Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.04.1990, Az.: BVerwG 8 C 77.88

I.

Die Klägerin begehrt die von ihr beim Landratsamt M. beantragte, von diesem aber verweigerte Zustimmung zur Herstellung der Floßgasse.

Die Floßgasse verläuft im Gemeindegebiet der Klägerin als Sackgasse in Nord-Süd-Richtung zwischen der Ebersbacher Straße (Kreisstraße MIL 11) und dem Leidersbach. Sie erschließt auf der westlichen Seite vier und auf der östlichen Seite drei bebaute Grundstücke. Die technischen Herstellungsmaßnahmen begannen 1968 mit dem Fahrbahnausbau und endeten 1982 mit Kabelarbeiten. Nach ihrem Ausbau weist die Straße im nördlichen Bereich an der engsten Stelle eine Breite von 4,10 m, im mittleren Drittel eine Breite von 8 m und im südlichen Drittel eine Breite von 4,50 m auf. Eine Wendeanlage wurde nicht gebaut.

Mit Schreiben vom 20. Februar 1985 beantragte die Klägerin beim Landratsamt M. die Zustimmung nach § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG. Durch Bescheid vom 12. März 1985 lehnte das Landratsamt den Antrag ab. Die hergestellte Anlage werde den Belangen des Verkehrs nicht gerecht, weil die erforderliche Mindestbreite von 5,50 bis 6 m nicht annähernd eingehalten sei und es an einer Wendemöglichkeit fehle.

Durch Urteil vom 13. Mai 1986 hat das Verwaltungsgericht die von der Klägerin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage mit dem Begehren, unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide den Beklagten zu verurteilen, die beantragte Zustimmung zur Herstellung der Floßgasse zu erteilen, abgewiesen. Durch Urteil vom 14. Juni 1988 hat das Berufungsgericht die Berufung der Klägerin mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Eine Zustimmung sei nach § 125 Abs. 2 Satz 1 des für die vorliegende Verpflichtungsklage anwendbaren Baugesetzbuchs (BauGB) erforderlich, weil die Erschließungsanlage Floßgasse ohne Bebauungsplan errichtet worden und die Zustimmung nicht gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB entbehrlich sei. Zwar handele es sich bei der Floßgasse um eine Anlage innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Gleichwohl sei die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich. Denn in Anbetracht der Umstände könne keine Rede davon sein, in den Jahren 1968 bis 1982 habe der Umfang der Floßgasse bereits derart festgelegen, daß ein Bebauungsplan daran nichts mehr hätte ändern können.

Die Zustimmung sei nach § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB zu versagen, weil die Herstellung der Floßgasse den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen widerspreche. Die Floßgasse sei in der gegebenen Gestalt mit den nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB zu berücksichtigenden Belangen des Verkehrs nicht zu vereinbaren. Dies folge allerdings nicht schon allein aus der geringen Breite der Floßgasse, die an einigen Stellen das Maß von 4,75 m unterschreite, das in neueren Empfehlungen für eine Anliegerstraße in dörflichen Bereichen vorgeschlagen werde. Zusammen mit einer fehlenden Wendemöglichkeit führe die schmale Trasse aber zu einer Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die zur Versagung der Zustimmung zwinge. Zwar sei bei Sackgassen nicht generell eine Wendemöglichkeit zu fordern, sondern es sei insoweit abzustellen auf die konkrete Situation, insbesondere auf Länge und Breite der Sackgasse sowie, auf die Verkehrsdichte. Die Gegebenheiten des vorliegenden Falles verlangten jedoch die Schaffung einer Wendemöglichkeit. Denn auf der Floßgasse könnten Personenkraftwagen nur mit erheblichem Aufwand und schwere Lastfahrzeuge überhaupt nicht gewendet werden. Dementsprechend sei die Situation anders zu beurteilen als bei Vorhandensein von Garagenflächen und Überfahrten, die einen Verzicht auf gesonderte Wendeanlagen rechtfertigen könnten. Denn solche Bereiche seien kraft ihrer Funktion auf Dauer zu Verkehrsflächen bestimmt und könnten für Wendevorgänge mitbenutzt werden. Fehlten sie wie im vorliegenden Fall, dürften Kraftfahrer nicht durch den Verzicht auf die Anlegung von Wendeanlagen gezwungen werden, Stichstraßen rückwärts zu befahren und dadurch andere vor allem nicht motorisierte Verkehrsteilnehmer zu gefährden.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie unter Aufrechterhaltung ihres Verpflichtungsantrags die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt unter Änderung der vorinstanzlichen Urteile und Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zur Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin die von ihr am 20. Februar 1985 beantragte Zustimmung zur Herstellung der Floßgasse zu erteilen. Die Ansicht des Berufungsgerichts, mit Blick auf den Verzicht der Klägerin, im Rahmen des Ausbaus der Floßgasse eine Wendeanlage anzulegen, habe das Landratsamt die beantragte Zustimmung zu Recht versagt, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, das Begehren der Klägerin, den Beklagten zu verurteilen, ihr die beantragte Zustimmung zur Herstellung der ca. 100 m langen, als Stichstraße mit einer Breite zwischen 4,10 m und 8 m angelegten Floßgasse zu erteilen, beurteile sich nach § 125 Abs. 2 des am 1. Juli 1987 in Kraft getretenen Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191) - BauGB - (vgl. etwa Urteil vom 11. November 1987 - BVerwG 8 C 4.86 - BVerwGE 78, 266 <269>[BVerwG 11.11.1987 - 8 C 4/86]). Richtig ist auch die Auffassung des Berufungsgerichts, § 125 Abs. 2 BauGB begründe für den Fall, daß die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer - wie hier - Anbaustraße im unbeplanten Innenbereich von einer Zustimmung abhängt und kein Versagungsgrund nach Maßgabe des § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB gegeben ist, einen Rechtsanspruch der Gemeinde auf Erteilung einer beantragten Zustimmung. Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen ist dem Berufungsgericht überdies zuzustimmen, daß die erschließungsrechtliche Rechtmäßigkeit der Herstellung der im unbeplanten Innenbereich verlaufenen Floßgasse eine Zustimmung erfordert, d.h. die Zustimmung nicht nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB entbehrlich ist. Nach diesen Feststellungen lagen nämlich im Zeitpunkt der Herstellung Führung und Verlauf der Floßgasse noch nicht derart fest, daß es für diese Anlage eines Bebauungsplans nicht bedurfte (vgl. in diesem Zusammenhang u.a. Urteil vom 4. April 1975 - BVerwG IV C 75.72 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 7 S. 1 <3 f.>). Nicht gefolgt werden kann dem Berufungsgericht dagegen in der Annahme, die Versagung der Zustimmung sei durch § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB gerechtfertigt, weil die Herstellung der Floßgasse ohne Wendeanlage den Anforderungen des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB (Belange des Verkehrs) widerspreche.

Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB darf eine erforderliche Zustimmung zur Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage "nur versagt werden", wenn die Herstellung dieser Anlage "den im § 1 Abs. 4 bis 6 bezeichneten Anforderungen widerspricht".

Durch die Bezugnahme des § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB auf § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB sind die in den letzteren Bestimmungen enthaltenen Anforderungen an die Bauleitplanung einschließlich der ihnen vorgegebenen planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde maßgebend für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der gemeindlichen Entscheidung über die Ausgestaltung einer Anbaustraße im unbeplanten Innenbereich mit der Folge, daß eine Versagung der Zustimmung nur gerechtfertigt ist, wenn angenommen werden muß, daß ein Bebauungsplan, der die in Rede stehende Erschließungsanlage in der Gestalt festsetzt, die der beantragten Zustimmung zugrunde liegt, wegen Überschreitung der planerischen Gestaltungsfreiheit nichtig wäre. Diese Gestaltungsfreiheit fällt im Zusammenhang mit § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB nicht etwa, wie der Beklagte meint, der Zustimmungsbehörde an. Sie verbleibt vielmehr der Gemeinde. Die Zustimmungsbehörde ist bei ihrer Entscheidung über die Zustimmungserteilung ebenso auf Rechtsaufsicht beschränkt, wie sie dies bei einem Bebauungsplan ist. Daraus folgt, daß im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Zustimmung besteht.

Nach der zutreffenden Ansicht des Berufungsgerichts kommt von den Anforderungen, die § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stellt, dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB im vorliegenden Fall keine die Versagung rechtfertigende Bedeutung zu. Entgegen der Meinung des Berufungsgerichts gilt im Ergebnis Entsprechendes für das kraft § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB geltende Gebot des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB, bei der Ausgestaltung einer Straße im unbeplanten Innenbereich u.a. die Belange des Verkehrs zu berücksichtigen. § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB verhält sich zu den abwägungserheblichen Belangen; der in ihm enthaltene Katalog bezeichnet das Abwägungsmaterial. Er macht deutlich, was alles in die von § 1 Abs. 6 BauGB geforderte Abwägung eingestellt werden darf und ggf. eingestellt werden muß. Das darauf gegründete Berücksichtigungsgebot ist als solches nur verletzt, wenn ein Belang ungeachtet seiner Berücksichtigungsbedürftigkeit überhaupt nicht berücksichtigt worden ist. Davon, daß bei der Anlegung und Ausgestaltung der Floßgasse Belange des Verkehrs nicht schlechthin unberücksichtigt geblieben sind, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ohne weiteres ausgegangen werden.

Wie sich aus dem Gesamtzusammenhang seiner Urteilsgründe ergibt, meint das Berufungsgericht in Wahrheit denn auch nicht, die Herstellung der Floßgasse widerspreche der Anforderung des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB, sondern es meint, mit der Entscheidung der Klägerin, die Floßgasse ohne Wendeanlage herzustellen habe diese im Hinblick namentlich auf deren geringe Breite sowie deren Einmündung in die Ebersbacher Straße (Kreisstraße MIL 11) die ihr zustehende planerische Gestaltungsfreiheit überschritten; die Klägerin habe durch diese Entscheidung das von § 1 Abs. 6 BauGB aufgestellte Gebot einer gerechten Abwägung verletzt; aus diesem Grunde sei die beantragte Zustimmung gemäß § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 6 BauGB zu versagen. Auch diese Auffassung ist indes nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht mit Bundesrecht vereinbar.

Es obliegt gemäß § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 6 BauGB der Gemeinde, im Rahmen ihrer Entscheidung über die Ausgestaltung einer Anbaustraße zu bestimmen, welches Gewicht den nach Maßgabe des § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB berücksichtigungsbedürftigen Belangen im konkreten Einzelfall jeweils als solchen und in ihrem Verhältnis zueinander zukommt. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist erst überschritten, wenn der Gemeinde unvertretbare Fehlgewichtungen unterlaufen. Das Berufungsgericht meint offenbar, daß dies hier zutrifft. Das läßt sich, wie zugegeben werden mag, in der Tat nicht schon ganz ohne weiteres von der Hand weisen. Angesichts des Umstands, daß jedenfalls die schweren Lastkraftwagen durch den Verzicht auf die Anlegung einer Wendeanlage genötigt werden, in die Floßgasse rückwärts ein- oder aus ihr rückwärts auszufahren und dadurch die übrigen Benutzer des Straßenraums zu gefährden, kann zweifelhaft sein, ob die Entscheidung der Klägerin, auf die Anlegung einer Wendeanlage zu verzichten, von ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit gedeckt ist. Diese Zweifel lassen sich jedoch bei näherem Zusehen nicht aufrechterhalten.

Dem Berufungsgericht ist einzuräumen, daß es Konstellationen geben kann, die die Auffassung rechtfertigen, durch den Verzicht auf die Anlegung einer Wendeanlage bei der Herstellung einer befahrbaren Sackgasse im unbeplanten Innenbereich sei die Grenze der der Gemeinde zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit überschritten. Solche Konstellationen werden aber mit Rücksicht auf den weiten Spielraum der planerischen Gestaltungsfreiheit eher seltene Ausnahmen sein. In jedem Fall kann sich, wie auch das Berufungsgericht ausführt, die Unerläßlichkeit einer Wendeanlage nur aus den Umständen des Einzelfalls ergeben. Diese müssen, um das annehmen zu dürfen, derart sein, daß sich die Annahme aufdrängt, bei dem gemeindlichen Verzicht auf eine Wendeanlage kämen die Belange des Verkehrs in unvertretbarer Weise zu kurz, diese Lösung sei im Hinblick auf die Anforderungen des Verkehrs schlechthin nicht akzeptabel (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <326>[BVerwG 05.07.1974 - IV C 50/72]). Ob das der Fall ist, hängt u.a. ab von der Breite und Länge der befahrbaren Sackgasse, der Anzahl der von ihr erschlossenen Grundstücke, dem Vorhandensein von Garagenflächen, Gehwegüberfahrten und sonstigen Flächen, die abgesehen vom Straßenraum für Wendemanöver in Anspruch genommen werden können, vor allem aber vom Charakter des jeweiligen Baugebiets sowie dem von diesem Charakkter bestimmten regelmäßigen Kraftwagenverkehr in diesem Gebiet. In unvertretbarer Weise kommen die Belange des Verkehrs bei einem Verzicht auf die Anlegung einer Wendeanlage lediglich zu kurz, wenn eine befahrbare Sackgasse eine nicht völlig unbedeutende Anzahl von Grundstücken erschließt und der regelmäßig von diesen Grundstücken ausgehende Kraftwagenverkehr mangels hinreichender Breite der Straße und einer Möglichkeit, Gehwegüberfahrten, Garagenflächen oder sonstige Flächen auf den Anliegergrundstücken mitzubenutzen, gezwungen ist, entweder rückwärts in die Sackgasse ein- oder rückwärts aus ihr auszufahren, sofern nicht der übrige Verkehr auf der Sackgasse und der Straße, in die diese einmündet, von lediglich unbeachtlichem Umfang ist. Sind beispielsweise mehrere Grundstücke in einem Gewerbe- oder Industriegebiet ausschließlich über eine etwa 4, 50 m breite und 100 m lange Sackgasse an das übrige Verkehrsnetz der Gemeinde angebunden und ist der Zuschnitt dieser Grundstücke so, daß auf ihnen keine Wendemöglichkeit für Lastkraftwagen besteht, wird bei einem Verzicht auf die Anlegung einer Wendeanlage der für ein solches Gebiet typische und in diesem Sinne regelmäßige Lastkraftwagenverkehr entweder für die Einfahrt in die Sackgasse oder die Ausfahrt aus der Sackgasse und die Einfahrt in die Straße, von der die Sackgasse abzweigt, faktisch zum ständigen Rückwärtsfahren gezwungen; angesichts der damit verbundenen Gefahren namentlich für die übrigen Benutzer des Straßenraums dürfte ein solches Ergebnis unter dem Blickwinkel der Belange des Verkehrs in aller Regel als nicht akzeptabel anzusehen sein. Entsprechendes dürfte gelten, wenn eine ca. 3,50 m breite und 200 m lange befahrbare Sackgasse in einem Wohngebiet eine Mehrzahl von nach dem einschlägigen Baurecht in geschlossener Bauweise bebaubaren Grundstücken erschließt, ohne daß Gehwegüberfahrten oder Garagenflächen Wendemöglichkeiten eröffnen. Denn unter diesen Umständen wäre der regelmäßige Kraftwagenverkehr dieses Gebiets, d.h. der Personenkraftwagenverkehr, entweder für die Einfahrt in die Sackgasse oder die Ausfahrt aus der Sackgasse und die Einfahrt in die Straße, von der die Sackgasse abzweigt, faktisch zum Rückwärtsfahren gezwungen.

Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gestatten nicht den Schluß, daß der Verzicht auf die Anlegung einer Wendeanlage in der Floßgasse zu einem unter dem Blickwinkel der Belange des Verkehrs derart unakzeptablen Ergebnis führt. Nach diesen Feststellungen grenzen an die zwischen 4,10 und 8 m breite und ca. 100 m lange Floßgasse westlich vier und östlich drei Anwesen, von denen je eines zugleich an der Ebersbacher Straße (Kreisstraße MIL 11) liegt, in die die Floßgasse einmündet. Von den bezeichneten sieben Grundstücken sind also lediglich fünf ausschließlich über die Floßgasse erreichbar. Diese in einem dörflichen Bereich gelegenen Grundstücke dienen ganz überwiegend der Wohnnutzung. Personenkraftwagen, die eines der fünf ausschließlich an die Floßgasse angrenzenden Anwesen aufsuchen wollen, können - wenn auch mit gewissen Schwierigkeiten - an der 8 m breiten Stelle der Floßgasse wenden, und sie können überdies unter Inanspruchnahme der privaten Flächen eines der fünf Grundstücke wenden, das sie aufsuchen wollen. Für den für dieses Gebiet typischen und in diesem Sinne regelmäßigen Personenkraftwagenverkehr besteht mithin kein Anlaß, rückwärts in die Floßgasse oder rückwärts aus der Floßgasse in die dem überörtlichen Verkehr dienende Ebersbacher Straße zu fahren. Lediglich schwere Lastkraftwagen können nicht im öffentlichen Straßenraum, sondern nur unter Inanspruchnahme einer nicht befestigten privaten (Gemeinde-)flache wenden. Für diese Fahrzeuge kann sich daher ein faktischer Zwang ergeben, die Floßgasse, wenn sie vorwärts eingefahren sind, rückwärts wieder zu verlassen. Jedoch handelt es sich bei der Benutzung der Floßgasse durch schwere Lastkraftwagen namentlich im Hinblick auf den Charakter dieses Gebiets um eine eher seltene Ausnahme; jedenfalls stellt der schwere Lastkraftwagenverkehr nicht den regelmäßigen Kraftwagenverkehr auf der Floßgasse dar. Den von diesem Verkehr vornehmlich für den Fall, daß er rückwärts in die Ebersbacher Straße einbiegt, ausgelösten Gefahren kann in angemessener Weise begegnet werden durch straßenverkehrliche Maßnahmen sowie ggf. eine Einweisung durch einen - bei einem schweren Lastfahrzeug nicht selten vorhandenen - Beifahrer oder durch eine andere Person.

Die Erwägung, daß die Klägerin dennoch einen Planungsfehler deshalb begangen haben könnte, weil es an allen vernünftigen Gründen für den Verzicht auf die Wendemöglichkeit fehlt, verbietet sich bereits deshalb, weil, wie die Klägerin unwidersprochen vorgetragen hat, durch die Anlegung eines Wendehammers zu den für die Floßgasse entstandenen Kosten von ca. 40.500 DM noch ca. 18.000 DM hinzugekommen wären.

Vor diesem Hintergrund ergibt sich, daß die Klägerin mit ihrer Entscheidung, bei der Herstellung der Floßgasse auf die Anlegung einer Wendeanlage zu verzichten, nicht die ihr zustehende planerische Gestaltungsfreiheit überschritten hat und folglich § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 6 BauGB nicht rechtfertigt, der Herstellung der Floßgasse ohne Wendeanlage die Zustimmung zu versagen. Der Beklagte ist deshalb verpflichtet, der Klägerin die beantragte Zustimmung zu erteilen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.