Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.02.1992, Az.: BVerwG 3 C 1/89

I.

Die Parteien streiten darum, ob dem Kläger eine besondere Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) zu bescheinigen ist.

Der Kläger ist Vollerwerbslandwirt. Aufgrund der Milchlieferungen an seine Molkerei in den Jahren 1981 bis 1983 wurde ihm eine Referenzmenge von 141 200 kg/Milch mitgeteilt.

Am 27. Juni 1984 beantragte er beim Amt für Landwirtschaft Starnberg, ihm die Voraussetzungen für eine abweichende Referenzmenge zu bescheinigen. Ihm sei mit Bewilligungsbescheid vom 30. November 1977 eine Baumaßnahme mit genehmigtem Betriebsentwicklungsplan (BEP) gefördert worden. Die Behörde lehnte den Antrag mit Bescheid vom 7. August 1984 ab, weil die Förderung der Baumaßnahme vor dem 1. Juli 1978 bewilligt worden sei. Seine Milcherzeugung im Jahre 1983 sei auch nicht durch ein außergewöhnliches Ereignis, nämlich seinen Wehrdienst in der Zeit vom 1. Oktober 1978 bis Ende 1979, nachhaltig betroffen worden.

Im Widerspruchsverfahren hat der Kläger geltend gemacht, die mit Bewilligungsbescheid vom 30. November 1977 öffentlich geförderte Stallbaumaßnahme sei mit Bescheid des Landratsamts Starnberg vom 3. Februar 1978 baurechtlich genehmigt worden. Die Bauarbeiten habe er im wesentlichen erst im Sommer 1978 begonnen. Wegen seines Wehrdienstes hätten sich die Durchführung der Baumaßnahme und die geplante Aufstockung der Kühe von 17 auf 40 Stück verzögert. Somit habe er weder 1981 noch 1983 die im Betriebsentwicklungsplan angeführte Zahl von Kühen aufstellen können. Seit Juli 1982 habe er den landwirtschaftlichen Betrieb von seinen Eltern in Pacht übernommen. Er habe für seine Frau, eine Tochter, einen körperlich Schwerbehinderten 23jährigen Bruder und für seine Eltern zu sorgen.

Nach Zurückweisung des Widerspruchs hat der Kläger Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht München erhoben und beantragt, die ablehnenden Behördenbescheide aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Zielmenge auf der Grundlage von 44 Milchkuhplätzen (= 198 440 kg), hilfsweise auf der Grundlage von 40 Milchkuhplätzen (= 180 400 kg) zu bescheinigen oder weiter hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Kläger nach der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Mit Gerichtsbescheid vom 8. September 1986 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit der gegen diese Entscheidung eingelegten Berufung hat der Kläger insbesondere das Fehlen einer allgemeinen Härteklausel geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht habe seine schwierige wirtschaftliche Situation verkannt. Weil ein verbindlicher Betriebsentwicklungsplan bei Auszahlung der Fördermittel über das Jahr 1980 hinaus nicht mehr bestanden habe, sei nicht § 6 Abs. 2, sondern § 6 Abs. 3 MGV anzuwenden. Der ursprüngliche Betriebsentwicklungsplan sei durch Zeitablauf gegenstandslos geworden. Der Beklagte habe den BEP auch nicht durch Verlängerung des Förderungsziels an die zeitlich veränderten Umstände angepaßt. Damit habe er zum Ausdruck gebracht, daß er den BEP nicht mehr als verbindlich ansehe. In der Auszahlung der Fördermittel nach dem zeitlichen Erlöschen des Entwicklungsplans sei konkludent ein neuer, selbständiger Förderungsakt zu sehen, der innerhalb der Stichtage des § 6 Abs. 3 MGV liege. Für die Berechnung der Zielmenge sei deshalb nach § 6 Abs. 3 MGV die Zahl der tatsächlich errichteten 44 Kuhplätze maßgeblich. Der Beklagte sei daher verpflichtet, ihm eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGV zu erteilen und dabei eine Zielmenge von 198 440 kg Milch (44 x 4 510 kg) zu berücksichtigen.

Mit Urteil vom 27. Oktober 1988 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufung zurückgewiesen und diese Entscheidung wie folgt begründet: Ein Anspruch aus § 6 Abs. 2 MGV scheitere daran, daß der Kläger die Stichtagsvoraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfülle. Auch auf den Tatbestand des § 6 Abs. 3 MGV könne der Kläger sich nicht mit Erfolg berufen. Allein der Umstand, daß das Stallbauvorhaben im Zieljahr nicht vollendet werden konnte, berechtige noch nicht zu der Annahme, es handele sich um die öffentliche Förderung einer Stallbaumaßnahme ohne Betriebsentwicklungsplan. Im Prüfungsvermerk zur Schlußabrechnung vom 16. Mai 1983 habe das zuständige Landwirtschaftsamt bestätigt, daß die Stallbaumaßnahme ordnungsgemäß nach dem Betriebsentwicklungsplan abgeschlossen sei. Von einer neuen, von der ursprünglich als förderungsfähig anerkannten Betriebsplanung abweichenden Planung, die durch einen selbständigen Bewilligungsakt innerhalb der anrechenbaren Zeit gefördert worden wäre, könne im vorliegenden Fall nicht gesprochen werden.

Falls der Kläger mit seinem Vortrag habe geltend machen wollen, daß es im Recht der Milchmengenbegrenzung an einer allgemeinen Härteklausel fehle, könne er damit in diesem Verfahren nicht gehört werden. Der Senat sei - insoweit abweichend vom Bundesfinanzhof - der Ansicht, daß das Bescheinigungserfordernis auf bestimmte ausdrückliche und abschließende Regelungen des Gemeinschaftsrechts beschränkt sei. Daraus folge, daß nicht für alle Härtefälle, die ein Abgabenpflichtiger geltend machen könne, eine Bescheinigung erforderlich sei. Vielmehr würden insoweit ergänzend die allgemeinen Bestimmungen des Gemeinschafts- und innerstaatlichen Rechts über die Voraussetzungen und das Verfahren für die Stundung oder den Erlaß von Abgaben wegen unbilliger Härte gelten. Gegen die für das Bescheinigungsverfahren getroffene Regelung könnten Bedenken allenfalls dann bestehen, wenn der Gesetzgeber typische Fälle, für die eine Bescheinigung ebenfalls erforderlich wäre, ohne hinreichenden Grund davon ausgenommen hätte. Für eine solche Annahme bestehe jedoch kein Anhalt. Nach den Erfahrungen des Senats handele es sich bei den über die geregelten Härten hinausgehenden Fälle nur um Einzelfälle, die der Verordnungsgeber nicht habe berücksichtigen müssen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision, mit der der Kläger sein Klageziel weiterverfolgt. Das Urteil verstoße gegen die Milch-Garantiemengen-Verordnung, gegen Art. 3 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984, gegen die Art. 3 und 14 des Grundgesetzes, gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 3 des EWG-Vertrages sowie gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Klageabweisung hätte nicht auf § 6 Abs. 2 MGV gestützt werden dürfen, weil er - der Kläger - die im BEP vorgegebene Produktionsmenge aus objektiven Gründen - nämlich wegen der Ableistung seines Grundwehrdienstes - im vorgegebenen Zeitraum bis 1980 nicht habe erreichen können. In der Auszahlung der Fördermittel über das Jahr 1980 hinaus sei ein neuer, selbständiger Förderungsakt zu sehen, der innerhalb der Stichtage des § 6 Abs. 3 MGV liege. Im übrigen sei es willkürlich, daß unter bestimmten Voraussetzungen Milcherzeuger selbst dann eine besondere Referenzmenge erhalten könnten, wenn sie vor Inkrafttreten der Verordnung gar keine Investitionsmaßnahmen durchgeführt hätten, während Milcherzeugern wie dem Kläger trotz Erbringens von Investitionen, auf deren Schutz sie vertraut hätten, eine Referenzmenge versagt werde.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil steht mit dem Bundesrecht in Einklang.

1.

Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof der Beurteilung des Falles § 6 Abs. 2 MGV zugrunde gelegt. Diese Vorschrift umfaßt die Fallgruppe mit dem Anknüpfungsmerkmal "Entwicklungsplan nach der Richtlinie 72/159/EWG", unabhängig davon, ob die Förderung vor oder nach dem 1. Juli 1978 bewilligt worden ist. War für die zur Erlangung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge geltend gemachte Investitionsmaßnahme ein solcher Entwicklungsplan Grundlage der Förderung, so scheidet die Anwendbarkeit der Absätze 3 bis 5 des § 6 MGV selbst bei Verfehlung des Anfangsstichtages des § 6 Abs. 2 MGV aus (vgl. Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - BVerwGE 79, 171 [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 41/87] = Buchholz 451.512 Nr. 3). Nach den tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil war dem Kläger am 30. November 1977 eine Baumaßnahme mit genehmigten BEP gefördert worden. Ob ihm eine abweichende Referenzmenge zusteht, beurteilt sich somit allein nach § 6 Abs. 2 MGV. Da die Bewilligung aber bereits vor dem in dieser Bestimmung genannten Anfangsstichtag - dem 1. Juli 1978 - erfolgt ist, liegen die Voraussetzungen für die Zuerkennung des geltend gemachten Anspruchs nicht vor.

1.1

Von § 6 Abs. 2 MGV ist auch dann auszugehen, wenn das im Betriebsentwicklungsplan angegebene Produktionsziel "nach objektiven Gegebenheiten" bis zum Ablauf des Förderzieljahres nicht erreichbar gewesen sein sollte. Der gegenteiligen Rechtsmeinung des Klägers, wonach in solchen Fällen auf Abs. 3 statt auf Abs. 2 des § 6 MGV abzustellen sei, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Für die nach § 6 Abs. 2 MGV zu beanspruchende Zielmenge kommt es auf die Erreichbarkeit der im BEP für das Zieljahr projektierten Milchmenge bzw. der Zahl der Kühe oder Kuhplätze nicht an. Maßgebliche Bezugsgröße ist allein die Zielvorstellung, die im Zeitpunkt der Planerstellung - bzw. der Förderungsbewilligung - vorhanden war und im Plan zum Ausdruck gebracht worden ist. Der Normgeber hat mit der Anknüpfung an die Bewilligung der Förderung deutlich gemacht, daß spätere Ereignisse und Entwicklungen - abgesehen von einer förmlichen Änderung des Betriebsentwicklungsplans - keinen Einfluß auf das zu beanspruchende Milchkontingent haben. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf solche Faktoren, die die Realisierung des Planes verzögern oder sogar ganz oder teilweise unmöglich machen. Die Gefahr der Zielverfehlung ist jeder Planungsentscheidung immanent und im Rahmen des § 6 Abs. 2 MGV vom Normgeber in Kauf genommen worden. Die Unschädlichkeit der Zielverfehlung stellt sich häufig sogar als besondere Rechtswohltat für den betroffenen Milcherzeuger dar, denn ihm wird unter Umständen eine Zielmenge bescheinigt, die er nach seinen tatsächlichen betrieblichen Verhältnissen nie erreicht hätte. Für ein Abgehen von der Anspruchsgrundlage des § 6 Abs. 2 MGV besteht daher kein Anlaß. Steht die Nichterreichbarkeit des Planziels der Gewährung der vollen Zielmenge aber nicht entgegen, so kann sie einem Milcherzeuger bei Verfehlung des Anfangsstichtages des § 6 Abs. 2 MGV auch nicht zur Ausräumung der von dieser Bestimmung ausgehenden Sperrwirkung und zur Anwendbarkeit des § 6 Abs. 3 MGV verhelfen.

1.2

Der Kläger kann auch nicht damit gehört werden, die Anwendbarkeit des § 6 Abs. 3 MGV folge aus einer Ersetzung der ursprünglichen, auf dem BEP fußenden Förderungsbewilligung durch einen neuen, selbständigen Förderungsakt. Nach den tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil kann von einer neuen Planung, die durch einen selbständigen Bewilligungsakt gefördert worden wäre, nicht gesprochen werden. An diese Feststellungen wäre das Revisionsgericht nur dann nicht gebunden, wenn der Kläger hiergegen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht hätte (§ 137 Abs. 2 VwGO). Er hätte darlegen müssen, daß und inwieweit das Berufungsgericht bei der diesem obliegenden freien Tatsachen- und Beweiswürdigung gegen allgemeine Auslegungsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB), gesetzliche Beweisregeln, die Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen habe. Statt dessen wiederholt die Revision lediglich die vom Berufungsgericht zurückgewiesene Ansicht vom Erlöschen der Förderung nach dem BEP und ihrer Ersetzung durch einen neuen und selbständigen Bewilligungsakt ohne BEP. Revisionsgründe werden damit nicht vorgebracht.

2.

Auch aus dem Fehlen einer allgemeinen Härteklausel kann der Kläger keinen Anspruch auf eine abweichende Referenzmenge für sich herleiten. Dabei kann offenbleiben, ob - wie das Berufungsgericht meint - die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 MGV nur dann verpflichten dürfen, soweit die Voraussetzungen für die Erteilung ausdrücklich geregelt sind. Selbst wenn das Bescheinigungsverfahren auch für ungeregelt gebliebene, aber aufgrund höherrangigen Rechts regelungsbedürftige Fallgruppen anzuwenden sein sollte, würde dies dem Kläger bei der Verfolgung seines Anspruchs nicht weiterhelfen, da das Milchquotenrecht insoweit keine zu beanstandende Regelungslücke aufweist.

Ob die Milch-Garantiemengen-Verordnung sämtliche von Verfassungswegen abzudeckenden Härtefälle umfaßt, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Der Kläger könnte sich allenfalls auf solche Regelungslücken berufen, von denen er selbst unmittelbar betroffen ist. Durch das Fehlen einer nur für andere Fallgruppen gebotenen Härtefallregelung könnte der Kläger nicht in seinen Rechten verletzt sein (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Selbst wenn die Nichtberücksichtigung einer Fallgruppe einen Verfassungsverstoß enthielte, wäre es im übrigen - abgesehen von der Frage der sachlichen Zuständigkeit - zweifelhaft, ob die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine solche Lücke selbst schließen und einen Anspruch auf eine besondere Referenzmenge zusprechen dürften. Dies mag jedoch hier auf sich beruhen, denn die den Kläger umfassende Fallgruppe der Milcherzeuger, denen aufgrund eines Entwicklungsplans nach der Richtlinie 72/159/EWG die Förderung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze bewilligt worden ist, hat in der Milch-Garantiemengen-Verordnung eine in verfassungsrechtlicher Hinsicht ausreichende Regelung gefunden.

2.1

Ist ein Milcherzeuger in den Genuß der Investitionsschutzbestimmung des § 6 Abs. 2 MGV gekommen, indem ihm die von ihm selbst als Planungsziel im BEP angegebene Menge bescheinigt wird, so kann insoweit von einer Regelungslücke bzw. einem ungeregelten Härtefall nicht gesprochen werden; dies gilt selbst dann, wenn er dennoch gezwungen wäre, aus wirtschaftlichen Gründen seinen Betrieb aufzugeben (vgl. Urteil vom 16. Januar 1992 - BVerwG 3 C 54.89). Ein zu beanstandendes Regelungsdefizit liegt aber auch dann nicht vor, wenn einem Milcherzeuger wegen Verfehlens des in § 6 Abs. 2 MGV normierten Bewilligungszeitraumes eine Zielmenge nicht zuerkannt werden kann. Der Verordnungsgeber hat die Anerkennung von Vertrauensschutz in § 6 Abs. 2 bis 5 MGV davon abhängig gemacht, daß gewisse Voraussetzungen innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingetreten sind. Die diesen Zeitraum begrenzenden Stichtage markieren auf der einen Seite den Zeitpunkt, von dem an ein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage nicht mehr gerechtfertigt war. Das ist der 1. März 1984. Auf der anderen Seite grenzen sie diejenigen Milcherzeuger aus, die schon seit langem Produktionssteigerungen hätten vornehmen können, es aber bisher nicht getan haben. Der Normzweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung würde nämlich verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder nicht ausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden. Diese Wertung des Normgebers würde ignoriert, wenn eine Verfehlung des Anfangsstichtages nach § 6 Abs. 2 oder Abs. 3 MGV eine Bescheinigungserteilung nach § 6 Abs. 4 MGV, eine Verfehlung des Anfangsstichtages nach § 6 Abs. 4 MGV eine Bescheinigungserteilung nach § 6 Abs. 5 MGV zuließe (vgl. Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - a.a.O.). Der Wille des Verordnungsgebers würde auch dadurch vereitelt, daß im Falle der Fristverfehlung eine von Verfassungswegen zu schließende Regelungslücke angenommen würde. Höherrangiges Recht gebietet hier keinen Härteausgleich. Wie der Senat erstmals in seinem Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - (BVerwGE 79, 180 <182>[BVerwG 24.03.1988 - 3 C 36/87]) und seither in ständiger Rechtsprechung (zuletzt im Urteil vom 15. März 1991 - BVerwG 3 C 75.88 - Buchholz 451.512 Nr. 34 Seite 143) entschieden hat, verstößt die Statuierung eines Anfangsstichtages auf den 1. Juli 1978 weder gegen die Grundrechte des Gemeinschaftsrechts noch des Grundgesetzes; auch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Einführung des Stichtages nicht entgegen. Die Rechtmäßigkeit der Stichtage ist auch von der 3. Kammer des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts anerkannt worden (Beschluß vom 5. September 1990 - 2 BvR 848/88). Daß der Kläger wegen Verfehlens des Anfangsstichtages keine besondere Zielmenge erhält, ist - wie der eben zitierte Kammerbeschluß auf S. 7 ausführt - eine "typische, mit einer gewissen Härte verbundene, jedoch verfassungsrechtlich hinnehmbare Folge einer Stichtagsregelung".

2.2

Auch der Hinweis auf die der Regelung des § 6 MGV angeblich anhaftende Willkür vermag der Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen. Für willkürlich hält es der Kläger, daß ein Anspruch auf eine besondere Referenzmenge auch ohne Erbringung von Investitionsleistungen gegeben sein könne, während andererseits Milcherzeuger trotz Erbringung solcher Leistungen leer ausgehen könnten. Richtig hieran ist, daß der Normgeber in den Absätzen 2 bis 4 des § 6 MGV die zügige Durchführung und Nutzung der Investitionen ebenso hätte verlangen können, wie er es im Rahmen der Bestimmung des § 6 Abs. 5 MGV getan hat. Daß er dies unterlassen hat, rechtfertigt sich aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und ist deshalb auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - BVerwGE 79, 180 <186 f.>[BVerwG 24.03.1988 - 3 C 36/87]; Urteil vom 19. September 1991 - BVerwG 3 C 48.89). Der vom Kläger gezogene Vergleich geht auch im übrigen fehl. Der Kläger würde nur dann in relevanter Weise ungleich behandelt, wenn einem Milcherzeuger, der wie er den Anfangsstichtag verfehlt hat, eine abweichende Referenzmenge gewährt würde, weil er - anders als der Kläger - nicht investiert hat. Davon kann aber keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.