Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.05.1987, Az.: BVerwG 2 C 38.84

I.

Der Kläger legte 1973 im Saarland die Erste Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen ab, wurde dort zum Beamten auf Probe ernannt und schied aus diesem Beamtenverhältnis aus, um in den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Realschulen in Baden-Württemberg übernommen zu werden. Die Zweite Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen bestand er im Saarland zweimal nicht. Er bestand aber im Juni 1978 in Baden-Württemberg, wo er derzeit als Beamter im Schuldienst tätig ist, die Zweite Prüfung für das Lehramt in Realschulen mit der Note befriedigend (2,6).

Schon 1976 hatte der Kläger bei dem Beklagten seine Übernahme in den Realschuldienst des Saarlandes beantragt. Mit Schreiben vom 14. Juni 1978 erneuerte er diesen Antrag und bat sodann mit Schreiben vom 29. August 1978 und vom 4. Oktober 1978 um Anerkennung der Zweiten Prüfung für das Lehramt an Realschulen im Saarland. Ferner hat er mit Schreiben vom 22. Juni 1979 um Anerkennung seiner Prüfung als Zweite Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen.

Unter dem 26. September 1978 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dem Antrag vom 29. August 1978 werde nicht stattgegeben, da im Saarland die Befähigung für das Lehramt an Realschulen nur Lehrer an Grund- und Hauptschulen mit Zweiter Prüfung erwerben könnten, die sich im Schuldienst bewährt hätten. Mit Schreiben vom 24. November 1978 bat der Beklagte, den "Bescheid vom 26. September 1978 lediglich als das Ergebnis einer Vorprüfung zu betrachten"; eine Entscheidung bezüglich der Gleichwertigkeit der Prüfung könne nur erwartet werden, wenn konkrete Einstellungschancen gegeben seien. Mit förmlich zugestelltem Schreiben vom 21. März 1979 wurde dem Kläger mitgeteilt, es erscheine derzeit aussichtslos, daß er eine Lehrerstelle erhalten könne, und es bestehe deshalb keine Veranlassung, eine Entscheidung über die Anerkennung der Gleichwertigkeit der in Baden-Württemberg abgelegten Prüfung zu treffen. Mit weiterem Schreiben vom 3. August 1979 teilte der Beklagte dem Kläger mit, eine Anerkennung dieser Prüfung als Zweite Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen im Saarland sei nicht möglich. Schließlich ist in einem Schreiben des Prüfungsamtes für da Lehramt an Schulen vom 21. August 1979 ausgeführt, die in Baden-Württemberg abgelegte Zweite Realschullehrerprüfung werde nicht als Fachprüfung für das Lehramt an Realschulen im Saarland anerkannt.

Auf den vom Kläger "unter Bezugnahme auf den Bescheid vom 3.8.1979" erhobenen Widerspruch mit dem Antrag, die Zweite Lehrerprüfung für das Lehramt an Realschulen als solche anzuerkennen, hilfsweise, diese Prüfung als Zweite Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen anzuerkennen, teilte ihm der Beklagte unter dem 4. September 1979 u.a. mit, ein Widerspruchsverfahren sei nicht, erforderlich. In einem förmlich zugestellten Schreiben vom 3. Oktober 1979 wiederholte der Beklagte diese Ansicht und führte weiter aus, ungeachtet dessen habe er die bisher ergangenen Bescheide überprüft, ohne zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis zu gelangen; das ist in dem Schreiben näher dargelegt. Das Schreiben enthielt, wie alle vorangegangenen, keine Rechtsbehelfsbelehrung.

Der Klage mit dem zuletzt gestellten Antrag,

hilfsweise,

weiter hilfsweise,

weiter hilfsweise,

hat das Verwaltungsgericht im Hauptantrag stattgegeben. Zur Begründung ist u.a. ausgeführt: Das Feststellungsinteresse des Klägers ergebe sich daraus, daß er sich nachhaltig um seine Einstellung in den saarländischen Realschuldienst sowie um seine Versetzung dorthin im Wege eines Lehreraustausches bemühe. Die Geltung der Befähigung im Saarland ergebe sich zwar nicht schon aus § 122 Abs. 2 BRRG sowie aus dem inhaltsgleichen § 27 Abs. 2 Satz 1 SBG, weil diese Vorschriften eine Regelausbildung nach den §§ 13, 14, 14 a und 14 b BRRG voraussetzten, die hier nicht vorliege. Sie ergebe sich aber aus der weitergehenden Regelung im Hamburger Abkommen zwischen den Ländern der Bundesrepublik zur Vereinheitlichung auf dem Gebiet des Schulwesens vom 28. Oktober 1964, das über den allgemeinen Gleichheitssatz und die Freizügigkeitsregelung des Art. 33 Abs. 2 GG Außenwirkung für die Bürger habe.

Die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen mit der Maßgabe, daß anstelle des Feststellungsausspruchs der Beklagte verpflichtet wurde, die vom Kläger in Baden-Württemberg am 12. Juni 1978 abgelegte Zweite Prüfung für das Lehramt an Realschulen auch im Saarland als Zweite Prüfung für das Lehramt an Realschulen pädagogische Prüfung anzuerkennen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die von einer Entscheidung über die Einstellung des Klägers gelöste Ablehnung der Anerkennung der Prüfung sei ersichtlich mit dem Willen zu einer verbindlichen abschließenden Regelung gegenüber dem Kläger erfolgt; sie stelle einen Verwaltungsakt dar. Dem entspreche dann als Klageform nicht die Feststellungsklage, sondern die Verpflichtungsklage. Das Gericht gehe in Anwendung des § 88 VwGO von einer solchen aus.

In der Sache habe das Verwaltungsgericht der Klage zu Recht stattgegeben. Auf die zutreffenden Gründe seines Urteils werde vollinhaltlich Bezug genommen. Insbesondere stehe die Entscheidung über die Anerkennung im Ermessen des Beklagten. Dieses Ermessen sei durch das sog. Hamburger Abkommen zwischen den Bundesländern vom 28. Oktober 1964 gebunden. In § 18 Abs. 2 dieses Abkommens sei vereinbart, die zweiten Lehramtsprüfungen aller vertragschließenden Länder ohne weitere Voraussetzungen gegenseitig anzuerkennen; das ist im einzelnen ausgeführt.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er weiterhin die Abweisung der Klage erstrebt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Abweisung der Klage als unzulässig.

1.

Der Hauptantrag des Klägers, festzustellen, daß seine in Baden-Württemberg abgelegte Zweite Prüfung für das Lehramt an Realschulen auch im Saarland als solche gültig sei, ist unzulässig, weil er kein der Feststellung nach § 43 Abs. 1 VwGO fähiges konkretes Rechtsverhältnis betrifft. Aus der vom Kläger in Anspruch genommenen Gültigkeit seiner Laufbahnprüfung auch im Saarland, also als Erwerb der Befähigung auch für die Laufbahn des Lehrers an Realschulen im Saarland (vgl. § 122 Abs. 2 BRRG, § 27 Abs. 2 SBG), ergeben sich für ihn noch keine Rechte oder Pflichten. Vielmehr handelt es sich lediglich um ein einzelnes rechtliches Element bei der Beurteilung eines vom Kläger gestellten oder zu stellenden Antrages auf Einstellung oder Versetzung in die genannte Laufbahn. Dieses einzelne Element eines noch nicht bestehenden Rechtsverhältnisses ist einer Feststellungsklage nicht zugänglich (vgl. BVerwGE 24, 355 [BVerwG 26.08.1966 - BVerwG VII C 98.65] <358>[BVerwG 26.08.1966 - VII C 112/65] im Anschluß an BGHZ 22, 43 <47 f.>[BGH 15.10.1956 - III ZR 226/55]; Beschluß vom 29. Oktober 1977 - BVerwG 4 B 146.77 - <Buchholz 406.11 § 36 Nr. 24>). Dasselbe gilt auch im Hinblick auf ein etwaiges künftiges Rechtsverhältnis, denn an dem Charakter der zur Entscheidung gestellten Frage als bloßes Element eines bestehenden oder zu begründenden Rechtsverhältnisses ändert sich insoweit nichts.

Der Kläger könnte die Klärung dieser Einzelfrage im vorliegenden Falle auch nicht, wie das Berufungsgericht angenommen hat, durch eine Klage auf Verpflichtung der beklagten Behörde zu einem entsprechenden feststellenden Bescheid erreichen. Der Kläger hat keinen Rechtsanspruch darauf, daß der Beklagte über die Frage seiner laufbahnrechtlichen Befähigung für die von ihm angestrebte Laufbahn des Realschullehrers im Saarland eine verbindliche Entscheidung trifft. Es ist keine besondere, vorab zu treffende Entscheidung über diese Frage - als erste Stufe in einem "zweistufigen" Verfahren - vorgeschrieben. Auch hat - anders als in dem vom Senat durch Urteil Vom 22. Oktober 1981 - BVerwG 2 C 42.80 - (Buchholz 230 § 122 Nr. 4; insoweit in BVerwGE 64, 142 f. nur teilweise abgedruckt) entschiedenen Fall - der Beklagte mit seinen vom Berufungsgericht angeführten Schreiben vom 26. September 1978 bis zum 30. Oktober 1979 keine verbindliche Entscheidung über diese Frage getroffen; soweit das Berufungsgericht die Schreiben in dieser Hinsicht anders ausgelegt hat, unterliegt das der selbständigen Nachprüfung durch das Revisionsgericht (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 41.65 - <Buchholz 237.5 § 94 Nr. 1>; vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 1.78 - <Buchholz 235 § 5 Nr. 4> und vom 23. Mai 1984 - BVerwG 2 C 41.84 - <Buchholz 316 § 51 Nr. 14 = ZBR 1984, 306>; ständige Rechtsprechung). Der Beklagte hat es im Gegenteil in den Schreiben vom 24. November 1978 und vom 21. März 1979 ausdrücklich abgelehnt, ohne konkrete Einstellungsaussicht eine solche Entscheidung zu treffen, und ist hiervon auch im Schreiben vom 3. Oktober 1979 nicht abgerückt. Soweit der Beklagte den Kläger über seine Rechtsauffassung unterrichtet hat, konnte er dies - dem Interesse des Klägers entgegenkommend - tun, ohne seinen Standpunkt aufzugeben, daß er zur Zeit keine verbindliche Entscheidung treffen wolle. Eine solche Entscheidung des Beklagten wäre sachlich erst im Rahmen oder jedenfalls im Zusammenhang mit der Entscheidung über einen Antrag des Klägers auf Einstellung oder auf Zustimmung zur Versetzung in den Realschuldienst des Saarlandes erforderlich, wenn ein solcher Antrag konkret zur Entscheidung anstünde, was - wie noch dargelegt wird - nicht der Fall ist, und der Beklagte im übrigen bereit wäre, ihm zu entsprechen.

2.

In gleicher Weise unzulässig sind die hilfsweise gestellten Klageanträge auf Feststellung, daß die vom Kläger in Baden-Württemberg abgelegte Laufbahnprüfung als Realschullehrer im Saarland als Zweite Prüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen oder als Fachprüfung (1. Staatsprüfung) für das Lehramt an Realschulen gültig sei. Im übrigen handelt es sich hier offensichtlich um sachlich nicht vergleichbare Prüfungen.

3.

Der Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, über den Antrag des Klägers auf Einstellung in den saarländischen Schuldienst (als Realschullehrer) erneut zu entscheiden, ist unzulässig, weil der im Schreiben des Klägers vom 14. Juni 1978 enthaltene Antrag auf Einstellung bestandskräftig abgelehnt und ein neuer Einstellungsantrag an den Beklagten nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt nicht gestellt ist. Der Beklagte hat bereits mit dem vom Berufungsgericht angeführten Schreiben vom 26. September 1978 die Einstellung abgelehnt. Der Widerspruch des Klägers vom 29. August 1979 bezog sich allein auf die Frage der Anerkennung der Prüfung. Bei Klageerhebung am 19. November 1979 war auch die Jahresfrist der §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO verstrichen. Im übrigen hat der Beklagte in seinen Schreiben vom 24. November 1978 und vom 21. März 1979 ausgeführt, es erscheine - unabhängig von der Frage der Gleichwertigkeit der Prüfung - derzeit aussichtslos, daß der Kläger eine Lehrerstelle erhalten könne; dagegen hat der Kläger nichts vorgebracht.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.