I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Freistaat im Hinblick auf Baumaßnahmen zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der derzeit gültigen Fassung der Achtzehnten Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2911) - MGVO -.

Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung. Unter dem 10. Mai 1978 erteilte ihm die zuständige Baurechtsbehörde eine Baugenehmigung für den Bau eines Kuhstalls mit 28 Milchkuhplätzen. Nach Angaben des Klägers ging ihm dieser Bescheid am 18. Mai 1978 zu. Unter dem 27. März 1979 erteilte die Baurechtsbehörde eine weitere Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Grünfuttersilos. Die überwiegend in Eigenleistung durchgeführten Bauarbeiten wurden bis Ende 1981 abgeschlossen.

Unter Vorlage von Rechnungen im Gesamtumfang von über 50.000 DM beantragte der Kläger beim zuständigen Amt für Landwirtschaft, ihm eine Bescheinigung für eine abweichende Referenzmenge im Rahmen der Milch-Garantiemengen-Verordnung auszustellen. Die von ihm belieferte Molkerei hatte dem Kläger eine Referenzmenge von 62.100 kg mitgeteilt.

Antrag und Widerspruch blieben ohne Erfolg. Das vom Kläger angerufene Verwaltungsgericht Ansbach hat mit Urteil vom 30. April 1986 die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Die milchkuhplatzerhöhenden Baumaßnahmen seien ausweislich des Bauplans Gegenstand der Baugenehmigung vom 10. Mai 1978 gewesen. Das Genehmigungsdatum liege aber außerhalb der maßgeblichen Stichtagsgrenzen des § 6 Abs. 4 MGVO. Die Stichtagsregelung sei nicht zu beanstanden.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt. Er hat vorgetragen: Bei der Bauabnahme im Februar 1982 hätten im neuen Stall 14 Milchkühe und 14 Mastbullen gestanden. Erst nach Fertigstellung der beiden Grünfuttersilos und der neuen Absaugmelkanlage habe er ab dem Jahr 1983 anstelle der Mastbullen weitere Milchkühe aufgestaut. Bis zum 1. August 1984 hätten 26 Kühe im Stall gestanden. Die beiden Grünfuttersilos benötige er nur für die Fütterung der Milchkühe. Die Mastbullen habe er nicht mit Gras, sondern mit Mais gefüttert.

Er hat sinngemäß beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat das angefochtene Urteil verteidigt.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 10. März 1988 dem Berufungsantrag des Klägers voll stattgegeben und in den Entscheidungsgründen im wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 4 MGVO seien erfüllt. Dem Kläger seien Bauanträge für Baumaßnahmen zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. genehmigt worden. Das erforderliche Mindestinvestitionsvolumen sei erreicht. Der Anwendung des § 6 Abs. 4 MGVO stehe nicht entgegen, daß die auf den Kuhstallneubau bezogene Baugenehmigung vor dem maßgeblichen Stichtag 1. Juli 1978 erteilt worden sei. Denn dem Kläger müßte insoweit die unter dem 27. März 1979 und damit innerhalb des maßgeblichen Zeitraums erteilte Baugenehmigung für die zwei Futtersilos zugute kommen. Diese Silobaumaßnahme stehe in untrennbarem Funktionszusammenhang mit dem Neubau des Milchkuhstalles. Die Nutzbarkeit der Grünfuttersilos sei wesentliche Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des neuen Kuhstalles gewesen. Die später eingebaute Melkanlage und die Silobauten seien im Falle des Klägers keine eigenständigen Baumaßnahmen zur Aufstockung der Zahl der Kuhplätze, es handele sich bei ihnen vielmehr um unselbständige Teile einer Gesamtbaumaßnahme. In einem solchen Falle sei maßgeblich das Datum der Zustellung der letzten Baugenehmigung.

Gegen dieses Berufungsurteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und zur Begründung ausgeführt: Die angefochtene Entscheidung verletze Bundesrecht, nämlich § 6 Abs. 4 MGVO. Eine "Baumaßnahme zur Erhöhung der Zähl der Kuhplätze" sei vorliegend allein der - außerhalb der Stichtagsgrenzen genehmigte - Stallneubau. Ein Grünfuttersilo sei objektiv auch für das Silieren von Mais für die Bullenmast geeignet. Der Verwaltungsgerichtshof habe auch seine Aufklärungspflicht verletzt, indem er dem Klagevortrag, daß die Silos ausschließlich für die Milchviehhaltung bestimmt seien, nicht näher nachgegangen sei.

Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren; ohne einen Antrag zu stellen, unterstützt er die Rechtsauffassung des Beklagten.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht.

Das Berufungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, daß das Begehren des Klägers nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 MGVO zu beurteilen ist. Es hat aber § 6 Abs. 4 MGVO fehlerhaft angewandt.

§ 6 Abs. 4 MGVO setzt u.a. voraus, daß

"dem Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 ... ein Bauantrag für eine Baumaßnahme im Sinne des Absatzes 2 genehmigt worden"

ist. Auf den am 10. Mai 1978 genehmigten Bauantrag über den Bau eines neuen Kuhstalles mit 28 Kuhplätzen kann sich das Klagebegehren nicht stützen, weil das Genehmigungsdatum vor dem maßgeblichen Stichtag liegt; auf die Genehmigung zur Errichtung von zwei Grünfuttersilos unter dem 27. März 1979 kann sich der Kläger nicht berufen, weil es sich bei dieser Maßnahme nicht um eine Baumaßnahme "zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze" im Sinne des § 6 Abs. 2 MGVO handelt.

Daß die Stichtagsregelung mit höherrangigem Recht in Einklang steht, ist durch die Senatsrechtsprechung geklärt (vgl. grundlegend: Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - BVerwGE 79, 180). Ebenso ist entschieden, daß ein Milcherzeuger in einem Fall der vorliegenden Art sich nicht auf § 6 Abs. 5 MGVO berufen kann. Diese Rechtsprechung zu ändern, besteht kein Anlaß. Die Stufenfolge der Abs. 2 bis 5 MGVO schließt es aus, den Anspruch auf einen nachfolgenden Absatz zu stützen, wenn die Fallgruppe, der die zu beurteilende Sache zugehört, im vorhergehenden Absatz eine Regelung gefunden hat. Entgegen der Auffassung des Klägers führt diese Auslegung nacht zu einer Begünstigung desjenigen, der ohne die erforderliche Genehmigung baut; die Regelung des § 6 Abs. 4 MGVO erfaßt alle einem bauaufsichtsrechtlichen Verfahren unterworfenen Baumaßnahmen, gleichgültig, ob eine Baugenehmigung eingeholt worden ist oder nicht (Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - BVerwGE 79, 171, 175 ff.).

Daß mit dem Begriff "Kuhplatz" in § 6 Abs. 2 MGVO nur Plätze für Milchkühe gemeint sein können, ergibt sich zwingend aus dem Zusammenhang, in den die Vorschrift gestellt ist, und aus ihrem Sinn. Ziel der Milch-Garantiemengen-Verordnung ist die Drosselung der Milchproduktion. Wenn gleichwohl in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO dem Milcherzeuger für gewisse Planungen und Investitionen eine besondere Anlieferungs-Referenzmenge gewährt wird, so geschieht dies aus Gründen des Vertrauensschutzes, also zum Schütze des manifestierten Vertrauens des Milcherzeugers, die als Milchkuhplätze geplanten oder errichteten Stallplätze trotz der Auswirkungen der Milch-Garantiemengen-Regelung zur Milcherzeugung wirtschaftlich sinnvoll nutzen zu können.

Die Erstellung der zwei Grünfuttersilos war keine Baumaßnahme "zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze" im Sinne des § 6 Abs. 2 MGVO. Eine Baumaßnahme in diesem Sinne muß nach den objektiven Gegebenheiten spezifisch auf die Schaffung von Milchkuhplätzen ausgerichtet sein. Das läßt sich von der Errichtung der Silos nicht sagen. Grünfuttersilos lassen sich keineswegs ausschließlich für die Fütterung von Kühen verwenden; sie können in der gleichen Weise auch für die Fütterung anderer Vieharten eingesetzt werden.

Auf die objektive Eignung der mit der Baumaßnahme errichteten Baulichkeiten - und nicht auf die Planungsabsichten des Milcherzeugers oder ihre tatsächliche Verwendung - muß abgestellt werden, weil sonst die in der Milch-Garantiemengen-Verordnung zum Ausdruck gelangte Absicht des Normgebers, über die Gewährung von Vertrauensschutz anhand möglichst zuverlässiger Unterlagen zu entscheiden (vgl. wiederum Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - a.a.O.), nicht verwirklicht werden kann. Die Erforschung der im Zeitpunkt der Planung vorhandenen tatsächlichen Planungsabsichten des Milcherzeugers wäre nicht nur unsicher, sondern würde zudem regelmäßig einen Verwaltungsaufwand zur Folge haben, der bei Massenverfahren untragbar wäre. Es kommt hinzu, daß eine sowohl für die Milchwirtschaft als auch für eine andere Art von Viehhaltung verwendbare Baulichkeit verfassungsrechtlich keinen Investitionsvertrauensschutz erforderlich macht, wenn nur eine von mehreren, gleichwertigen Nutzungsmöglichkeiten aus Rechtsgründen wirtschaftlich sinnlos wird. Sind aber die objektiven spezifisch auf die Milchwirtschaft gerichteten Gegebenheiten maßgebend, so kommt es nicht darauf an, ob die Futtersilos für die Milchviehhaltung ganz oder teilweise oder gar nicht genutzt wurden und werden.

Die Errichtung der Grünfuttersilos hat im übrigen die räumliche Situation im Hinblick auf die Aufstallung von Milchkühen nicht verändert und nicht die Aufstallung auch nur einer einzigen weiteren Milchkuh ermöglicht. Vielmehr waren sämtliche Kuhplätze bereits mit dem vor dem Anfangsstichtag genehmigten Bau des Kuhstalls geschaffen worden. Diese Stallplätze waren und blieben ohne die nachfolgende Genehmigung und Errichtung der beiden Silos Milchkuhplätze. Ihrer Nutzung als Kuhplätze stand mit der Erteilung der Baugnehmigung vom 10. Mai 1978 rechtlich nichts im Wege.

Unerheblich ist, daß die Errichtung der beiden Futtersilos mit einer genehmigten Baumaßnahme zur Erhöhung der Kuhplatzzahl - hier der Errichtung des neuen Kuhstalls - in einem betriebswirtschaftlichen Zusammenhang steht und vom Milcherzeuger als Teil eines Gesarntvorhabens geplant worden ist. Weder Wortlaut noch Sinn des § 6 Abs. 4 MGVO lassen auch nur andeutungsweise erkennen, daß etwa vom Stichtagserfordernis für die Baugenehmigung abgesehen wird, wenn die durch die Baugenehmigung gestattete Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze mit weiteren Maßnahmen, die der Milcherzeugung dienen, im Zusammenhang steht und mit ihnen - von der Planung her gesehen - als Gesamtvorhaben bezeichnet werden kann. Die Maßgeblichkeit eines derartigen Gesamtvorhabens im Hinblick auf das Stichtagserfordernis würde zudem der erkennbaren und nicht zuvor bereits erwähnten Absicht des Verordnungsgebers zuwiderlaufen, die Massenverfahren bei der Gewährung von Vertrauensschutz nach § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO möglichst verwaltungspraktikabel, nämlich anhand von zuverlässigen, vorhandenen Unterlagen zu entscheiden. Wäre auf eine "Gesamtmaßnahme" abzustellen, so würde sich regelmäßig die Frage ihrer inhaltlichen Eingrenzung stellen, die in einer Vielzahl von Fällen nur durch ein betriebswirtschaftliches Gutachten und in jedem Falle durch die Erforschung der Planungsabsichten des Milcherzeugers beantwortet werden müßte. Außerdem bestünde die Gefahr der Manipulation, indem im Nachhinein ein Gesarntzusammenhang behauptet würde, der in Wirklichkeit so zur Zeit der Baumaßnahmen gar nicht bestanden hat.

Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Erfüllt nämlich die Errichtung der zwei Grünfuttersilos nicht den Begriff einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um 20 v.H., so kommt schon deshalb - ganz abgesehen von der in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO geregelten Stufenfolge - eine Anwendung von § 6 Abs. 5 MGVO zugunsten des Klägers nicht in Betracht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.