I.

Der Kläger - Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs - wendet sich gegen die teilweise Rückforderung einer Prämie, die ihm für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Viehbestände zur Fleischerzeugung gewährt worden ist.

Er beantragte am 29. März 1979 bei der beklagten Bezirksregierung die Gewährung einer Umstellungsprämie und gab in dem von ihm unterschriebenen Antragsformular u.a. die gegenwärtig von ihm in seinem Betrieb gehaltenen Milchkühe mit 24 und die in den zwölf Monaten vor Antragstellung vermarktete Milchmenge mit 113.059 kg Milch an. Die Landwirtschaftskammer Hannover bescheinigte unter dem gleichen Datum die Richtigkeit der Angaben und kennzeichnete 26 Stück Milchvieh, davon 14 Milchkühe, 10 tragende Färsen und 2 Stück Jungvieh. 10 der in den Kennkarten als Milchkühe gekennzeichneten Tiere hatte der Kläger laut Rechnung vom 28. März 1979 bei einem Viehhändler zum Gesamtpreis von 14.500 DM erworben. Diese Tiere wurden am 9. April 1979 in Stuttgart geschlachtet. Auf einer dem Antrag beigefügten Erklärung teilte der Kläger der Beklagten mit, daß er die Vermarktung von Milch am 30. März 1979 eingestellt habe.

Mit Bescheid vom 27. April 1979 genehmigte die Beklagte den Antrag "mit Wirkung vom 29. März 1979" und setzte die prämienberechtigte Milchmenge auf vorläufig 113.059 l fest.

Nachdem die Beklagte später erfahren hatte, daß der Kläger vor der Antragstellung möglicherweise 10 Kühe mit hoher Milchleistung verkauft und durch Schlachtkühe ersetzt habe, hob sie mit Bescheid vom 31. August 1981 ihre Bescheide vom 27. April 1979 und vom 15. Mai 1979 auf und setzte die prämienberechtigte Milchmenge auf 65.951 l und die erste Prämienrate auf 23.993,68 DM fest. Mit Bescheid vom selben Tag forderte die Beklagte den Kläger auf, die Differenz zwischen diesem Betrag und dem ihm am 15. Mai 1979 gezahlten Betrag zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen, weil er seinen Milchkuhbestand teilweise ausgetauscht habe und weil infolgedessen die bei der Antragstellung angegebene Milchmenge nicht mehr der Leistungsfähigkeit seines landwirtschaftlichen Betriebes entspreche.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 31. August 1981 nebst Genehmigungs- und Bewilligungsbescheid vom 31. August 1981 und ihren Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 1981 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, daß der Kläger am 5. Mai 1979, dem Tage, an dem die Genehmigung wirksam geworden sei, die Voraussetzungen für eine Prämiengewährung nicht mehr erfüllt habe; an jenem Tage seien nur noch 14 der 24 Milchkühe im Betriebe vorhanden gewesen.

Die gegen das Urteil eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht mit der Begründung zurückgewiesen, der Kläger habe am 29. März 1979, dem Tage, von dem an sich die Genehmigung Wirkung beimesse, nicht mehr als 14 Milchkühe und damit keine angemessene Anzahl von Milchkühen gehalten. Dabei sei zu berücksichtigen gewesen, daß die 10 Färsen noch keine Milch gegeben hätten. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

ferner

Die Beklagte beantragt,

Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat die vom erkennenden Senat mit Beschluß vom 27. April 1989 vorgelegten Rechtsfragen im Wege der Vorabentscheidung mitUrteil vom 15. Januar 1991 - C-215/89 - wie folgt beantwortet:

1.
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen um die Umstellung der Milchkuhbestände in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1041/78 des Rates vom 22. Mai 1978 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 Buchst. b erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission vom 23. Juni 1978 mit geänderten Durchführungsbestimmungen zur Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände ist in dem Sinne auszulegen, daß danach die Umstellungsprämie zu kürzen ist, soweit die Zahl der bei Genehmigung des Antrags im Betrieb gehaltenen Milchkühe zwar 15 oder mehr beträgt, aber zur Erreichung der Liefermengen von Milch oder Milcherzeugnissen, die der Berechnung der Prämie zugrunde liegen, nicht ausreicht.

2.
Der Ausdruck "Anzahl Milchkühe, die ... angemessen ist" in Art. 1 Abs. 3 Buchst. b erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission vom 23. Juni 1978 ist dahin auszulegen, daß mit ihm die Anzahl Milchkuh gemeint ist, die unter Berücksichtigung der konkreten Situation des fraglichen Betriebs zur Erreichung der Liefermengen von Milch oder Milcherzeugnissen erforderlich ist, die der Berechnung der Prämie zugrunde liegen.

II.

Die zulässige Revision ist begründet.

Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 7 Abs. 2 der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung von Milchkuhbeständen zur Fleischerzeugung vom 22. Juni 1977 (BGBl. I S. 1006) - MOG-VO - und des § 1 Nds. VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG. Die tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil reichen nicht aus, um die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Prämiengewährung in der von der Beklagten veranschlagten Höhe zu begründen und in Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Gewährung von Vertrauensschutz auf den Kläger auszuschließen.

Die Herabsetzung der Umstellungsprämie und die Rückforderung des überzahlten Betrags durch den angefochtenen Bescheid vom 31. August 1981 erweisen sich nur dann als rechtmäßig, wenn der Kläger die Umstellungsprämie zu Unrecht empfangen hat und ihm nach § 48 Abs. 2 VwVfG kein Vertrauensschutz zusteht.

Im Ergebnis zutreffend hat das Berufungsgericht erkannt, daß der Kläger im Zeitpunkt der Antragstellung, dem 29. März 1979, keinen Anspruch auf die Umstellungsprämie in der ursprünglich bewilligten Höhe hatte, weil er im Zeitpunkt, zu dem die Genehmigung des Antrags wirksam geworden ist, nicht mehr die Anzahl von Milchkühen hatte, die für die der Prämienberechnung zugrunde gelegte Milchmenge angemessen war.

Der erkennende Senat folgt dem Berufungsgericht insoweit, als es in dem 29. März 1979 den entscheidenden Stichtag sieht, dem Tag, zu dem die Genehmigung nach dem Bescheid vom 27. April 1979 wirksam geworden ist. Daß mit diesem Tage die Genehmigung wirksam werden sollte, ergibt sich aus dem ursprünglichen Genehmigungsbescheid und dem ihn ersetzenden Bescheid vom 31. August 1981, die insofern übereinstimmen und insoweit vom Kläger nicht angegriffen worden sind. Die zeitliche Bestimmung der Wirksamkeit der Genehmigung ist damit bestandskräftig geworden, denn ein Grund, daß sie nichtig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1391/78 steht nichts im Wege, die Länder der Bundesrepublik Deutschland für befugt zu halten, als Zeitpunkt der Genehmigung den Tag der Kennzeichnung der Tiere zu bestimmen, und zwar allgemein und nicht nur für den Einzelfall. Ob diese allgemeine Bestimmung durch allgemeinverbindlichen Rechtssatz oder durch eine allgemeine Verwaltungsanweisung an die zuständigen Stellen erfolgt, ist vom Gemeinschaftsrecht her gesehen gleichgültig. § 43 VwVfG verlangt keinen Rechtssatz für die Bestimmung, daß der Antrag des Klägers "mit Wirkung vom 29. März 1979" genehmigt wurde.

Daß der Kläger abweichend von § 43 VwVfG den Genehmigungsbescheid als gültig zu behandeln habe, noch bevor er ihm bekanntgegeben worden ist, wird von ihm nicht verlangt. Im übrigen wird nach § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG der Verwaltungsakt - also der Genehmigungsbescheid - mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekanntgegeben worden ist. Zum Inhalt des Verwaltungsakts gehört auch die Regelung seines zeitlichen Geltungsbereichs, der - soweit es das materielle Recht zuläßt - vor oder nach seiner Bekanntgabe liegen kann. § 43 VwVfG folgt damit - wenn auch nicht dem Begriffe, so doch der Sache nach - der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts(Urteil vom 1. Februar 1978 - BVerwG 6 C 9.77 - BVerwGE 55, 212, 215;Urteil vom 21. Juni 1961 - BVerwG 8 C 398.59 - BVerwGE 13, 1, 7) entwickelten Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes.

Auf der Grundlage des vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit Urteil vom 15. Januar 1991 ausgelegten Gemeinschaftsrechts hat der Kläger keinen Anspruch auf die Umstellungsprämie in der ursprünglich bewilligten Höhe, weil er im Zeitpunkt der Genehmigung des Antrags, dem 29. März 1979, nicht mehr die Anzahl von Milchkühen hatte, die für die der Prämienberechnung zugrunde gelegte Milchmenge angemessen war. Nach Auffassung des Gerichtshofs ist nach Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1078/77 in der Fassung der VO (EWG) Nr. 1041/78 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 Buchst. b erster Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 1391/78 die Umstellungsprämie zu kürzen, soweit die Zahl der bei der Genehmigung des Antrags im Betrieb gehaltenen Milchkühe zwar 15 oder mehr beträgt, aber zur Erreichung der Liefermengen von Milch oder Milcherzeugnissen, die der Berechnung der Prämie zugrunde liegen, nicht ausreicht. "Angemessen" im Sinne des Art. 1 Abs. 3 Buchst. b erster Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 1391/78 ist nach dem genannten Urteil die Anzahl Milchkühe, "die unter Berücksichtigung der konkreten Situation des fraglichen Betriebs zur Erreichung der Liefermengen von Milch oder Milcherzeugnissen erforderlich ist, die der Berechnung der Prämie zugrunde liegen".

Wenn auch die vom Kläger erworbenen Milchkühe in ihrer Leistungsfähigkeit schwächer waren als die vor Antragstellung verkauften Milchkühe, mit denen er die angegebene Milchmenge von 113.059 l erzeugt hatte, so rechtfertigt dies allein nicht die Kürzung der Umstellungsprämie auf 14/24 der ursprünglich bewilligten Umstellungsprämie. Auf die zehn vom Kläger laut Rechnung vom 28. März 1979 gekauften Kühe, die am 9. April 1979 in Stuttgart geschlachtet wurden, konnte das Berufungsgericht - wie es richtig erkannte - nicht abstellen, ohne ihre - mutmaßliche Milchleistung zu veranschlagen. Ebensowenig durfte es freilich im Hinblick auf die am Tage der Antragstellung im Betrieb des Klägers vorhandenen zehn Färsen deren künftige Milchleistung unveranschlagt lassen. Ihre völlige Nichtberücksichtigung verstößt gegen Art. 1 Abs. 1 Buchst. a VO (EWG) Nr. 1391/78, wonach als Milchkuh auch die trächtige Färse gilt. Ordnet der Normgeber die Gleichstellung von Milchkuh und trächtiger Färse im Wege der Fiktion an, so mißt er damit für die Anwendung der in Rede stehenden Vorschriften dem natürlichen Unterschied, daß die Färse im Gegensatz zur "normalen" Milchkuh momentan keine Milch gibt, keine Bedeutung bei. Vielmehr muß auch ihre - künftige - Milchleistung bei der Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Kürzungsvorschriften veranschlagt werden. Dies ist im Berufungsurteil nicht geschehen und nötigt zur Zurückverweisung.

Das angefochtene Berufungsurteil verletzt auch insofern Bundesrecht, als es gegen die teilweise Rückforderung der gewährten Umstellungsprämie und die gleichzeitige teilweise Aufhebung des Genehmigungs- und Bewilligungsbescheides schon aus Rechtsgründen die Vorschrift des § 48 VwVfGüber den Schutz des Vertrauens für unanwendbar hält. Soweit es in einer Hilfsbegründung die Voraussetzungen für die Anwendung der Vertrauensschutzvorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG nicht für gegeben hält, fehlt es im angefochtenen Urteil an tatsächlichen Feststellungen, die diesen Schluß zu tragen vermögen.

Wie der Senat in seinen Urteilenvom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - (BVerwGE 74, 357) undvom 22. Oktober 1987 - BVerwG 3 C 27.86 - (Buchholz 451.511 § 6 Nr. 2) entschieden hat, sind bei dem derzeitigen Stand der Entwicklung des Europäischen Gemeinschaftsrechts die Rücknahme auf Gemeinschaftsrecht beruhender Verwaltungsakte und die Rückforderung aufgrund von Gemeinschaftsrecht gewährter Prämien und Beihilfen wegen des Fehlens entsprechender genereller und umfassender gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften im Grundsatz nach nationalem Recht zu beurteilen. Demgemäß hat auch der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß in Streitigkeiten über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Prämien und Beihilfen von den nationalen Gerichten in Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden sei, soweit es an einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung fehle (vgl.Urteile vom 5. März 1980 - Rs. 265/78 - EuGHE 1980, 617 und vom 12. Juni 1980 - Rs. 119 und 126/79 - EuGHE 1980, 1863). Durch Gemeinschaftsrecht werde zwar regelmäßig bestimmt, daß den nationalen Behörden hinsichtlich der Rückforderung zu Unrecht empfangener Prämien und Beihilfen kein Ermessensspielraum eingeräumt sei (vgl.Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205-215/82 - EuGHE 1983, 2633), jedoch stehe das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht empfangenen Prämien und Beihilfen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellten (vgl. Urteil vom 5. März 1980 a.a.O. und Urteil vom 21. September 1983 a.a.O.). Infolgedessen sind für die rechtliche Beurteilung der angefochtenen Bescheide vom 31. August 1981 auch die Vorschriften des § 1 Nds. VwVfG und damit des § 48 VwVfG heranzuziehen.

Die MOG-VO enthält keine dem § 48 Abs. 2 VwVfG entgegenstehende Regelung. Dies hat das Berufungsgericht verkannt. Mit der Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 1 MOG-VO, die die Behörde zur Rückforderung zu Unrecht empfangener Beträge zwingt, ist lediglich ein Ermessen der Behörde ausgeschlossen, aber keine die Vertrauensschutzregelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ersetzende Regelung gegeben worden, weder eine inhaltsgleiche noch eine entgegenstehende. Der Vertrauensschutz beruht nicht auf einer in das Ermessen der Behörde gestellten Billigkeitserwägung; er ist vielmehr das Ergebnis einer gesetzlichen Abwägung zwischen der Beseitigung eines Verwaltungsaktes, der mit dem materiellen Recht nicht in Einklang steht, und dem Vertrauen des Leistungsempfängers in den Bestand eben dieses begünstigenden Verwaltungsaktes.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG darf ein begünstigender Verwaltungsakt nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. In § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist bestimmt, daß ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden darf, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Jedoch kann sich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG der Begünstigte nicht auf Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Dies ist nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils im Hinblick auf die 10 trächtigen Färsen nicht geschehen, weil der Kläger im Antragsformular die Zahl der Milchkühe mit 24 angegeben hat. In bezug auf diese 24 Milchkühe hat die Landwirtschaftskammer unter dem Datum der Antragstellung die Richtigkeit der Angaben des Klägers bestätigt und zugleich von 26 Stück Milchvieh 10 Stück als "tragende Starke" gekennzeichnet. Damit hat der Kläger jedenfalls im Hinblick auf die Färsen der Landwirtschaftskammer gegenüber weder unvollständige noch unrichtige Angaben gemacht. Diese Information ist an die bewilligende Stelle, die Bezirksregierung Lüneburg, vollständig weitergeleitet worden. Daß der Beklagten die im Hinblick auf die Färsen vollständigen Informationen unterbreitet worden sind, ergibt sich aus dem im Urteil erwähnten Antragsformular und den Kennkarten, die zudem Teile der vom Urteil in Bezug genommenen Akten der Bezirksregierung Lüneburg sind. Auf dem Antragsformular ist für die Rubrik "Milchkühe" in der Fußnote 3 vermerkt: "weibliche Hausrinder, die zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet sind und mindestens einmal gekalbt haben, auch trächtige Färsen". Auf den Kennkarten ist bei den Färsen vermerkt: "tragende Starke". Aus dem Begriff "tragende Starke" ist jedenfalls erkennbar, daß diese Kuh nur im Wege des Austausches in den Bestand gelangt ist. Allerdings kann das Problem des Vertrauensschutzes insofern mangels tatsächlicher Feststellungen zur Schutzwürdigkeit des Vertrauens und zu etwaigen Vermögensdispositionen des Klägers (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) vom erkennenden Senat nicht abschließend beurteilt werden.

Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur weiteren Aufklärung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Sollte es nach dem weiteren Gang des Verfahrens darauf ankommen, wieweit sich der Kläger im Hinblick auf die zehn angeblichen Schlachtkühe auf Vertrauensschutz berufen kann, so wird die Antwort auf die Frage, ob er den ursprünglichen Bewilligungsbescheid durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, davon abhängen, was die Bediensteten der Landwirtschaftskammer dem Kläger erklärt haben und was der Kläger der Landwirtschaftskammer mitgeteilt hat.

Nach den Feststellungen des Berufungsurteils sind die Landwirtschaftskammern gemäß des Abschnitts II der Richtlinien des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. August 1978 (Nds. MBl. 1978 S. 1530) für die Antragsentgegennahme, die Kennzeichnung der in Frage kommenden weiblichen Rinder, die Ausstellung der Kennkarten sowie die Überprüfung sämtlicher Angaben zum Antrag auf Prämiengewährung zuständig. Daraus ergibt sich eine Abgrenzung der Verantwortungssphären mit der Folge, daß die Landwirtschaftskammer auf Seiten der öffentlichen Hand und nicht auf Seiten des Subventionsbewerbers steht, der sie nicht freiwillig zu seinem Betreuer gewählt hat. Ohne Bedeutung für diese Wertung ist es, ob die Bezirksregierung gegenüber der Landwirtschaftskammer weisungsbefugt ist. Das Land ist rechtlich nicht genötigt, sich der Landwirtschaftskammern zu bedienen. Sieht es schwerwiegende Koordinierungsprobleme, muß es auf ihre Hilfe verzichten.

Sollte der Kläger den Bediensteten der Landwirtschaftskammer den Austausch der Kühe mitgeteilt und diese ihm erklärt haben, das interessiere sie nicht, dann hätte er ihnen gegenüber keine unvollständigen Angaben gemacht. Legt die Landwirtschaftskammer erkennbar auf bestimmte Informationen keinen Wert, so erfüllt auch der Kläger insoweit nicht die Tatbestandsmerkmale des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG. Die Behörde ist es, die nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz die Verfahrensherrschaft hat, die nach § 24 VwVfG den Sachverhalt ermittelt und die nach § 25 VwVfG die Abgabe von Erklärungen anregen soll, wenn sie offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Sie erteilt, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Es würde zu einem Wertungswiderspruch führen, wenn der Beteiligte wegen Unvollständigkeit seiner Angaben vom Vertrauensschutz ausgeschlossen würde, obwohl die zuständige Behörde die fehlenden Angaben gar nicht wissen wollte. Dem Beteiligten ist nicht zuzumuten, der Behörde Angaben aufzudrängen, die sie erkennbar für rechtlich irrelevant und unwesentlich hält. Insofern hängt die Beantwortung der Frage nach Vollständigkeit der Angaben auch von dem Verhalten der Behörde ab. Das heißt nicht, daß der Beteiligte nur zu offenbaren braucht, was ihn die Behörde ausdrücklich fragt. Vor allem bedeutet es nicht, daß der Ausschluß des Vertrauensschutzes schon dann entfällt, wenn die Behörde auf die Angaben nicht angewiesen war oder von Amts wegen hätte ermitteln müssen. Eine derartige Wertung hat - wie der Senat entschieden hat (Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - Buchholz 451.90 Nr. 66) - in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG keinen Niederschlag gefunden. Wenn die Behörde aber erkennbar auf bestimmte Informationen keinen Wert legt, dann kann diese "Unvollständigkeit" nicht später dem Beteiligten zur Last fallen. Die gleiche Wertung liegt einer Entscheidung des 8. Senats (Urteil vom 25. Oktober 1978 - BVerwG 8 C 55.75 - Buchholz 454.4 § 26 Nr. 1) zugrunde, wonach die Behörde einen Mangel des Antragsformulars, das eine bestimmte Angabe nicht vorsah, gegen sich gelten lassen mußte und nicht etwa den Beteiligten auf seine fehlenden Angaben verweisen konnte.