I.

Der Kläger ist Beamter im Feuerschutzdienst der Beklagten und wird im Brandbekämpfungs- und Hilfeleistungsdienst eingesetzt. Die Beklagte gewährte ihm - wie auch den anderen Feuerwehrbeamten - freie Heilfürsorge in der Weise, daß sie ihn veranlaßte, einen Krankenversicherungsvertrag mit einer Ersatzkasse hier der Hamburg-Münchener Ersatzkasse, abzuschließen. Sie führte selbst die Versicherungsbeiträge in Höhe des Ledigenbeitrages an die Versicherung ab.

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 14. August/8. September 1978 mit, daß die freie Heilfürsorge ab 1. Januar 1 neu gestaltet werde. Sie werde von diesem Zeitpunkt an durch entsprechende Anwendung der Polizeiheilfürsorgebestimmungen des Landes Niedersachsen gewährt. Der Feuerwehrbeamte erhalte unentgeltliche ärztliche Behandlung etc. auf Grund eines Behandlungsscheines. Die bisherige Regelung sei für den Feuerwehrbeamten allerdings mit dem Vorteil verbunden gewesen, daß Familienangehörige, ohne Rücksicht auf ihre Zahl, für eine monatliche Eigenleistung von höchstens 20 DM hätte mitversichert werden können und daß er die Versicherung nach Beginn des Ruhestandes ohne weiteres hätte fortsetzen können. Um ihm diese Vergünstigungen zu erhalten, werde es ihm ermöglicht, statt freier Heilfürsorge nach den Polizeiheilfürsorgebestimmungen die Erstattung des Krankenkassenbeitrages in Höhe von zwei Drittel des Ledigenbeitrages zu wählen. Die Beklagte forderte den Kläger auf, schriftlich mitzuteilen, ob er die eine oder die andere Form der freien Heilfürsorge wähle. Anderenfalls gehe sie davon aus, daß der Kläger seine bisherige Versicherung in der Ersatzkasse fortsetzen wolle. Sie wies den Widerspruch des Klägers zurück: Dem Kläger werde ab 1. Januar 1979 die freie Heilfürsorge in der mit Schreiben vom 14. August 1978 dargelegten Form gewährt. Ihm würden ab 1. Januar 1979 zwei Drittel des Ledigenbeitrages seiner Ersatzkasse erstattet.

Seit dem 1. Januar 1981 gewährt die Beklagte freie Heilfürsorge nur noch in entsprechender Anwendung der Polizeiheilfürsorgebestimmungen des Landes.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Klage sei zulässig und begründet. Die im Ermessen der Beklagten liegende Ausgestaltung der Heilfürsorgegewährung umfasse zwar grundsätzlich auch die Befugnis, eine bestehende Regelung zu ändern. Die Änderung dürfe aber den gesetzlichen Anspruch aus § 230 NBG nicht mindern und die Schranken, die der Ermessensausübung auf Grund des Vertrauens- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gesetzt seien, nicht überschreiten, wie dies hier der Fall sei. Die freie Heilfürsorge ergänze als Teil der Gesamtalimentation des Beamten dessen Besoldung bezüglich derjenigen auf ihn zukommenden notwendigen Lebensbedürfnisse, die wegen ihrer Unvorhersehbarkeit nicht mit der Besoldung generell und in vollem Umfang im voraus zur Verfügung gestellt werden könnten. Ergänzend sei der Beamte auf eine entsprechende Eigenvorsorge verwiesen. Insoweit müsse er darauf vertrauen können, daß die von ihm getroffene Eigenvorsorge nicht durch eine Umgestaltung der Heilfürsorge hinfällig werde.

Die Beklagte habe den angefochtenen Bescheid mit Wirkung vom 1. Januar 1981 insoweit aufgehoben, als sie ab 1. Januar 1979 zwei Drittel des Ledigenbeitrages an die Ersatzkasse abgeführt und der Kläger das verbleibende Drittel selbst zu zahlen gehabt habe. Insoweit sei das Verfahren erledigt. Dies gelte aber nicht für die vorangehende Zeit. Diese Regelung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie gegen die Vorschriften der §§ 230, 224 NBG verstoße. Unentgeltliche Heilfürsorge liege nicht mehr vor, wenn der Beamte sich an dem Beitrag beteiligen müsse, der seine ärztliche Versorgung abdecken solle. Auch wenn die Heilfürsorge ab 1. Januar 1979 in erster Linie durch entsprechende Anwendung der Polizeiheilfürsorgebestimmungen gewährt werden solle, sei daneben jedoch die Alternativregelung vorgesehen. Auch diese müsse den Anforderungen der §§ 230, 224 NBG genügen.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragt,

Sie rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Ausführungen der Beklagten entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten ist unbegründet.

Die Vorinstanzen sind zutreffend von einer Anfechtungsklage (§ 42 VwGO) ausgegangen. Die Schreiben der Beklagten vom 14. August/8. September 1978 und der Widerspruchsbescheid vom 12. Januar 1979 enthalten nicht nur einen Hinweis auf eine geänderte generelle Heilfürsorgeregelung für Beamte des Feuerschutzdienstes durch entsprechende Anwendung der Polizeiheilfürsorgebestimmungen des Landes Niedersachsen mit einer alternativen Wahlmöglichkeit, sondern deren Anwendung im Falle des Klägers. Sie bestimmen mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen (§ 35 VwVfG), die freie Heilfürsorge werde dem Kläger nach Maßgabe der Alternativregelung in der Weise gewährt, daß die Beklagte ihm zwei Drittel des Ledigenbeitrages der Ersatzkasse erstatte. Maßgebend ist der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Beklagte war zwar aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht gehindert, die freie Heilfürsorge für die Beamten des Feuerschutzdienstes für die Zukunft neuzugestalten und durch die entsprechende Anwendung der Polizeiheilfürsorgebestimmungen zu ersetzen. Die im Falle des Klägers für die Zeit vom 1. Januar 1979 bis Ende 1980 getroffene Regelung entspricht jedoch nicht der gesetzlichen Regelung.

Gemäß § 230 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 224 Abs. 3 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der Fassung vom 28. September 1978 (Nds. GVBl. S. 677) wird den Beamten des Feuerwehrdienstes, die - wie der Kläger - im Brandbekämpfungs- und Hilfeleistungsdienst (Einsatzdienst) stehen, freie Heilfürsorge gewährt. Der niedersächsische Gesetzgeber hat hiermit auch den Beamten des Feuerwehrdienstes ebenso wie den Polizeivollzugsbeamten in Würdigung ihrer besonderen gesundheitlichen Gefährdung ohne einschränkende Vorbehalte einen Rechtsanspruch auf freie Heilfürsorge zugebilligt. Eine nähere Ausgestaltung und Sicherstellung des Anspruchs auf freie Heilfürsorge ist diesen Vorschriften nicht zu entnehmen, auch keine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Die freie Heilfürsorge kann vielmehr durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden. Diese sind in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ähnlich wie die Beihilfevorschriften als zulässige und bindende Konkretisierung der Fürsorge des Dienstherrn auf dem besonderen Gebiet des Feuerwehrdienstes anzusehen (vgl. Urteil vom 7. Februar 1973 - BVerwG 6 C 37.70 - <Buchholz 238.926 Nr. 1>, BVerwGE 64, 333 <337> mit Nachweisen; 71, 342 <347>; vgl. hierzu auch § 69 Abs. 2, § 70 Abs. 2 i.V.m. § 71 Abs. 2 Satz 1 BBesG; Schwegmann/Summer, BBesG, § 69 Rz 19; § 70 Rz 11; § 71 <Rz 5.2>). Die von der Beklagten getroffene Neuregelung der freien Heilfürsorge durch die entsprechende Anwendung der Heilfürsorgebestimmungen für Polizeivollzugsbeamte (Heilfürsorgebestimmungen für die Polizeivollzugsbeamten des Landes Niedersachsen, Gem. RdErl. d. Nds. MdI u. d. Nds. FinM v. 11.12.1967 <Nds. MBl. S. 1114>, geändert durch RdErl. d. MI v. 11.9.1973 <Nds. MBl. S. 1438>) genügt hiernach grundsätzlich dem sich aus §§ 230 Abs. 1 i.V.m. 224 Abs. 3 NBG ergebenden Anspruch. Der Beamte erhält für seine Person eine umfassende Kostenerstattung. Er bleibt grundsätzlich nicht mit Kosten belastet.

Die Beklagte war - selbst wenn die ursprünglich von ihr gewählte Ausgestaltung der freien Heilfürsorge für den Beamten durch Abführung der Versicherungsbeiträge in Höhe des vollen Ledigenbeitrages an die Ersatzkasse und damit durch einen Sachleistungsanspruch gegen diese nicht zu beanstanden gewesen ist - befugt, diese durch die Neuregelung zu ersetzen, die für den betroffenen Beamten selbst nicht mit Nachteilen verbunden ist. Die Vorschrift des § 230 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 224 Abs. 3 NBG trifft ausschließlich für den von ihr erfaßten Beamten selbst eine Regelung über diese umfassende Form der Fürsorge. Gründe des Vertrauensschutzes scheiden insoweit aus, ohne daß es im einzelnen einer Erörterung oder gar einer Beweiserhebung bedarf, ob die Neuregelung wirklich im Bereich der Beklagten zu Einsparungen führen konnte. Maßgebend ist die vom Gericht nicht im einzelnen nachprüfbare Einschätzung der Beklagten. Anhaltspunkte dafür, daß sich die Beklagte insoweit nicht von sachbezogenen Erwägungen hätte leiten lassen, sind ersichtlich. Immerhin bestand zumindest auch berechtigter Anlaß zu der Annahme der Beklagten, daß eine Neugestaltung der freien Heilfürsorge auf Grund der Neufassung des § 313 Abs. 5 Satz 1 RVO durch das Gesetz zur Dämpfung der Ausgabenentwicklung und zur Strukturverbesserung in der gesetzlichen Krankenversicherung (Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetz - KVKG) vom 27. Juni 1977 (BGBl. I S. 1069) geboten sei (vgl. hierzu BSG, Urteil vom 22. April 1986 - Az 1/8 RR 25/83 - <SozR 2200 § 313 RVO Nr. 9>).

Die Beklagte hat durch diese Neuregelung der freien Heilfürsorge auch ihre Fürsorgepflicht gemäß § 87 NBG nicht verletzt, die sich auch auf die Familie des Beamten erstreckt. Der Beamte hat für seinen Ehegatten und die Kinder keinen Anspruch auf Heilfürsorge, sondern nur auf Beihilfe nach Maßgabe der die Fürsorgepflicht des Dienstherrn in diesem Bereich konkretisierenden Beihilfevorschriften (§ 87 Abs. 3 Nr. 1 NBG). Diesen liegt die Vorstellung zugrunde, daß dem Beamten für Krankheitsfälle eine angemessene Selbstvorsorge durch den freiwilligen Abschluß einer Krankenversicherung zugemutet werden kann und daß deshalb die Beihilfe des Dienstherrn nur ergänzend den Teil der durch Krankheit verursachten Aufwendungen annähernd zu decken braucht, den eine zumutbare Versicherung regelmäßig nicht deckt. Wie der erkennende Senat im einzelnen in den Entscheidungen vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - und - BVerwG 2 N 1.86 - (NJW 1987, 2387 und 2948 [BVerwG 25.06.1987 - BVerwG 2 N 1.86]; beide zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen) ausgeführt hat, stellt der Bundesgesetzgeber auf dem Gebiet des Besoldungsrechts dem Beamten mit der Besoldung einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen im Krankheitsfall zur Verfügung, mit dem dieser auch eine Krankenversicherung als regelmäßige Form der gegenwärtigen Krankheitsvorsorge abschließen kann. Da die auf dem überkommenen Grundsatz der Vorsorge des Staates für seine Beamten und deren Familien beruhende beamtenrechtliche Krankenfürsorge in deutlichem Gegensatz zu der auf dem Gedanken der Solidargemeinschaft beruhenden, wesentlich durch Beiträge der Beteiligten unterhaltenen Sozialversicherung steht (BVerfGE 62, 354 [BVerfG 08.12.1982 - 2 BvL 12/79] <366>), ist dies typischerweise eine private Krankenversicherung. Das bedeutet, daß auch einem Beamten des Feuerwehrdienstes, dem für sich selbst während des aktiven Dienstes grundsätzlich keine Krankheitsaufwendungen entstehen, für die Zukunft der Abschluß einer entsprechenden privaten Krankenversicherung für seine Familie zuzumuten ist. Das gilt auch, wenn diese für Familienangehörige höhere Kosten als die bisherige Mitversicherung der Familienangehörigen in einer Ersatzkasse verursacht.

Die Beklagte hat dem Kläger durch die angefochtenen Bescheide jedoch nicht Heilfürsorge unter entsprechender Anwendung der Heilfürsorgebestimmungen für die Polizeivollzugsbeamten des Landes Niedersachsen gewährt. Sie hat vielmehr - letztlich, um dessen finanziellen Interessen Rechnung zu tragen - die Erfüllung seines Anspruchs auf freie Heilfürsorge in der Weise geregelt, daß sie ihm zwei Drittel des Ledigenbeitrages zur Ersatzkasse erstattete. Dies genügt nicht der gesetzlichen Regelung. Das hat die Beklagte im Widerspruchsbescheid selbst eingeräumt (vgl. auch BSG, Urteil vom 22. April 1986 - Az 1/8 RR 25/83 - <a.a.O.>). § 3 Abs. 3 BBesG, wonach ein Beamter auf die ihm gesetzlich zustehende Besoldung weder ganz noch teilweise verzichten kann, bezieht sich zwar nicht auf die freie Heilfürsorge (vgl. auch Schwegmann/Summer, BBesG, § 69 Rz 3). Der Kläger hat aber auf die Inanspruchnahme der freien Heilfürsorge weder ganz noch teilweise verzichtet. Er hat sich mit der getroffenen Regelung auch nicht einverstanden erklärt. Ein solches Einverständnis wäre im übrigen unwirksam. Denn der Anspruch des Klägers auf freie Heilfürsorge ist kraft zwingenden Rechts als Sachleistungsanspruch ausgestaltet, der neben der Besoldung gewährt wird (§§ 230 Abs. 1 Satz 1, 224 Abs. 3 NBG; § 7 Abs. 3 des Besoldungsgesetzes für das Land Niedersachsen <Landesbesoldungsgesetz - LBesG> vom 28. April 1977 <Nds. GVBl. S. 88>; vgl. zur Ausgestaltung der freien Heilfürsorge als Sachleistungsanspruch auch BVerfGE 62, 354 <356, 368>; BVerwGE 65, 87 <90 f.>; BSG, Urteil vom 22. April 1986 - Az 1/8 RR 25/83 - <a.a.O.>).

Darüber hinaus ist die in den angefochtenen Bescheiden enthaltene Regelung auch deshalb rechtswidrig, weil sie dem Zweck dienen sollte, durch eine laufende Geldzahlung dem Kläger für seine Familienangehörigen eine besonders kostengünstige Krankenversicherung in der Ersatzkasse zu ermöglichen. Wie der erkennende Senat in der Entscheidung vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 N 1.86 - (a.a.O.) ausgeführt hat, ist es dem Landesgesetzgeber - und auch der Verwaltung im Bereich eines Landes (vgl. auch § 6 LBesG) - verwehrt, unter der Bezeichnung "Beihilfe" zusätzliche Leistungen zu erbringen, die materiell Besoldung darstellen. Das gilt entsprechend für Zuschüsse unter der Bezeichnung "Heilfürsorge".

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.