die Gewährung von Investitionsschutz Aufwendungen erbracht haben müssen, die in einem adäquaten Verhältnis zur Zahl der errichteten Kuhplätze stehen. Wer nur relativ geringe Aufwendungen pro Kuhplatz erbracht hat, kann nicht erwarten, daß ihm dafür eine besondere Referenzmenge zugestanden wird, deren Wert unter Umständen ein Vielfaches der erbrachten Investition beträgt. Die Statuierung des Mindestinvestitionsvolumens in § 6 Abs. 5 Nr. 1 MGV ist daher insoweit nicht zu beanstanden, als es - wie im Fall des Klägers - einer Investition von 10 500 DM bei einer Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um acht die Anerkennung versagt. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar wäre, vom Kläger eine Investition von mindestens 25 000 bzw. 50 000 DM zu verlangen. Zu den verfassungsrechtlichen Zweifeln hatte vor allem die Möglichkeit Anlaß gegeben, daß das Mindestinvestitionsvolumen den kleinen Milcherzeugern - und nur ihnen -höhere Aufwendungen pro neu errichtetem Kuhplatz abverlangt, als durchschnittlich hierfür zu entrichten sind. Bei Aufwendungen in der vom Kläger getätigten Größenordnung scheidet diese Möglichkeit aus, so daß insoweit auch die verfassungsrechtlichen Bedenken entfallen. Der Kläger hat bei Gesamtkosten von 10 500 DM pro Kuhplatz 1 312,50 DM aufgewendet. Diese Summe liegt erheblich unter den durchschnittlichen Erstehungskosten eines Kuhplatzes. Im Verfahren BVerwG 3 C 32.87 hat der Oberbundesanwalt schon die reinen Materialkosten für einen Kuhplatz auf 5 000 DM beziffert. Selbst wenn dieser Kostenansatz überhöht sein sollte, belaufen sich die dem Kläger erwachsenen Investitionskosten deutlich unterhalb der Schwelle, von der an aus Gründen des Verfassungsrechts Vertrauens- und Investitionsschutz geboten wäre. Wo die Grenze zwischen dem eindeutig verfassungsmäßigen und dem verfassungsrechtlich bedenklichen Teil des Erfordernisses eines Mindestinvestitionsvolumens zahlenmäßig genau verläuft, bedarf auch im vorliegenden Fall keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.