I.

Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchproduktion. An seinen Milchkäufer lieferte er im Kalenderjahr 1981 251.792 kg und im Kalenderjahr 1983 304.485 kg Milch. Daraus errechnete die Molkerei eine Anlieferungs-Referenzmenge von 266.500 kg. Der Betrieb des Klägers unterliegt der Milchkontrolle. Für das Kontrolljahr 1982/83 wurde bei einer durchschnittlichen Kuhzahl von 50,3 Stück eine Milchleistung von 6.688 kg je Kuh festgestellt.

Unter dem 19. Juli 1984 beantragte der Kläger die Anerkennung einer besonderen Situation im Rahmen der Milch-Garantiemengen-Verordnung. Er habe in der Zeit vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 eine nicht genehmigte Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 Prozent begonnen und abgeschlossen. Vor Beginn der Baumaßnahme habe er 32 Kuhplätze und nach ihrem Abschluß 60 Kuhplätze gehabt. Am 29. Februar 1984 habe er 51/48 Stück Milchkühe gehalten.

Die Außenstelle Vechta der Beklagten lehnte die beantragte Bescheinigung mit Bescheid vom 28. September 1984 ab, nachdem sie bei einer Betriebsbesichtigung am 7. August 1984 48 Kuhplätze und weitere 11 Plätze für trockenstehende Kühe festgestellt hatte. Die tatsächliche Anlieferungsmenge 1983 sei höher als eine auf der Grundlage von 48 Kuhplätzen neu zu berechnende Milchmenge (48 x 6.688 - 10 v.H. = 288.921 kg).

Der Kläger legte Widerspruch ein und trug vor, es seien 57 Kuhplätze vorhanden. Bei der Hofbesichtigung seien auch 57 Plätze gezählt worden. Die nicht anerkannten 9 Plätze seien nur deshalb nicht berücksichtigt worden, weil sie am Besichtigungstage keine Rohrmelkanlage aufgewiesen hätten. Sie seien nach Größe und Ausstattung bautechnisch voll für Kühe ausgelegt gewesen. Die Baumaßnahme sei auch abgeschlossen gewesen, weil die Verlängerung der bestehenden Rohrmelkanlage, die allein noch erforderlich gewesen sei, keine Baumaßnahme sei. Die Rohrmelkanlage sei bestellt, aber noch nicht eingebaut gewesen. Der Einbau habe nach dem Abkalben der vorhandenen eigenen Rinder erfolgen sollen.

Der Widerspruch blieb ohne Erfolg. Mit seiner Klage hat der Kläger sein Anliegen, ihm eine Zielmenge von 57 x 6.688 - 10 v.H., also 343.094 kg zu bescheinigen, weiterverfolgt. Zur Begründung hat er ergänzend ausgeführt, weder aus der Regelung in § 6 Abs. 5 MGV noch aus anderen Vorschriften ergebe sich, daß eine angemessene Melkanlage zwingender Bestandteil einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze sein müsse. Die Melkanlage gehöre nicht zur Bausubstanz; sie sei Zubehör. Wenn die Baumaßnahme abgeschlossen, aber das notwendige Zubehör noch nicht vollständig beschafft sei, hindere das nicht die Anerkennung als Kuhplatz.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 5. Februar 1987 mit der Begründung abgewiesen, die über 48 hinausgehenden 9 weiteren Plätze seien nicht berücksichtigungsfähig, weil sie nicht bis zum 29. Februar 1984 fertiggestellt worden seien. Es sei unstreitig, daß sie zu diesem Zeitpunkt noch nicht über eine Melkanlage verfügt hätten. Den nach § 6 MGV an einen Kuhplatz zu stellenden Anforderungen genüge ein Kuhplatz nicht, der keine Melkanlage aufweise.

Die hiergegen eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht durch Beschluß vom 9. November 1988 zurückgewiesen. Es hat ausgeführt: Der Senat gehe davon aus, daß die Rohrmelkanlage entsprechend dem im Verwaltungsverfahren vorgelegten Kostenvoranschlag vom 20. Dezember 1983 im Oktober 1984 geliefert und montiert werden sollte. Unter dieser Voraussetzung seien die über 48 Kuhplätze hinausgehenden 9 weiteren Stallplätze nicht bis zum 29. Februar 1984 fertiggestellt gewesen. Zu der nach § 6 Abs. 5 MGV erforderlichen Fertigstellung eines Kuhplatzes gehöre neben der baulichen Ausführung auch die technische Einrichtung und Ausstattung des Platzes, insbesondere mit der erforderlichen Melkvorrichtung. Da diese Voraussetzung bis zum Ende des Stichtages unstreitig nicht erfüllt gewesen sei, habe die Beklagte nach den geltenden Bestimmungen keine besondere Situation bescheinigen können.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision des Klägers. Der Kläger verfolgt sein Klagebegehren weiter und rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren; er verteidigt den angegriffenen Beschluß.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Die Entscheidung des Berufungsgerichts ist rechtens.

Zutreffend hat das Berufungsgericht angenommen, der Ausgang des Rechtsstreits hänge von der Beantwortung der Frage ab, ob der Kläger die Errichtung der von ihm geltend gemachten weiteren 9 Stallplätze gemäß § 6 Abs. 5 MGV bis zum 29. Februar 1984 abgeschlossen habe. Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen ist dem Berufungsgericht auch in der Ansicht zuzustimmen, daß diese Frage wegen des Fehlens einer Melkanlage für diese Plätze zu verneinen ist.

Dem Kläger steht der Anspruch auf eine höhere Referenzmenge zu, wenn er - alles andere kann, weil für die vorliegende Entscheidung unerheblich, vernachlässigt werden - in der fraglichen Zeit eine Baumaßnahme im Sinne von § 6 Abs. 2 MGV, also zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert, abgeschlossen hat. Abgeschlossen im Sinne dieser Vorschrift ist eine Baumaßnahme erst, sobald sie zur Schaffung voll funktionsfähiger Kuhplätze geführt hat. Dies ergibt sich aus folgenden Gründen:

Das Erfordernis der Vollendung der Baumaßnahme bis zum 29. Februar 1984 bewirkt, daß ein Vertrauensschutz für Maßnahmen nach diesem Tag ausgeschlossen ist. Wer später dennoch in den Ausbau von Milchkapazitäten investierte, konnte aufgrund der vorausgegangenen offiziellen Verlautbarungen ersichtlich nicht auf den Fortbestand der Rechtslage vertrauen (vgl. den Beschluß der 3. Kammer des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 6. September 1990 - 2 BvR 965/88). Solcherart verspätete Maßnahmen müssen nach dem bekundeten Willen des Normgebers bei der Ermittlung der Referenzmenge außer Betracht bleiben.

Zu Unrecht nimmt der Kläger an, die Berücksichtigungssperre gelte allenfalls für bauliche Maßnahmen im engeren Sinne, nicht aber für die technische Ausstattung der durch sie geschaffenen Stallplätze - z.B. mit einer Melkanlage. Eine solche Aufspaltung des Begriffs "Baumaßnahme" ist nach Ansicht des Senats verfehlt.

Der Abschluß der Rohbaumaßnahme vor dem Stichtag des 29. Februar 1984 ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluß der Baumaßnahme im Sinne von § 6 Abs. 5 MGV. Der Begriff der Baumaßnahme im Sinne dieser Vorschrift und damit überhaupt im Sinne der Absätze 2 bis 5 des § 6 MGV ist weitergefaßt. Für sich betrachtet erscheint es zwar vom Wortsinn her nicht ausgeschlossen, unter dem Begriff der "Baumaßnahme" allein baugewerbliche Maßnahmen zu verstehen. Eine derart enge - vom Wortsinn nicht geforderte - Auslegung würde aber dem Zusammenhang, in dem der Begriff in § 6 Abs. 2 bis 5 MGV steht, wie auch dem Sinn der Regelung nicht gerecht; sie setzte sich dem Vorwurf aus, am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Baumaßnahmen im Sinne von § 6 Abs. 5 MGV sind alle investiven Maßnahmen, die unmittelbar auf die Schaffung von Kuhplätzen gerichtet sind und ihr dienen. Dazu gehören nicht nur die üblicherweise vom Baugewerbe auszuführenden Leistungen, sondern auch all jene, ohne die von einem funktionsfähigen Kuhplatz nicht gesprochen werden kann. Der Normgeber verwendet den Begriff der Baumaßnahme ersichtlich, um die Investitionen zu bezeichnen, die der Milcherzeuger tätigen muß, um nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 bis 5 MGV eine Referenzmenge zugesprochen zu erhalten. Der leitende Gesichtspunkt für die Regelung des § 6 Abs. 2 bis 5 MGV ist der Vertrauensschutz; geschützt werden soll, wer im Vertrauen auf den Fortbestand der damaligen Milchmarktorganisation erhebliche Investitionen in die Milcherzeugung vorgenommen hat, die nunmehr mit dem Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Regelung wertlos werden. Die Baumaßnahme muß auf Kuhplätze - d.h. Milchkuhplätze - abzielen und nicht nur auf Stallplätze, die trotz der Milch-Garantiemengen-Regelung nach wie vor nutzbar sind. Schon von daher gesehen liegt es nahe, zu diesen Baumaßnahmen auch die auf die Schaffung von Milchkuhplätzen spezifischen Einrichtungen wie etwa Melkanlage oder Milchkühlwanne zu zählen. Ob es sich dabei stets um mit den Stallplätzen fest verbundene Einrichtungen handeln muß, bedarf hier keiner Entscheidung, da diese Voraussetzung bei der streitgegenständlichen Melkanlage unstreitig gegeben ist. Jedenfalls bei solchen mit einer Montage verbundenen Einbauten steht auch der Sprachgebrauch einer Bezeichnung als Baumaßnahme nicht entgegen. Anders wird insofern auch das Mindestinvestitionsvolumen in § 6 Abs. 4 und 5 MGV nicht verstanden; es erfaßt keineswegs nur die Kosten der reinen Rohbaumaßnahme. Im übrigen beugt diese Auslegung auch der Manipulationsgefahr vor. Die bloße Rohbaumaßnahme für sich genommen kann häufig Grundlage für die Einrichtung von Milchkuhplätzen wie auch von Stallplätzen für Großvieh schlechthin sein.

Die Ansicht, daß die Baumaßnahme bereits mit der bloß baugewerblichen Fertigstellung - also sozusagen mit dem Rohbau - als abgeschlossen zu gelten hat, hätte zur Folge, daß einfache Stallplätze noch nach dem 29. Februar 1984 zu Kuhplätzen hätten ausgebaut oder umgewandelt werden können. Damit wäre ermöglicht worden, auch solche Plätze, die (während der Stichtage) ursprünglich für Jungvieh oder Mastvieh errichtet worden waren, nachträglich noch mit referenzmengenerhöhender Wirkung zu Kuhplätzen umzufunktionieren. Eine solche zu Manipulationen einladende Auslegung stünde im eindeutigen Widerspruch zu dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers, eine nach dem Stichtag vorgenommene Kapazitätsausweitung unberücksichtigt zu lassen. Eine Ausweitung in diesem Sinne liegt auch dann vor, wenn eine für die Fertigstellung der Kuhplätze wesentliche Einrichtung zwar schon vor dem Endstichtag vorgesehen und bestellt war, aber erst danach montiert worden ist. Dies ist der Fall des Klägers.

Grundsätzlich sind nur Stallplätze mit einer geeigneten Melkanlage Kuhplätze im Rechtssinne. Wie der Senat in seinemUrteil vom 25. April 1991 - BVerwG 3 C 16.89 - (Buchholz 451.512 Nr. 36 = RdL 1991, 214) entschieden hat, ist das Vorhandensein einer Melkeinrichtung für eine sach- und fachgerechte Aufstallung milchgebender Kühe unverzichtbar, weil anders die mit dem Melken einer größeren Kuhherde verbundene Arbeit unter heutigen Verhältnissen wirtschaftlich vertretbar nicht mehr bewältigt werden könne. Dabei könne es dahinstehen, ob bei kleineren Betrieben in dieser Hinsicht geringere Anforderungen zu stellen seien. Der vorliegende Fall gibt keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzugehen. Der klägerische Betrieb gehört mit etwa 50 Kühen auch nicht zu den kleineren Betrieben, bei denen der Senat ein Absehen von einer Melkanlage für möglich gehalten hat, zumal der Kläger selbst eine Rohrmelkanlage vorgesehen hatte.

Ohne Erfolg hat der Prozeßbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht hiergegen eingewandt, für die streitgegenständlichen Plätze hätte die für die übrigen Kuhplätze betriebene Melkanlage mitbenutzt werden können. Richtig ist freilich, daß es der Senat in seiner zuvor genannten Entscheidung für ausreichend erachtet hat, wenn die Kühe zum Abmelken in einen angrenzenden, mit einer geeigneten Melkanlage versehenen Stall getrieben werden können. Ob die in diesem Zusammenhang zu fordernden arbeitswirtschaftlichen Voraussetzungen für den klägerischen Betrieb zu bejahen sind, kann offenbleiben. Der Kläger übersieht nämlich, daß der Senat in derselben Entscheidung zu den wesensbestimmenden Merkmalen eines Kuhplatzes auch die Absicht der Milcherzeugung gerechnet hat. Diese Absicht ist in zeitlicher Hinsicht nur dann berücksichtigungsfähig, wenn sie darauf gerichtet war, die fraglichen Plätze vor dem 29. Februar 1984 zur Milchproduktion zu verwenden. In Ansehung des Stichtages kann für die subjektiven Voraussetzungen eines Kuhplatzes nichts anderes gelten als für die objektiven. Wie sich aus dem mit der Revision angegriffenen Beschluß ergibt, ging die Absicht des Klägers dahin, die fraglichen Plätze frühestens mit der Montage der Melkanlage - also im Oktober 1984 - für die Milcherzeugung zu verwenden. Waren diese Plätze somit auch nach den Vorstellungen des Klägers am 29. Februar 1984 für die Aufstallung laktierender Kühe noch unfertig, so kann die betreffende Baumaßnahme auch nicht als zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen gelten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.