I.

Die Parteien streiten um eine Bescheinigung über eine abweichende Referenzmenge im Rahmen der Milchkontingentierung.

Die Kläger bewirtschaften ein landwirtschaftliches Anwesen. Sie lieferten ihrem Käufer im Jahre 1981 151.469 kg Milch und im Jahre 1983 209.720 kg Milch an. Ihre Anlieferungs-Referenzmenge für das Milchwirtschaftsjahr 1984/85 wurde ihnen mit 186.700 kg Milch mitgeteilt.

Den Klägern war von der Regierung von Oberbayern im Mai 1978 öffentliche Förderung für den Neubau eines Kuhstalles bewilligt worden. Mit Bescheid vom 22. September 1980 genehmigte die Regierung von Oberbayern die Umfinanzierung (bzw. Restfinanzierung) des Vorhabens. Diesem Bescheid liegt ein Betriebsentwicklungsplan vom 27. Februar 1980 mit Ziel 1982 zugrunde, der eine Erhöhung der Milchkuhplätze (BEP 2 Zeile 10) von 30 auf 42, eine Erhöhung der Milchkuhzahl (BEP 2 Zeile 25) von 30 auf 40 sowie ein Leistungsziel von 5.300 kg Milch je Kuh vorsieht. Der mit Bescheid des Landratsamts Weilheim-Schongau vom 16. Mai 1980 genehmigte und tatsächlich ausgeführte Bauplan weist 42 Liegeboxen und 5 separate Milchkuhplätze auf.

Auf ihren Antrag vom 18. Juni 1984 erteilte das Amt für Landwirtschaft Weilheim den Klägern unter dem 5. September 1984 eine Bescheinigung für eine abweichende Referenzmenge und setzte die Zielmenge zunächst auf 209.720, im Widerspruchsverfahren mit Bescheid vom 17. Oktober 1984 auf 212.000 kg Milch fest. Die Zielmenge berechnete es aus der Milchkuhzahl des Betriebsentwicklungsplans und der dort projektierten Milchleistung.

Soweit dem Widerspruch nicht abgeholfen worden war, wies ihn die Regierung von Oberbayern mit Bescheid vom 8. Februar 1985 zurück. Mit der hiergegen erhobenen Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München beantragten die Kläger, in der Bescheinigung eine aus 47 Milchkühen berechnete Zielmenge zu berücksichtigen. Sie machten geltend, zwischen dem Eingabeplan vom 14. Januar 1980 und dem Betriebsentwicklungsplan vom Februar 1980 bestünde eine Diskrepanz.

Klage und Berufung blieben ohne Erfolg. Das Berufungsurteil ist wie folgt begründet: Im Falle der Kläger sei § 6 Abs. 2 MGV zugrunde zu legen. Die im Betriebsentwicklungsplan festgelegte Zielmenge ergebe sich aus der dort vorgesehenen Zahl der Milchkühe, vervielfacht mit der maßgeblichen Durchschnittsleistung je Milchkuh. Das Amt für Landwirtschaft Weilheim habe die den Klägern zustehende Zielmenge rechtsirrtumsfrei aus der Milchkuhzahl und der projektierten Milchleistung des Betriebsentwicklungsplans berechnet. Die Kläger könnten für sich nichts daraus herleiten, daß zwischen dem Betriebsentwicklungsplan vom 27. Februar 1980 und dem bei den Förderungsakten befindlichen Eingabeplan Differenzen insoweit bestünden, als nach der Bauplanung 49 Kuhplätze vorgesehen waren, aus denen sich eine Zahl von 44 Milchkühen errechne. § 6 Abs. 2 MGV knüpfe lediglich an den Betriebsentwicklungsplan als Grundlage der maßgeblichen Daten für die Zielmengenberechnung an, so daß nicht auf andere Angaben in den Förderungsunterlagen ausgewichen werden könne. Der Senat habe auch keinen Grund zu der Annahme, daß der Fall der Kläger zu einer großen Gruppe von Milcherzeugern gehöre, die der Normgeber als besonderen Härtefall hätte berücksichtigen müssen, weil sie durch die Milchmengenbegrenzung nicht mehr in der Lage seien, ein existenzsicherndes Einkommen zu erwirtschaften.

Mit der gegen diese Entscheidung eingelegten Revision rügen die Kläger die Verletzung materiellen Rechts sowie mangelhafte Sachaufklärung. Die Milch-Garantiemengen-Verordnung sei wegen Verstoßes gegen Art. 80 und 108 Abs. 1 Grundgesetz nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Verordnung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil sie keine ausreichenden Härtefallregelungen enthalte. Sie hätte alle Härtefälle regeln müssen, die nicht atypischer Natur seien. Die Kläger gehörten zu der großen Gruppe von Milcherzeugern, die infolge ihres geringen Einkommens aus dem Betrieb, ihrer Betriebsschulden sowie der nicht ausreichenden Härtefallregelung der Milch-Garantiemengen-Verordnung unter das Existenzminimum gedrückt würden. Eine Abgabe dürfe nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu einer ernstlichen Gefährdung der Betroffenen führen. Das Berufungsgericht hätte die existenzgefährdenden Auswirkungen der Verordnung auf die Kläger sowie auf zahlreiche andere Milcherzeuger, insbesondere in Bayern, aufklären müssen. Die Kläger seien ihrem gesetzlichen Richter dadurch entzogen worden, daß die Vorinstanzen dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften nicht die Frage nach der Rechtsgültigkeit der Milch-Garantiemengen-Verordnung für eine Fallgruppe wie derjenigen der Kläger vorgelegt hätten.

Die Kläger beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Nach seiner Ansicht steht die Milch-Garantiemengen-Verordnung in Übereinstimmung mit dem Verfassungsrecht sowie dem Gemeinschaftsrecht. Für den Fall der Kläger fehle es nicht an einer Härtefallregelung; für sie gelte § 6 Abs. 2 MGV.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und trägt vor, Bedenken gegen die Regelungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung bestünden nicht.

II.

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Zu Recht hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof einen Anspruch der Kläger auf eine für sie günstigere Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGV verneint.

Nach den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen erfüllen die Kläger die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 2 MGV. Liegen diese Voraussetzungen vor, so ist für die Berechnung der Referenzmenge die im Entwicklungsplan festgelegte volle Zielmenge zugrunde zu legen. In Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. u.a. Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 45.87 - Buchholz 451.512 Nr. 15 = RdL 1989, 155; Urteil vom 31. Mai 1991 - BVerwG 3 C 45.89 -) ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß sich die im Betriebsentwicklungsplan festgelegte Zielmenge aus der Zahl der Milchkühe (BEP 2 Zeile 25), vervielfacht mit der angestrebten Durchschnittsleistung je Milchkuh ergibt. Dementsprechend hat das Berufungsgericht bei den Klägern 40 Milchkühe mit einem Leistungsziel von je 5.300 kg Milch für berücksichtigungsfähig gehalten. Die sich daraus ergebende Menge ist den Klägern vom Amt für Landwirtschaft Weilheim bereits bescheinigt worden.

Einen Anspruch auf Berücksichtigung weiterer 7 Milchkühe haben die Kläger nicht. Sie müssen sich an den Daten im Entwicklungsplan - speziell an der Angabe der Milchkuhzahl mit 40 - festhalten lassen. Die hiervon abweichenden Angaben im Eingabeplan hat das Berufungsgericht zu Recht als unmaßgeblich behandelt.

Die von der Revision gegen die Gültigkeit der normativen Grundlagen der angegriffenen Entscheidung vorgebrachten Bedenken sind unbegründet.

Die einschlägigen Regelungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung beruhen auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten war im Gegensatz zur Auffassung der Kläger zum Erlaß der Milch-Garantiemengen-Verordnung gehörig ermächtigt. Es liegt weder eine Verletzung von Art. 80 noch von Art. 108 Abs. 1 Grundgesetz vor. Dies alles hat der erkennende Senat bereits in seiner Entscheidung vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - (BVerwGE 79, 171) - übrigens in Übereinstimmung mit dem Bundesfinanzhof (vgl. Beschluß vom 17. Dezember 1985 - VII B 116/85 - BFHE 145, 289; Urteil vom 22. April 1986 - VII R 184/85 - BFHE 146, 302 <306>) - des näheren ausgeführt. Hierauf wird Bezug genommen. Die dritte Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat diese Rechtsprechung bestätigt (vgl. Beschluß vom 5. September 1990 - 2 BvR 848/88 -). Die Ausführungen der Revision enthalten keine neuen, bisher nicht bedachten Überlegungen, so daß es einer erneuten Auseinandersetzung mit diesen Fragen nicht bedarf.

Die Revision stützt ihre Behauptung von der Verfassungswidrigkeit der Milch-Garantiemengen-Verordnung ferner auf das angebliche Fehlen ausreichender Härtefallregelungen. Auch hierin vermag ihr der Senat nicht zu folgen. Ob die Verordnung sämtliche von Verfassungs wegen abzudeckenden Härtefälle umfaßt, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Die Kläger können sich allenfalls auf solche Regelungslücken berufen, von denen sie selbst unmittelbar betroffen sind. Durch das Fehlen einer nur für andere Fallgruppen gebotenen Härtefallregelung könnten die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt sein (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Selbst wenn die Nichtberücksichtigung einer Fallgruppe einen Verfassungsverstoß enthielte, wäre es im übrigen zweifelhaft, ob die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine solche Lücke selbst schließen und einen Anspruch auf eine besondere Referenzmenge zusprechen dürften. Dies mag jedoch hier auf sich beruhen, denn der Fall der Kläger hat in der Milch-Garantiemengen-Verordnung eine in verfassungsrechtlicher Hinsicht ausreichende Regelung gefunden.

Milcherzeugern, denen wie den Klägern die Förderung einer Baumaßnahme aufgrund eines Entwicklungsplanes nach der Richtlinie 72/159/EWG bewilligt worden ist, gewährt § 6 Abs. 2 MGV unter den dort angeführten Voraussetzungen Investitionsschutz. Dabei wird die im Entwicklungsplan festgelegte volle Zielmenge für die Berechnung der Referenzmenge zugrunde gelegt. Gegen die Anknüpfung an die Angaben des Entwicklungsplanes, an denen der Antragsteller selbst mitgewirkt hat, bestehen nach der Rechtsprechung des Senats keine Bedenken (vgl. Urteil vom 13. Februar 1990 - BVerwG 3 C 27.87 -). § 6 Abs. 2 MGV steht im Einklang mit der Verfassung, insbesondere mit der Gewährleistung des Eigentums. Die Vorschriften des § 6 Abs. 2 bis 5 MGV haben den Zweck, dem Milcherzeuger im Hinblick auf die beschränkenden Milch-Garantiemengen-Regelungen Vertrauensschutz für bestimmte geplante Investitionen zu gewähren. Der Normgeber stand somit vor der Aufgabe, Kriterien festzulegen, anhand deren die schutzwürdigen von den nichtschutzwürdigen Investitionsplanungen mit angemessenem Verwaltungsaufwand und unter Wahrung der Rechtssicherheit geschieden werden konnten. Im Grundsatz will der Normgeber vermeiden, Milcherzeuger wegen der mit Investitionsplanungen verbundenen wirtschaftlichen Belastung durch die Milch-Garantiemengen-Regelung in den Ruin zu treiben. Zur Abgrenzung dieser Fallgruppe erweisen sich die Betriebsentwicklungspläne als durchaus geeignet. Sie enthalten unter Beteiligung von Fachberatern und Behörden zustande gekommene Angaben darüber, was erforderlich ist, um das Ziel des Entwicklungsplans, wie es in Art. 4 der Richtlinie 72/159/EWG niedergelegt ist, zu erreichen, nämlich dem Landwirt zumindest ein Arbeitseinkommen zu erbringen, das dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar ist. Wird dieses Ziel erreicht, so ist auch ein wegen der Investitionsplanung drohender Ruin regelmäßig abgewendet und dem Schutzzweck des § 6 Abs. 2 MGV Genüge getan.

Es erscheint auch nicht unangemessen, den Milcherzeuger an den Plandaten festzuhalten, die er der Behörde gegenüber ausdrücklich erklärt hat; dies entspricht der Rechtssicherheit und der Redlichkeit des Rechtsverkehrs und damit den Voraussetzungen jedes Vertrauensschutzes.

Die Kläger sind in den Genuß der Investitionsschutzbestimmung des § 6 Abs. 2 MGV gekommen. Die ihnen erteilte Bescheinigung geht von einer Milchkuhzahl aus, die sie selbst als Planungsziel für 1982 im Betriebsentwicklungsplan angegeben hatten. Damit sind die Kläger so gestellt worden, als hätte sich die angestrebte Aufstockung auf 40 Kühe bereits im Referenzjahr 1983 auf die Milcherzeugung voll ausgewirkt. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern im Falle der Kläger eine Regelungslücke bzw. ein ungeregelter Härtefall vorliegen könnte.

Dies gilt auch dann, wenn die Kläger genötigt wären, aus wirtschaftlichen Gründen aufzugeben. Dieser Entschluß ist regelmäßig das Resultat einer Vielzahl ungünstiger oder sich ungünstig entwickelnder Faktoren, wobei der einzelne Faktor keine andere Bedeutung hat als "der Tropfen, der das Faß zum Überlaufen bringt". Im Grundsatz ist jede Abgabe, die noch hinzukommt, geeignet, den Inhaber eines Betriebes mit unzureichendem Gewinn zum Aufgeben zu zwingen (Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 48.86 - BVerwGE 79, 192 = Buchholz 451.512 Nr. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 16. März 1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66 - BVerfGE 30, 292 [BVerfG 16.03.1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66] <313 f.>) beeinträchtigt eine Berufsausübungsregelung die Freiheit der Berufswahl nicht schon dann, wenn die Regelung den aus der Ausübung eines Berufs erzielten Gewinn soweit mindert, daß ein einzelner Unternehmer sich zur Aufgabe seines bisherigen Berufs veranlaßt sieht. Eine Verletzung des Rechts auf freie Berufswahl ist nur dann anzunehmen, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen. Es kann ernsthaft keine Rede davon sein, daß die Zuteilung der Referenzmenge auf der Grundlage des vom Antragsteller selbst erklärten Planungsziels den Landwirt regelmäßig zur Betriebsaufgabe zwingt. Dies wird auch von den Klägern so nicht behauptet.

Ist der Fall der Kläger aber im Rahmen der Vorschrift des § 6 Abs. 2 MGV ausreichend berücksichtigt worden, so kann dahingestellt bleiben, ob der Normgeber zu Recht auf eine allgemeine Härteklausel verzichtet hat.

Schließlich greifen auch die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen nicht durch. Eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch, daß das Berufungsgericht die Frage der Rechtsgültigkeit der Milch-Garantiemengen-Verordnung für bestimmte Fallgruppen nicht gemäß Art. 177 EWG-Vertrag dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vorgelegt hat, liegt u.a. schon deshalb nicht vor, weil die Instanzgerichte nach dieser Vertragsvorschrift keiner Vorlagepflicht unterliegen. Im übrigen erstreckt sich die Entscheidungskompetenz des EuGH nur auf die Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften, nicht aber solcher des nationalen Rechts.

Auch die mit der Revision erhobenen Aufklärungsrügen gehen fehl. Auf die von den Klägern vermißte Erforschung des Sachverhalts kommt es rechtlich nicht an. Die Feststellung, daß die Kläger nicht in der Lage sind, ihren Betrieb aufrechtzuerhalten und daß es vielen anderen Milcherzeugern - insbesondere in Bayern - infolge der Milchkontingentierung ebenso ergeht, hätte der Klage nicht zum Erfolg verholfen. Da die Kläger zur Gruppe der von § 6 Abs. 2 MGV begünstigten Milcherzeuger gehören, hätte es einer solchen Aufklärung allenfalls in Hinblick auf diese Vorschrift als vermeintlicher Ursache für eine nicht atypische, auch im Falle der Kläger zu bejahende Existenzgefährdung bedurft. Speziell hierauf beziehen sich die Aufklärungsrügen aber nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.