Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.08.1986, Az.: BVerwG 3 C 9.85

I.

Die Klägerin, die als anerkannter Verarbeitungsbetrieb i.S. von § 3 der Beihilfenverordnung-Magermilch vom 31. Mai 1977 Mischfuttermittel unter Verwendung von Magermilch- und Buttermilchpulver herstellt, wehrt sich gegen die Rückforderung von Beihilfen, die ihr gemäß Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 990/72 für solche Verarbeitungen bewilligt worden waren.

Die Bescheide der Beklagten über die Gewährung der von der Klägerin beantragten Magermilch-Beihilfe enthielten jeweils die Formulierung, daß die Beihilfe "vorläufig bewilligt" werde. Außerdem waren die Gewährungen jeweils mit dem Zusatz versehen, daß die Beträge "ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung, gezahlt" werden. Die Behörde behalte sich vor, "bei nicht nachgewiesenem Anspruch die gezahlte Beihilfe nebst Zinsen zurückzufordern" und ggf. zu verrechnen.

Mit Bescheid vom 22. Juli 1980 hob die Beklagte insgesamt zwölf der Klägerin in den Monaten von Januar 1978 bis Dezember 1978 erteilte Bescheide über die Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver zu Futterzwecken in Höhe von insgesamt 1.776.885,11 DM auf und verpflichtete zugleich die Klägerin unter Hinweis auf § 9 der Beihilfenverordnung-Magermilch, den Betrag zurückzuzahlen. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß die Klägerin nach den Ermittlungen des Zollfahndungsamtes Karlsruhe bei der Futtermittelherstellung anstelle beihilfefähigen Magermilch- oder Buttermilchpulvers auch nichtbeihilfefähiges Molkenpulver verwandt habe. Das hergestellte Mischfuttermittel habe deshalb nicht den in Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 990/72 vorgeschriebenen Mindesanteil Mager- oder Buttermilchpulver enthalten.

Das von der Beklagten beanstandete Milchprodukt war der Klägerin als Buttermilchpulver zu einem Preis von 291,60 DM pro 100 kg Ware von der Firma Salvana geliefert worden, mit der sie seit langem in Geschäftsbeziehungen steht und für die sie in Lizenz Mischfuttermittel produziert. Nach den Ermittlungen der Beklagten hatte die Firma Salvana den Rohstoff von der Firma Diedrichs erworben. Die Firma Diedrichs hatte zum damaligen Zeitpunkt von zwei Firmen in den Niederlanden in großem Umfang ein von einer Firma in Irland hergestelltes und zunächst nach Spanien ausgeführtes Milchprodukt erworben und an inländische Abnehmer als Buttermilchpulver weiterveräußert, das tatsächlich ein durch ein spezielles Verfahren entmineralisiertes und teilentzuckertes Molkenpulver war. Zwar entsprach sein Proteingehalt dem von Buttermilchpulver, jedoch enthielt es abweichende Proteinarten.

Der Firmeninhaber Diedrichs wurde am 25. November 1982 durch Urteil des Landgerichts Mannheim rechtskräftig wegen Beihilfe zum Subventionsbetrug verurteilt. Das gegen die Verantwortlichen der Klägerin geführte Ermittlungsverfahren wurde durch Bescheid der Staatsanwaltschaft Mannheim vom 1. Oktober 1980 eingestellt. Als Entlastungsgesichtspunkt wurde gewertet, daß nach dem von der Klägerin mit der Firma Salvana geschlossenen Lizenzvertrag letztere für die Qualität der angelieferten Rohstoffe verantwortlich gewesen sei und daß sich die Klägerin angesichts der Warenbezeichnung in der Einkaufsrechnung und angesichts der Höhe des berechneten Preises habe darauf verlassen dürfen, Buttermilchpulver erhalten zu haben.

Nach Erfolglosigkeit ihres gegen den Bescheid vom 22. Juli 1980 gerichteten Widerspruchs hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie hat bestritten, daß das von ihr verwendete Milchprodukt aus der von der Firma Diedrichs an die Firma Salvana gelieferten Ware stammt. Vorsorglich hat sie sich auf ein ihr zustehendes Recht auf Vertrauensschutz berufen. Zum einen habe sie keinen Anlaß gehabt, die Buttermilchpulvereigenschaft des ihr von der Firma Salvana gelieferten Rohstoffes in Zweifel zu ziehen, und es habe ihr auch keine abgesicherte wissenschaftliche Methode zur Verfügung gestanden, um die unterschiedlichen Proteinarten des Rohstoffes zu analysieren. Zum anderen sei es die Pflicht der Beklagten gewesen, die Herstellung und den Verkehr von beihilfefähigem Milchpulver rechtzeitig zu überprüfen. Die Klägerin hat die Aufhebung des Rückforderungsbescheids der Beklagten vom 22. Juli 1980 beantragt.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und die Ansicht vertreten, daß § 9 Abs. 2 der Beihilfenverordnung-Magermilch als Grundlage ihres Rückforderungsbescheids die Berücksichtigung von Vertrauensschutz ausschließe.

Durch Urteil vom 1. November 1984 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 22. Juli 1980 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. April 1981 aufgehoben. Zur Begründung ist aus geführt, die Beklagte sei auch bei unterstellter Rechtswidrigkeit der zurückgenommenen Bewilligungsbescheide an der Rückforderung der gewährten Beihilfen gehindert, weil der Klägerin ein Recht auf Vertrauensschutz zustehe. Der § 9 Abs. 2 der Beihilfenverordnung-Magermilch stehe dem Recht auf Vertrauensschutz nicht entgegen, weil die Vorschrift unter Berücksichtigung des begrenzten Umfangs der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 13 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen - MOG - nur die Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Beihilfen regele und nicht eine den § 48 VwVfG verdrängende Regelung der Aufhebung der Bewilligungsbescheide enthalte. Ein vollständiger Ausschluß der in § 48 Abs. 2 VwVfG vorgesehenen Möglichkeit des Betroffenen, sich auf Vertrauensschutz zu berufen, hätte, wenn er überhaupt verfassungsmäßig sein sollte, einer ausdrücklichen Regelung bedurft.

Nach § 48 Abs. 2 VwVfG könne die Klägerin Vertrauensschutz beanspruchen. Sie habe gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 die gewährte Leistung verbraucht, indem sie die Beihilfe über den Preis voll an ihre Abnehmer weitergegeben habe. Der § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG sei nicht einschlägig, weil der Klägerin weder Kenntnis noch grobe Fahrlässigkeit im Hinblick auf die Qualität der von Salvana als Buttermilchpulver gelieferten Ware vorgeworfen werden könne. Auch der § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG sei nicht erfüllt, weil die von der Klägerin bei der Antragstellung gemachten Angaben zwar objektiv falsch gewesen seien, dies aber der Klägerin nicht zugerechnet werden könne. Denn nach der vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes entwickelten Rechtsprechung führten objektiv falsche Angaben nur dann zur Verneinung eines Rechts auf Vertrauensschutz, wenn die Mängel der Angaben ganz überwiegend in den Verantwortungsbereich des Antragstellers fielen, weil die Behörde auf die tatsächlichen Angaben des Antragstellers angewiesen gewesen sei und eigene Ermittlungen nicht vorzunehmen gehabt habe. Das Gegenteil sei hier der Fall, da die Beklagte zur Kontrolle der Herstellung des Magermilchpulvers und zu anderen Kontrollen verpflichtet gewesen sei. Diese Versäumnisse begründeten eine objektive grobe Verletzung der Amtsermittlungspflichten der Beklagten, so daß die Klägerin trotz objektiv falschen Angaben Vertrauensschutz beanspruchen könne.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Sprungrevision der Beklagten, die sie im wesentlichen wie folgt begründet: Die Voraussetzungen für die Rücknahme der rechtswidrigen Beihilfebewilligungsbescheide ergäben sich hier nicht aus § 48 VwVfG, sondern aus dem § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch, der weder ein Rücknahmeermessen noch die Anerkennung eines Rechts auf Vertrauensschutz vorsehe. Eine den Anforderungen des Art. 80 GG genügende Ermächtigung zum Erlaß einer solchen Vorschrift sei auch in § 6 Abs. 1 MOG enthalten. Die Bestimmtheit der Ermächtigung folge aus dem Zusammenhang des Gesetzes mit Vorgaben des Gemeinschaftsrechts wie hier in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 hinsichtlich der Rückforderung von Beihilfen. Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft seien aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 verpflichtet, zu Unrecht gewährte Beihilfen zurückzufordern.

Selbst wenn aber § 48 VwVfG vorliegend anwendbar sein sollte, könne die Klägerin Vertrauensschutz nicht beanspruchen. Erstens sei bisher nicht geklärt, ob die Klägerin die Leistungen verbraucht hat. Zweitens habe sie objektiv unrichtige Angaben zu einem Gesichtspunkt gemacht, der in ihrer Verantwortungssphäre angesiedelt sei. Drittens habe sie erkennen können, daß es sich bei dem von der Firma Salvana gelieferten Produkt nicht um Buttermilchpulver handelt. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang auf eine Rechtsprechung vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgegriffen, wonach eine Verletzung der behördlichen Aufklärungspflicht die Anerkennung von Vertrauensschutz trotz Unrichtigkeit der Angaben erlaube.

Der § 48 VwVfG sehe dies nicht vor.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, daß im Fall der hier vom Verwaltungsgericht lediglich unterstellten Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide gegenüber der Rücknahme dieser Bescheide gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG ein Recht auf Vertrauensschutz geltend gemacht werden könne. Ihrem hiernach anzuerkennenden Anspruch auf Aufrechterhaltung der Bewilligungen stehe die Regelung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht entgegen. Denn die objektive Unrichtigkeit ihrer Angaben habe nicht in ihrer Sphäre, sondern derjenigen der Beklagten gelegen. Hierzu hat die Klägerin ausführliche Rechtsausführungen gemacht. Insbesondere hat sie sich auch darauf berufen, daß bei Verneinung von Vertrauensschutz zwar die ursprünglichen Bewilligungsbescheide zurückgenommen werden könnten, sie jedoch auch dann die empfangenen Beträge nach § 48 Abs. 2 Satz 6 VwVfG nicht zurückzuzahlen brauche, weil sie nicht mehr bereichert sei. Hierauf könne sie sich berufen, weil sie die objektive Unrichtigkeit ihrer Angaben ohne Verschulden nicht gekannt habe.

II.

1.

Die zulässige Revision der Beklagten erweist sich als begründet. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Gegen die Zulässigkeit der von der Beklagten eingelegten Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 1 VwGO bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Nach der Auffassung des erkennenden Senats ist die schriftliche Zustimmungserklärung der Klägerin vom 13. Dezember 1984, in der es heißt, sie stimme "der Revision" unter Übergehung der Berufungsinstanz zu, dahin auszulegen, daß die Klägerin nicht lediglich der Zulassung der Sprungrevision, sondern ihrer Durchführung zugestimmt hat. Dies folgt mit der erforderlichen Eindeutigkeit aus der Bezugnahme der Klägerin auf ein Schreiben der Beklagten vom 3. Dezember 1984, mit dem sie von dieser um ihr Einverständnis "zur Durchführung" der Sprungrevision gebeten worden war. Im Hinblick auf dieses Schreiben kann die Antwort der Klägerin nur als Zustimmung zur Einlegung der Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 1 VwGO verstanden werden (im Ergebnis ebenso das Urteil des Senats vom 22. August 1985 - BVerwG 3 C 49.84 -). Im übrigen spricht für diese Auslegung auch der Umstand, daß die Erklärung der Klägerin erst abgegeben worden ist, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen und ihr auch - am 26. November 1984 - zugestellt worden war (also anders als im Beschluß des Senats vom 28. März 1985 - BVerwG 3 C 62.84 - in Buchholz 310 § 134 Nr. 29).

2.

Die Revision ist auch sachlich begründet. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf der Verletzung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG. Das Verwaltungsgericht hat diese Vorschrift unrichtig angewandt. Infolge dieses Rechtsfehlers hat es zu Unrecht entschieden, daß der Klägerin aus Gründen des Vertrauensschutzes ein Rechtsanspruch auf Aufhebung des - nach seiner Auslegung des Bescheids der Beklagten vom 22. Juli 1980 - die Rücknahme der Bewilligungsbescheide aussprechenden Teils des vorgenannten Bescheids zustehe.

Das Verwaltungsgericht ist bei seiner rechtlichen Beurteilung von der Annahme ausgegangen, die von der Beklagten zurückgenommenen Bescheide über die Gewährung der Magermilch-Beihilfe hätten nicht lediglich vorläufige Regelungen i.S. der Rechtsprechung des Senats in seinem Urteil vom 14. April 1983 - BVerwG 3 C 8.82 - (BVerwGE 67, 99 [BVerwG 14.04.1983 - 3 C 8/82]) enthalten, sondern damit seien endgültige Regelungen getroffen worden, die allerdings unter den Vorbehalt des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung gestellt gewesen seien. Damit hat es dieser Vorbehaltsklausel eine inhaltlich eingeschränkte Bedeutung beigemessen. Auf dieser tatsächlichen und rechtlichen Grundlage, deren Richtigkeit hier einmal unterstellt werden soll hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden, daß die Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung der Beklagten im Grundsatz nach § 48 VwVfG und nur insoweit, wie der § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch vom 31. Mai 1977 eine davon abweichende Regelung enthält, nach dieser Bestimmung zu beurteilen ist.

a)

Bei dem derzeitigen Stand der Entwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts sind die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte und die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidrig gewährter Beihilfen wegen des Fehlens entsprechender genereller und umfassender gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften im Grundsatz nach nationalem Recht zu beurteilen. Demgemäß hat auch der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß in Streitigkeiten über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beihilfen von den nationalen Gerichten in Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden sei, soweit es an einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung fehlt (vgl. Urteile vom 5. März 1980 - Rs. 265/78 - in EuGHE 1980, 617 und vom 12. Juni 1980 - Rs. 119 u. 126/79 - in EuGHE 1980, 1863). Durch Gemeinschaftsrecht werde regelmäßig bestimmt, daß den nationalen Behörden zwar hinsichtlich der Frage, ob zu Unrecht gewährte Beihilfen zurückzufordern sind, kein Ermessensspielraum eingeräumt ist (vgl. Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205 bis 215/82 - in EuGHE 1983, 2633), jedoch stehe das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht gewährten Beihilfen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellen (vgl. Urteil vom 5. März 1980 a.a.O. und Urteil vom 21. September 1983 a.a.O.).

Infolgedessen ist hier bei der rechtlichen Beurteilung der vom Verwaltungsgericht als Rücknahme gewerteten Entscheidung von den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 auszugehen. Das Gesetz gilt nach seinem § 1 Abs. 1 für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt auch nach Eintritt der Unanfechtbarkeit zurückgenommen werden. Danach steht also die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts im Ermessen der Behörde.

Hierzu hat der Verordnungsgeber in § 9 Abs. 2 Satz 1 der aufgrund des § 6 Abs. 1 Nr. 13 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 31. August 1972 erlassenen Beihilfenverordnung-Magermilch eine entgegenstehende Regelung getroffen. Er hat dort bestimmt, daß zu Unrecht empfangene Beihilfen zurückzuzahlen sind. Aus dieser Bestimmung folgt, daß in Fällen, in denen eine Beihilfe zu Unrecht gewährt worden ist, die Behörde verpflichtet ist, unter Rücknahme der rechtswidrigen Bewilligung die Beihilfe zurückzufordern. Dabei steht ihr also auch bei der Rücknahmeentscheidung kein Ermessensspielraum zu. Das bedeutet, daß insoweit der § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch dem § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG vorgeht.

Dagegen hat der Verordnungsgeber in § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch keine dem § 48 Abs. 2 VwVfG entgegenstehende Regelung getroffen. Eine solche abweichende Regelung kann dieser Bestimmung nicht entnommen werden. Darüber hinaus bestehen auch Bedenken, ob der Verordnungsgeber zu einer derartigen Regelung, wenn er sie getroffen haben würde, formell und materiell berechtigt gewesen wäre.

In formeller Hinsicht ist durch § 6 Abs. 1 Nr. 13 MOG der Bundesminister ermächtigt worden, durch Rechtsverordnung, soweit dies zur Durchführung von Rechtsakten der Gemeinschaft hinsichtlich Marktordnungswaren erforderlich ist, Vorschriften zu erlassen "über das Verfahren" bei Beihilfen für die Herstellung von Marktordnungswaren, die für bestimmte Zwecke verwendet werden, sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Vergünstigungen. Daraus ergibt sich also die Befugnis des Verordnungsgebers, die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen zu regeln sowie Verfahrensvorschriften über die Gewährung und die Rückforderung der betreffenden Beihilfen zu erlassen. Dagegen dürfte er nicht befugt sein, auch Vorschriften über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rückzahlungsanspruchs zu erlassen. Die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch regelt weder die Voraussetzungen, unter denen die Beihilfen, noch die Höhe, in der diese zu gewähren sind. Als eine das Rücknahmeund Rückforderungsverfahren regelnde Verfahrensvorschrift kann - entsprechend dem § 48 Abs. 1 VwVfG - der § 9 Abs. 2 Satz 1 der Beihilfenverordnung-Magermilch insoweit angesehen werden, wie er bestimmt, daß die Behörde verpflichtet ist, einen nach materiellem Recht bestehenden Anspruch gegen einen Beihilfeempfänger auf Rücknahme und auf Rückzahlung einer zu Unrecht empfangenen Beihilfe geltend zu machen, ohne das ihr dabei ein Ermessensspielraum zur Verfügung steht. Dagegen wäre keine Verfahrensvorschrift eine Bestimmung, die das Bestehen des materiellen Anspruchs der Behörde gegen einen Beihilfeempfänger davon abhängig oder nicht abhängig macht, daß dem Empfänger kein materielles Recht auf Schutz seines Vertrauens in die Bestandskraft der rechtswidrigen Bewilligung zusteht. Denn das Recht auf Vertrauensschutz gibt dem Begünstigten einen der Rechtsnatur nach materiellen Anspruch auf Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Verwaltungsakts, auch wenn dieser materielle Anspruch im Verwaltungsverfahrensgesetz seine einfachgesetzliche Ausprägung erfahren hat.

Aber auch aus materiellen Gründen wäre es jedenfalls hier, wo es um Geldleistungen geht, bedenklich, wenn der Verordnungsgeber ein Recht des von der Rücknahme Betroffenen auf Vertrauensschutz ausnahmslos ausgeschlossen hätte. Der Rechtsgrundsatz des Vertrauensschutzes hat seinen Ursprung in dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ist einerseits der Rechtsgrundsatz der materiellen Gerechtigkeit, also auch der materiellen Richtigkeit behördlicher Entscheidungen, und andererseits der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit abzuleiten. Dabei schließt die Rechtssicherheit den Grundsatz ein, daß bei der Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts das schutzwürdige Vertrauen des Begünstigten auf die Bestandskraft dieses Verwaltungsakts zu beachten ist. Mithin gehört die grundsätzliche Möglichkeit, gegenüber der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte ein Recht auf Vertrauensschutz geltend zu machen, zu den im Rechtsstaatsprinzip verfassungskräftig verankerten Geboten (vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1981 - 1 BvR 898/79 u.a. - in BVerfGE 59, 128-152 -). Dazu bedarf es einer Abwägung des Interesses der Allgemeinheit an der Beseitigung rechtswidriger Zustände sowie des Individualinteresses an der Aufrechterhaltung der begünstigenden Regelung. Für die Fälle der Rücknahme haben die für diese Abwägung relevanten Grundsätze im Verwaltungsverfahrensgesetz ihre Konkretisierung erfahren.

b)

Hiernach hat das Verwaltungsgericht also folgerichtig angenommen, daß das Bestehen eines Rücknahme- und Rückforderungsanspruchs der Beklagten auch davon abhängig ist, daß kein Recht der Klägerin gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG auf Schutz ihres Vertrauens entgegensteht. Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG darf ein begünstigender Verwaltungsakt nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. In § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist bestimmt, daß ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden darf, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Jedoch kann sich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG der Begünstigte nicht auf Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.

3.

Diese letztere Vorschrift hat das Verwaltungsgericht unzutreffend angewandt. Es ist zwar zu Recht davon ausgegangen, diese Regelung beruhe auf der Erwägung, daß die auf unrichtige oder unvollständige Angaben des Begünstigenden zurückzuführende Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts ihre Ursache nicht in dem Verantwortungsbereich der Behörde, sondern in dem Verantwortungsbereich des Begünstigten hat, so daß dessen Vertrauen nicht schützwürdig ist. Jedoch hat es nicht hinreichend beachtet, daß die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ihre maßgebliche Ursache auch dann in dem Verantwortungsbereich des Begünstigten hat, wenn ihn an der Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit seiner Angaben, auf die die Rechtswidrigkeit zurückzuführen ist, kein Verschulden trifft. Insoweit kommt es also allein auf die objektive Unrichtigkeit seiner Angaben an. Dagegen hat der vom Verwaltungsgericht angeführte Rechtsgedanke, wie er in dem von ihm genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1957 - BVerwG 4 C 235.56 - (BVerwGE 6, 1 [BVerwG 28.06.1957 - IV C 235/56]) für einen lastenausgleichsrechtlichen Sachverhalt zum Ausdruck gekommen war, daß trotz unrichtigen oder unvollständigen Angaben des Begünstigten ein Recht auf Vertrauensschutz bestehen könne, wenn die Behörde für die rechtliche Beurteilung nicht auf diese Angaben angewiesen war und von Amts wegen eigene Ermittlungen vorzunehmen hatte, im Verwaltungsverfahrensgesetz keinen Niederschlag gefunden. Aus diesem Grunde besteht jedenfalls bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft.

Eine solche Mitverantwortung der Behörde kann allenfalls im Einzelfall dazu führen, daß die Rücknahme des Verwaltungsakts entsprechend den Grundsätzen des § 242 BGB als eine unzulässige Rechtsausübung bewertet wird.

Nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist noch offen, ob die ursprünglichen Bewilligungsbescheide der Beklagten deshalb rechtswidrig waren, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen nicht vorlagen. Bejahendenfalls wäre diese Rechtswidrigkeit auf objektiv unrichtige Angaben zurückzuführen, die die Klägerin in ihren Beihilfeanträgen gemacht hatte. In diesem Falle könnte sie sich gegenüber der Rücknahme der bestandskräftigen Bewilligungsbescheide nicht auf ein Recht auf Vertrauensschutz berufen.

Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts lassen auch nicht den Schluß zu, die Beklagte sei für die Rechtswidrigkeit der Bewilligungen in einem Maße mitverantwortlich, daß der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gemäß den Grundsätzen des § 242 BGB der Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegenstünde. Für diese rechtliche Beurteilung kommt dem Vorbehalt in den Bewilligungsbescheiden besondere Bedeutung zu. Damit wurde die Klägerin ausdrücklich darauf hingewiesen, daß noch eine Betriebsprüfung stattfinden sollte und daß bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen für die Beihilfe die gezahlten Beträge zurückgefordert würden. Entsprechend dieser letzteren Ankündigung ist die Beklagte verfahren. Ein Verstoß gegen die Grundsätze von Treu und Glauben ist dabei nicht zu erkennen.

Hiernach ergibt sich, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts keinen Bestand haben kann und aufzuheben ist. Zugleich ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses die für die Entscheidung erforderlichen tatsächlichen Feststellungen trifft.

4.

Bei seiner erneuten Entscheidung wird das Verwaltungsgericht zunächst noch einmal der Frage nachzugehen haben, ob es sich bei den ursprünglichen Bewilligungsbescheiden der Beklagten, auf die sich der angefochtene Rückforderungsbescheid bezieht, um Verwaltungsakte mit abschließenden Regelungen gehandelt hat. Das Verwaltungsgericht hat dies jedenfalls in bezug auf diejenigen Umstände, auf welche die Beklagte die Rücknahme gestützt hat, bejaht und angenommen, sie seien insoweit keine sogenannten "vorläufigen Verwaltungsakte" gewesen, also keine Verwaltungsakte, deren Regelungsinhalt nur dahin geht, daß der Begünstigte die ihm gewährte Leistung nur vorläufig bis zum Erlaß des abschließenden Verwaltungsakts behalten darf (vgl. Urteil des Senats vom 14. April 1983 - BVerwG 3 C 8.82 - a.a.O.). Es hat dies daraus gefolgert, daß die in den Bewilligungsbescheiden enthaltenen eingeschränkten Vorbehalte nur solche später festgestellten Unregelmäßigkeiten beträfen, die in den Verantwortungsbereich der Klägerin fallen. Dieser Begründung des Verwaltungsgerichts kann jedoch nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsgericht hat offenbar angenommen, aus einem in einem Bewilligungsbescheid enthaltenen eingeschränkten Vorbehalt könne sich eine gleichsam partielle Wirkung dahin ergeben, daß die gesamte Bewilligung teilweise vorläufig und teilweise abschließend sei. Insoweit hat es verkannt, daß die Bewilligung einer Leistung schon begrifflich hinsichtlich jedes konkreten Teils dieser Leistung nur entweder eine vorläufige oder eine endgültige Regelung sein kann. Ob sie das eine oder das andere ist, muß nach Wortlaut, Sinn und Zielrichtung des betreffenden Vorbehalts beurteilt werden. Wenn sich eine Bewilligung hiernach als eine endgültige Regelung darstellt, wird in einem der Bewilligung beigefügten Vorbehalt regelmäßig nur ein Hinweis auf die Möglichkeit der Rücknahme gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG zu sehen sein. Dagegen muß in Fällen, in denen es sich bei der Bewilligung um eine vorläufige Regelung handelt, die Behörde über den teilweise unbeschieden gebliebenen Antrag auf eine endgültige Bewilligung noch eine abschließende Entscheidung treffen. Bei dieser abschließenden Entscheidung ist sie nicht auf die Prüfung der in dem Vorbehalt bezeichneten Umstände beschränkt. Vielmehr kann sie dann den Anspruch auf endgültige Bewilligung noch unter jedem rechtlichen Gesichtspunkt ablehnen. Mit der Bestandskraft der ablehnenden Entscheidung wird dann die vorläufige Bewilligung gegenstandslos, ohne daß es ihrer Aufhebung bedarf.

Es ist zweifelhaft, ob das Verwaltungsgericht die Bewilligungsbescheide zutreffend als endgültige Regelungen ausgelegt hat. Denn es hat in den Entscheidungsgründen den Umstand, daß es in den Bescheiden heißt, die Beihilfe werde "vorläufig" bewilligt, weder erwähnt noch gewürdigt. Diese Einschränkung der Bewilligung scheint darauf hinzudeuten, daß die Beklagte nur eine vorläufige Regelung treffen wollte. Deshalb dürfte die Bewilligung nur dann als endgültige Regelung zu beurteilen sein, wenn mit "vorläufig" nichts anderes als "vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung" gemeint gewesen sein sollte und sich auch der Vorbehalt, bei nicht nachgewiesenem Anspruch die Beihilfe zurückzufordern, nur auf die Betriebsprüfung bezogen hätte.

5.

Wenn das Verwaltungsgericht unter Würdigung dieser Gesichtspunkte wiederum zu dem Ergebnis kommen sollte, daß die Bewilligungsbescheide als endgültige Regelungen mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der Rücknahme auszulegen seien, so wäre die Beklagte im Falle der vom Verwaltungsgericht bisher lediglich unterstellten Rechtswidrigkeit dieser Bescheide gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG berechtigt gewesen, die Bewilligungen zurückzunehmen. Auf ein Recht auf Vertrauensschutz könnte sich die Klägerin gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen. Der Beklagten stünde dann gemäß § 48 Abs. 2 Satz 5 VwVfG im Grundsatz ein Anspruch gegen die Klägerin auf Erstattung der gewährten Beihilfen zu.

Für den Umfang der Erstattung gelten gemäß § 48 Abs. 2 Satz 6 VwVfG die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetz-Buches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Danach würde sich hier gegebenenfalls die Frage stellen, ob es trotz der Rücknahme der Bewilligungsbescheide an einem Erstattungsanspruch der Beklagten fehlt, weil sich die Klägerin gemäß § 48 Abs. 2 Satz 6 VwVfG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen kann. Nach diesen Vorschriften ist die Verpflichtung zur Erstattung ausgeschlossen, soweit der Begünstigte nicht mehr bereichert ist. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts kann davon ausgegangen werden, daß die Klägerin die empfangenen Beihilfen über den Preis voll an ihre Abnehmer weitergegeben hat. Insoweit ist das Verwaltungsgericht dem Sachvortrag der Klägerin gefolgt, ohne dabei die Darlegungslast und die Feststellungslast der Beteiligten zu verkennen. Jedoch bleibt es der Beklagten unbenommen, im erneuten Rechtsgang Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit dieses Sachvortrages aufzuzeigen, die eine weitere Sachaufklärung erforderlich machen können. Aus der vollständigen Weitergabe der Beihilfen würde folgen, daß die Klägerin nicht mehr um die empfangenen Beträge bereichert ist.

Auf diesen Wegfall der Bereicherung könnte sich die Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 7 VwVfG dann nicht berufen, wenn sie die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide begründet haben. Dazu hat das Verwaltungsgericht festgestellt, der Klägerin könne weder Kenntnis noch grobe Fahrlässigkeit im Hinblick auf die Qualität der von der Firma Salvana als Buttermilchpulver gelieferten Ware vorgeworfen werden. Es hat insoweit auf die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen hingewiesen, die ergeben hätten, daß ein leichtfertiges Verhalten der Klägerin ausgeschlossen werden kann. Infolgedessen wäre es der Klägerin unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt nicht verwehrt, sich auf den Wegfall der Bereicherung zu berufen.

Schließlich wäre gegebenenfalls auch noch zu prüfen, ob hinsichtlich des Umfangs der Bereicherung gemäß § 48 Abs. 2 Satz 6 VwVfG auch die Vorschrift des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB entsprechend anwendbar ist oder ob der § 48 Abs. 2 Satz 7 VwVfG als die speziellere Regelung die Anwendung der §§ 819, 820 BGB ausschließt (vgl. Kopp, Komm. z. VwVfG, 3. Aufl. 1983, § 48 Rdnr. 81). Im Falle der grundsätzlichen Anwendbarkeit des § 820 BGB wäre hier die Klägerin gemäß § 818 Abs. 4 BGB zur Erstattung der Beihilfen verpflichtet, wenn die Voraussetzungen des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB vorlägen. Danach ist in Fällen, in denen die Leistung aus einem Rechtsgrund erfolgt ist, dessen Wegfall nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts von beiden Teilen als möglich angesehen wurde, der Empfänger, falls der Rechtsgrund wegfällt, zur Erstattung so verpflichtet, wie wenn der Anspruch auf Erstattung zur Zeit des Empfanges rechtshängig geworden wäre. Hierdurch wird der Einwand des Wegfalls der Bereicherung von diesem Zeitpunkt an auf die Fälle des unabwendbaren Zufalls und der höheren Gewalt beschränkt. Allerdings ist zweifelhaft, ob der Hinweis auf die Möglichkeit der Rücknahme den Schluß erlaubt, daß beide Seiten den Wegfall des Rechtsgrundes als möglich angesehen haben.

Letztlich könnte auch noch der Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit in Betracht zu ziehen sein. Er würde dann beachtlich werden, wenn es der Klägerin gemäß § 818 Abs. 4 BGB verwehrt wäre, sich auf den Wegfall der Bereicherung zu berufen. Es könnte dann darauf ankommen, ob das verhältnismäßig geringe Ausmaß des objektiven Fehlverhaltens der Klägerin bei der Verwendung des Buttermilchpulvers (nur 10 % Molkenpulver) eine ausreichende Rechtfertigung dafür zu bieten vermag, daß die gesamten Beihilfen zu erstatten sind.

6.

Für den Fall, daß das Verwaltungsgerichts nunmehr zu dem Ergebnis gelangen sollte, die Bewilligungsbescheide hätten nur vorläufige Regelungen enthalten, würde sich der Bescheid der Beklagten vom 22. Juli 1980, soweit damit die Bewilligungsbescheide zurückgenommen worden sind, als fehlerhaft erweisen. Denn dann wären die lediglich vorläufigen Bewilligungen nicht rechtswidrig gewesen, so daß es schon deshalb an den Voraussetzungen des § 48 VwVfG fehlte. Jedoch könnte dann die Rücknahme der vorläufigen Bewilligungen der Beihilfen gemäß § 47 VwVfG in die Ablehnung der Anträge der Klägerin auf ihre endgültige Bewilligung umgedeutet werden. Dieser Ablehnungsbescheid ist auf das gleiche Ziel wie der Rücknahmebescheid gerichtet und hätte von der Beklagten rechtmäßig erlassen werden können, wenn die Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Gegen eine solche Umdeutung einer Ermessensentscheidung in eine gesetzlich gebundene Entscheidung bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Diese Umdeutung müßte dann zur Folge haben, daß die Klägerin von ihrer bisherigen Anfechtungsklage gegen die Rücknahme der Bewilligungen zu einer Verpflichtungsklage auf endgültige Bewilligung der Beihilfen übergeht. Eine Klageänderung wäre darin nicht zu sehen.

Für die Entscheidung über ein solches Verpflichtungsbegehren der Klägerin käme es darauf an, ob die Voraussetzungen für den Anspruch auf Gewährung der Beihilfen erfüllt sind.

Wenn sich die Verpflichtungsklage als unbegründet erweisen würde, stünde der Beklagten nach allgemeinem Verwaltungsrecht wiederum im Grundsatz ein Anspruch gegen die Klägerin auf Erstattung der bereits gezahlten Beihilfen zu. Es wäre dann zu prüfen, ob diesem Anspruch ein Recht der Klägerin auf Vertrauensschutz entgegensteht. Zu der damit verbundenen Problematik der Inhaltsbestimmung des Rechts des Bürgers auf Vertrauensschutz außerhalb des § 48 Abs. 2 VwVfG hat der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß dem Bürger ein Recht auf Vertrauensschutz dann zusteht, wenn sein privates Interesse an der Aufrechterhaltung der rechtswidrig entstandenen Vermögenslage das öffentliche Interesse an der Beseitigung dieser Vermögenslage überwiegt und damit schutzwürdig ist. Der Senat hat dabei auch im einzelnen dargelegt, nach welchen rechtlichen Gesichtspunkten diese Abwägung zu erfolgen hat (vgl. insbesondere die Urteile vom 20. April 1978 - BVerwG 3 C 9.77 - sowie vom 9. Mai 1985 - BVerwG 3 C 27.84 - in Buchholz 427.3 § 335 a Nr. 60 und Nr. 76). In ganz ähnlicher Weise hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 12. März 1985 - BVerwG 7 C 48.82 - (NJW 1985, 2436 [BVerwG 12.03.1985 - 7 C 48/82]) ausgeführt, daß zur Beantwortung der Frage, im welchen Fällen der Bürger einem allgemeinen Erstattungsanspruch der Behörde wegen des Wegfalls seiner Bereicherung ein Recht auf Vertrauensschutz entgegenhalten kann, auf die Abwägung der gegenläufigen Interessen, nämlich des Interesses des Bürgers am Schutz seines Vertrauens auf die Beständigkeit der eingetretenen Vermögenslage und des Interesses der Verwaltung an der Durchsetzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit, zurückzugreifen sei, wie dies auch für den Fall der Rücknahme in § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG bestimmt ist. Das Recht auf Vertrauensschutz lasse den Erstattungsanspruch entfallen, wenn das private Interesse auf Fortbestand der Vermögenslage das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung einer dem Gesetz entsprechenden Vermögenslage überwiegt. Eine derartige Abwägung zwischen dem privaten und öffentlichen Interesse wäre auch hier vorzunehmen. Dabei wäre zu Lasten der Klägerin zu berücksichtigten, daß sie die Leistungen durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren. Zu ihren Gunsten könnte berücksichtigt werden, daß sie die objektive Unrichtigkeit ihrer Angaben weder kannte noch kennen mußte und daß sie nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen nicht mehr bereichert ist.