I.

Der im Jahre 1930 geborene Kläger war bei der Beklagten im Beamtenverhältnis auf. Lebenszeit Beamter des mittleren Dienstes.

Nachdem ihn die Beklagte zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen technischen Dienstes zugelassen hatte, trat er am 1. April 1965 zum Zwecke der Ausbildung eine einjährige einführende Beschäftigung an und bestand am 30. März 1966 die Prüfung zum Technischen Bundesbahninspektor (TBI) (= Aufstiegsprüfung) mit der Gesamtnote "befriedigend".

Am 16. Juni 1967 beförderte die Beklagte den Kläger zum Technischen Bundesbahninspektor und wies ihn mit Wirkung vom 1. Mai 1967 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 ein. Gleichzeitig setzte sie sein Allgemeines Dienstalter (ADA) in diesem Amt auf den 1. Mai 1967 fest.

Im Oktober 1971 wurde der Kläger zum Technischen Bundesbahnoberinspektor befördert. Sein Allgemeines Dienstalter als Oberinspektor wurde gleichzeitig auf 1. Oktober 1971 festgesetzt. - Der Werdegang der Regelbewerber und der Aufstiegsbeamten gestaltete sich früher wie folgt:

Die unmittelbar in die Laufbahn des gehobenen Dienstes eintretenden Bewerber (Regelbewerber) wurden von der Beklagten nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes, nach Bestehen der Inspektorenprüfung und nach Ableistung der nachfolgenden Probezeit von regelmäßig 2 1/2 Jahren zum Inspektor ernannt (Anstellung, vgl. § 9 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV -). Die Dauer der Probezeit ist mit 2 1/2 Jahren gesetzlich festgelegt. Sie kann in bestimmten Fällen bis auf 1 1/2 Jahre verkürzt werden (vgl. § 25 BLV). Bei Beamten, die das 32. Lebensjahr vollendet hatten, nahm die Beklagte die Anstellung schon während der Probezeit vor (§ 9 Abs. 2 BLV). Die vom mittleren Dienst in den gehobenen Dienst aufsteigenden Beamten (Aufstiegsbeamte), die bei der Beklagten etwa 40 v.H. der Beamten des gehobenen Dienstes ausmachen, ernannte die Beklagte nach der Zulassung zur Laufbahn des gehobenen Dienstes, nach der Einführungszeit von einem Jahr, nach Bestehen der Aufstiegsprüfung und nach einer Bewährungszeit zum Inspektor. Die Bewährungszeit ist gesetzlich nicht festgelegt (vgl. § 26 Abs. 6 BLV). Die Beklagte ging bis 1967 in Angleichung an die Probezeit von einer Bewährungszeit von 2 1/2 Jahren aus. Die Regelbewerber erhielten nach Bestehen der Laufbahnprüfung in der Probezeit Besoldung aus der Besoldungsgruppe A 9. Demgegenüber verblieben die Aufstiegsbeamten, die nach der Aufstiegsprüfung alsbald auf Dienstposten des gehobenen Dienstes verwendet wurden, in ihrer bisherigen Rechtsstellung, erhielten jedoch in dieser Zeit eine Stellenzulage nach § 21 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der ursprünglichen Fassung vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) - BBesG -. Die Möglichkeit der Gewährung dieser Stellenzulage entfiel infolge der Neufassung des § 21 BBesG mit Wirkung vom 1. Juli 1967 (vgl. § 21 BBesG in der Fassung des 1. Besoldungsneuregelungsgesetzes vom 6. Juli 1967, § 1 Nr. 9 [BGBl. I S. 629]). Als sich der Wegfall der Stellenzulage abzeichnete, ging die Beklagte vom 1. Mai 1967 an bei den Aufstiegsbeamten von einer Bewährungszeit von einem Jahr aus. Vom 1. Juli 1967 an erfolgte darauf für einige Monate, solange es die Planstellen gestatteten, die Beförderung der Aufstiegsbeamten zum Inspektor schon in dieser kurzen Frist. Der Vorstand der Beklagten hatte indessen am 2. März 1967 im Zusammenhang mit der Verkürzung der Bewährungszeit eine Verfügung erlassen, wonach sich die Reihenfolge für die Ernennung zum Oberinspektor nach einem sogenannten Anwärterdienstalter (AnwDA) richtete, das nicht vom Zeitpunkt der Ernennung zum Inspektor, sondern vom Zeitpunkt der Prüfung her zu berechnen war. Die Beklagte wollte damit erreichen, daß die Regelbewerber und die Aufstiegsbeamten des gleichen Prüfungsjährgangs bei der Beförderung zum Oberinspektor dienstaltersmäßig gleichgestellt bleiben.

Das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz vom 14. Mai 1969 (BGBl. I S. 365) brachte mit Wirkung ab 1. April 1969 insofern eine weitere Rechtsänderung, als nunmehr nach § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG die Beförderung in das erste Beförderungsamt der Laufbahn zugelassen wurde, ohne daß sich die neuen Aufgaben von denen des Eingangsamts wesentlich abheben, wenn der Beamte auf Grund einer mit Erfolg abgeleisteten Tätigkeit im Eingangsamt besondere Fachkenntnisse und Erfahrung aufweist, wobei "in der Regel" eine von der Einstellung bis zur Verleihung des ersten Beförderungsamtes verbrachte Tätigkeit in der Eingangsbesoldungsgruppe, in der Besoldungsgruppe A 9 von "mindestens" drei Jahren, erforderlich ist. Im Haushaltsplan der Beklagten wurden dementsprechend ab 1971 die Stellen der Inspektoren/Oberinspektoren im Wege der Stellenbündelung einheitlich ausgewiesen. Bereits im Jahre 1970 wurden Bundesbahninspektoren/Technische Bundesbahninspektoren in aller Regel nach einer Mindestzeit von drei Jahren im Eingangsamt (A 9) zu Oberinspektoren befördert; bereits damals waren die Regelbeförderungen haushaltsmäßig sichergestellt (vgl. die Verfügung der Hauptverwaltung der Beklagten vom 25. Februar 1966, Amtsblatt der DB 1966 Nr. 12 vom 16. März 1966, lfd. Nr. 94). In Ausschöpfung dieser Bestimmung hätte der Kläger ab 1. Mai 1970 zum Oberinspektor befördert werden können, während die Regelbewerber desselben Prüfungsjahrgangs, da sie überwiegend erst zum 1. Oktober 1968 - nach Ablauf der 2 1/2jährigen Probezeit - als Inspektor angestellt worden waren, hiernach erst ab 1. Oktober 1971 zum Oberinspektor befördert werden konnten. Angesichts dieser gesetzlichen Neuregelung verfügte die Hauptverwaltung der Beklagten am 1. August 1969 erneut, daß sich, die Anwartschaft auf Beförderung zum Oberinspektor grundsätzlich nach dem Zeitpunkt der Ernennung zum Inspektor richte, ferner am 26. Februar 1970, daß im Interesse der Gleichbehandlung der Aufstiegsbeamten und der Regelbewerber die Aufstiegsbeamten, die 1967 früher als vergleichbare Regelbewerber zum Inspektor ernannt worden waren, nicht vor dem Zeitpunkt zum Oberinspektor zu befördern seien, zu dem Regelbewerber mit gleichem Prüfungszeitpunkt und demselben Prüfungsergebnis das erste Beförderungsamt erhalten konnten. In einer weiteren Verfügung vom 20. März 1970 heißt es, bei diesen Berechnungen müßten Regelbewerber, die wegen Vollendung des 32. Lebensjahres vor Ablauf der Probezeit zum Inspektor ernannt worden waren, außer Betracht bleiben. In Anwendung dieser Verfügungen teilte die Bundesbahndirektion Stuttgart dem Kläger durch Schreiben vom 14. April 1970 folgendes mit:

"Betreff: Ihre Anwartschaft für die Beförderung zum TBOI.

Die HVB hat mit Vfg. vom 26.2.1970 - 12.121 Pol (A) 671 - unter anderem bekanntgegeben:

'Im Jahre 1967 sind für die Dauer einiger Monate in den Laufbahnen des gehobenen Dienstes Aufstiegsbeamte früher als die vergleichbaren sogenannten Regelbewerber zum BI/TBI ernannt worden. Es war niemals beabsichtigt, diese Mitarbeiter auch früher zum BOI/TBOI zu befördern. Eine entsprechende Regelung bezüglich der Berechnung des Anwärterdienstalters zum BOI/TBOI verhinderte das. Nachdem aber die Art der Berechnung des Anwärterdienstalters mit unserer Verfügung vom 1.8.1969 geändert werden mußte, ergibt sich nunmehr, daß die Aufstiegsbeamten gegenüber von vergleichbaren Regelbewerbern eine günstigere Anwartschaft zum BOI/TBOI erhalten. Das kann im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller Laufbahnangehörigen nicht vertreten werden. Wir ordnen deshalb an:

Aufstiegsbeamte, die im Jahre 1967 früher als vergleichbare Regelbewerber zum BI/TBI ernannt wurden, sind nicht vor dem Zeitpunkt zum BOI/TBOI zu befördern, zu dem einem Regelbewerber das erste Beförderungsamt übertragen wird, der die Laufbahnprüfung zum gleichen Zeitpunkt und mit demselben Ergebnis wie der Aufstiegsbeamte bestanden hat. Der hiernach maßgebende Zeitpunkt für die Beförderung ist in jedem Einzelfall festzulegen und bei der Anforderung der Planstellen zu berücksichtigen.'

Sie zählen zu den Beamten, die im Jahre 1967 früher als die vergleichbaren Regelanwärter zum TBI ernannt worden sind. In Auswirkung der gegebenen Weisungen ergibt sich in Ihrem Falle folgende Berechnung:

AnwDA zum TBI (PA Bl. 174)	1.4.1966
Bewährungszeit (analog der für Regelbewerber festgesetzten Probezeit)	6 Mo. 2 J.
ergibt	1.10.1968
...	...
ergibt Beförderung zum TBI (unterstellt)	1.10.1968

Nach dem unterstellten Beförderungstermin zum TBI vom 1. Oktober 1968 richtet sich künftig Ihre Anwartschaft für die Beförderung zum TBOI."

Den Widerspruch des Klägers gegen das Schreiben vom 14. April 1970 wies der Präsident der Bundesbahndirektion Stuttgart durch Bescheid vom 3. März 1971 zurück.

Im Verwaltungsstreitverfahren hat der Kläger beantragt,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat durch Urteil vom 28. Januar 1972 den Bescheid der Bundesbahndirektion Stuttgart vom 14. April 1970 sowie den Widerspruchsbescheid vom 3. März 1971 aufgehoben und die Klage im übrigen abgewiesen.

Gegen dieses Urteil haben beide Beteiligte Berufung eingelegt.

Der Kläger hat in der Berufungsinstanz beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte hat beantragt,

Durch das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 4. Februar 1975 ergangene Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Berufungen des Klägers und der Beklagten zurückgewiesen und auf die Berufung des Klägers ergänzend festgestellt, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Kläger zum 1. Mai 1970 zum Technischen Bundesbahnoberinspektor zu befördern.

Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen folgendes dargelegt:

Der Bescheid über die Festsetzung des AnwDA vom 14. April 1970 sei rechtswidrig und verletze den Kläger in dessen Rechten. Er habe sich auch nicht etwa dadurch erledigt, daß der Kläger zum Oberinspektor befördert worden sei. Denn nach den Richtlinien des Bundesministers des Innern zur Regelung des ADA in der Fassung vom 1. August 1968 (GMBl. S. 264) - ADA-Richtlinien habe das ADA eines früheren Amtes dann noch Bedeutung, wenn das ADA gleichbeurteilter Beamter im höheren Amt gleich sei (vgl. Nr. 7 b der ADA-Richtlinien). Da das AnwDA des Klägers nach dem angefochtenen Bescheid bei der Beförderung zum Oberinspektor Aufgaben des ADA zu übernehmen gehabt habe, sei nicht auszuschließen, daß ihm die Beklagte auch bei einer Weiterbeförderung zum Amtmann noch Bedeutung zumesse.

Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, für die Bestimmung der Reihenfolge der Beförderung gleichbeurteilter Inspektoren zum Oberinspektor ein AnwDA festzusetzen. Sie habe in ihrem Bereich das AnwDA als Rechtseinrichtung zur Vorbereitung von Beförderungsentscheidungen durch allgemein anzuwendende Verfügungen ihres Vorstandes eingeführt. Nach § 200 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - erlasse indessen der Bundesminister des Innern "die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften", soweit das Bundesbeamtengesetz nichts anderes bestimme. Diese Regelung wolle darauf hinwirken, daß die beamtenrechtlichen Entscheidungen, also auch Beförderungsentscheidungen, im Rahmen des Bundesbeamtengesetzes nach einheitlichen Grundsätzen erfolgten. Der Bundesminister des Innern habe von seiner durch § 200 BBG verliehenen Zuständigkeit durch Erlaß der ADA-Richtlinien Gebrauch gemacht und festgelegt, daß für die Reihenfolge der Beförderung gleichbeurteilter Beamter, wenn diese nach übergreifenden Maßstäben bestimmt werden solle, das ADA maßgebend sei; auch die Beklagte könne demzufolge im Rahmen derartiger Entscheidungen nur von den ADA-Richtlinien ausgehen, so daß ihr Vorstand nicht zuständig und befugt gewesen sei, für die Reihenfolge der Beförderung gleichbeurteilter Inspektoren durch eine abweichende allgemeine Regelung zusätzlich ein AnwDA einzuführen und diesem für die Beförderung maßgebliche Bedeutung zu geben. Aus der fehlenden Zuständigkeit für die Einführung des AnwDA durch allgemeine Richtlinien folge bereits die Rechtswidrigkeit der den Kläger betreffenden Einzelfestsetzung, ohne daß es darauf ankomme, ob § 5 Abs. 5 BBesGüberhaupt einen Raum lasse, in welchem das ADA oder das AnwDA zum Zuge kommen könne. Die Festsetzung des AnwDA verletze auch Rechte des Klägers, denn sie sei darauf angelegt, ein laufbahnmäßiges Fortkommen gegenüber anderen Aufstiegsbeamten der Bundesrepublik Deutschland - diese seien wegen § 200 BBG Vergleichsmaßstab - gleichheitswidrig zu beeinträchtigen.

Die Einführung eines AnwDA im Bereich der Beklagten sei auch nicht durch die Nr. 10 der ADA-Richtlinien gedeckt. Darin sei der Vorstand der Beklagten nur ermächtigt, "zum Ausgleich von Härten oder, wenn die Besonderheiten der Verwaltung es erfordern in Einzelfällen sowie in Gruppen von Fällen Abweichungen von diesen Richtlinien zuzulassen". Diese Ermächtigung gehe, wie aus dem Zusammenhang zu schließen sei, nur dahin, in solchen Ausnahmefällen das ADA durch Einführung zusätzlicher Merkmale anders zu berechnen, nicht jedoch dahin, für die Aufgaben des ADA ein anderes Rechtsinstitut, nämlich das AnwDA, zusätzlich zu schaffen.

Selbst aber über das Rechtsinstitut des ADA hätte die Beklagte ihr Ziel nicht erreichen können. Denn eine Ermächtigung, an der Berechnung des ADA allgemeine Änderungen vorzunehmen, enthielten die ADA-Richtlinien nicht. Im Gegenteil: Das Ziel, die Reihenfolge der Beförderung der Aufstiegsbeamten und der Regelbeamten zum Oberinspektor an den Zeitpunkt der Inspektorenprüfung zu knüpfen, stehe mit den ADA-Richtlinien des Bundes in Widerspruch. Es habe zwar im Saarland schon 1964 bis Anfang 1974 eine Regelung im Sinne der Beklagten gegolten; dort hätten die ADA-Richtlinien (Nr. 2 Abs. 3, vgl. Beschluß des VG des Saarlandes vom 17. September 1974, ZBR 1975, 32) gelautet:

"Das ADA der Aufstiegsbeamten beginnt im Eingangsamt der neuen Laufbahn frühestens an dem Tage, an dem das ADA der Laufbahnbeamten beginnt oder beginnen würde, die zusammen mit den Aufstiegsbeamten die Laufbahnprüfung bestanden haben oder bestanden hätten."

Aus dem Fehlen einer entsprechenden Regelung in den ADA-Richtlinien des Bundes ergebe sich, daß der zuständige Bundesminister des Innern für den Bereich des Bundes eine solche Handhabung gerade nicht wolle. Im übrigen habe das Ziel der Beklagten auch nicht seine Grundlage in den Besonderheiten der Verwaltung der Beklagten, da sich Probleme der vorliegenden Art bei allen Verwaltungen stellten. Auch ein Härtefall sei nicht gegeben, wenn Regelbewerber wegen der gesetzlich bestimmten Probezeit überwiegend nicht so früh zum Inspektor hätten ernannt werden können wie vergleichbare Aufstiegsbeamte, da Verzögerungen, die für bestimmte Gruppen allgemein gesetzlich vorgesehen seien, schon vom Ansatz her keinen Härtefall darstellten.

Ein Schadensersatzanspruch wegen Verletzung der Fürsorgepflicht stehe dem Kläger allerdings mangels Verschulden des Dienstherrn nicht zu. Er könne daher nicht verlangen, so gestellt zu werden, als sei er schon zum 1. Mai 1970 zum Oberinspektor befördert worden. Eine obergerichtliche Rechtsprechung zur vorliegenden Problematik habe bis 1971 nicht bestanden. Durch Urteil vom 20. April 1971 habe das Verwaltungsgericht München und durch Urteil vom 9. Juni 1972 - Nr. 95 III 71 - der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Rechtslage dahin beurteilt, daß die, Zurückstellung der im Jahre 1967 beförderten Aufstiegsinspektoren bei der Regelbeförderung zum Oberinspektor zwecks Angleichung der Laufbahnentwicklung an die der Regelbewerber weder gegen § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG noch gegen den Gleichheitssatz verstoße. Damit könne es der Beklagten und ihren Bediensteten nicht zum Verschulden gereichen, wenn sie die Rechtslage im Ergebnis ebenso beurteile.

Die Klage auf Feststellung, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Kläger bereits zum 1. Mai 1970 zum Oberinspektor zu befördern, erweise sich dagegen als zulässig und begründet. Das Feststellungsinteresse sei gegeben, weil die begehrte Feststellung Grundlage für eine dem Kläger günstige Ermessensentscheidung hinsichtlich seines ADA als Oberinspektor für die Beförderung zum Amtmann sein könne (vgl. die Härteregelung in Nr. 10 der ADA-Richtlinien).

Eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten habe auch bestanden, und zwar folge diese aus § 5 Abs. 5 BBesG in der Fassung des 2. Besoldungsneuregelungsgesetzes und dem Umstand, daß bei der Beklagten die Regelbeförderung nach dieser Bestimmung eingeführt gewesen sei. Die Regelbeförderung nach § 5 Abs. 5 BBesG unterscheide sich von einer sonstigen Beförderung dadurch, daß sich trotz Beförderung an der ausgeübten Funktion nichts ändern solle, also mit der Beförderung nicht die Übertragung einer Aufgabe mit höherer Funktion verbunden sei. Lägen die zeitlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 5 BBesG sowie die Eignungsvoraussetzungen dieser Vorschrift vor, so müsse der Dienstherr den Beamten befördern; der Bereich der zulässigen Beförderungserwägungen sei insoweit gesetzlich eingegrenzt.

Selbst wenn man die Worte "in der Regel" und "mindestens" in § 5 Abs. 5 BBesG nicht nur als eine an die Landesgesetzgeber adressierte Rahmenregelung verstehen, sondern im Sinne allgemeiner Ausnahmen auch für den Bereich der Bundesverwaltung auslegen wollte, was offenbleibe, seien Ausnahmen nur mit Zielsetzungen zulässig, die nach dem jeweiligen behördlichen Zuständigkeitsbereich von den Verwaltungsorganen des Bundes verwirklicht werden dürften. Daran fehle es hier:

Das Anliegen der Beklagten gehe dahin, die Reihenfolge der Beförderung zum Oberinspektor bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung für Regelbewerber und für Aufstiegsbeamte in gleicher Weise vom Zeitpunkt der Inspektorenprüfung abhängig zu machen. Dieses Anliegen möge an sich sachgerecht sein (vgl. auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juli 1974 - BVerwG 6 G 41.70 - [ZBR 75, 19]); Bedenken gegen die "Sachgerechtigkeit" der Regelung bestünden hier allerdings insoweit, als die Aufstiegsbeamten, die das 32. Lebensjahr vollendet hätten, erst längere Zeit nach den gleichaltrigen Laufbahnbewerbern derselben Prüfungsgruppe befördert worden seien (weil bei diesen § 9 Abs. 2 Satz 3 BLV angewendet worden sei). Es sei aber auch sachgerecht, es bei der in § 5 Abs. 5 BBesG aufgestellten Regel zu belassen. Es liege in der Eigenart allgemeiner Regelungen, daß es eine ganz Reihe unterschiedlicher Regelungsmöglichkeiten gebe, von denen jede trotz ihrer Unterschiedlichkeit von einer inneren "Sachgerechtigkeit" getragen sein könne. Möglicherweise handele es sich also beim Anliegen der Beklagten um ein solches, das innerhalb des ganzen Anwendungsbereichs des Bundesbeamtengesetzes und des unmittelbaren Geltungsbereichs von § 5 Abs. 5 BBesG verfolgt werden könne. Dieses Anliegen könne indessen - wie dargelegt - nur in der Weise verwaltungsmäßig in den Griff genommen werden, daß allgemeine und übergreifende Regelungen aufgestellt und dann auch angewendet würden. Derartige allgemeine Regelungen hätten - wie die ADA-Richtlinien - die Aufgabe, eine nach Auffassung des Gebers dieser Regelungen gerechte Reihenfolge der Beförderungen bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu sichern, und zwar eine angeblich gerechtere, als sie sich aus der Regel des § 5 Abs. 5 BBesG ergebe. Für den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften mit allgemeiner Zielsetzung sei indessen der Bundesminister des Innern zuständig, der für Fälle, in denen sich die Reihenfolge der Beförderung nicht durch die Anwendung des Gesetzes bestimmen lasse, nur die ADA-Richtlinien erlassen habe, die für die Zielsetzung der Beklagten keinen Raum ließen. Die Beklagte sei daher, selbst wenn § 5 Abs. 5 BBesG dies gestattete, ohne eine entsprechende Ermächtigung des Bundesministers des Innern nicht ermächtigt gewesen, ihre allgemeinen und übergreifenden Vorstellungen über eine von § 5 Abs. 5 BBesG abweichende Reihenfolge der Beförderungen den jeweiligen Einzelentscheidungen zugrunde zu legen.

Gegen dieses Urteil haben beide Beteiligte die zugelassene Revision eingelegt.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Beklagte auch zu verpflichten, den Kläger so zu stellen, als sei er zum 1. Mai 1970 zum Technischen Bundesbahnoberinspektor befördert worden.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils der Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. Januar 1972 stattzugeben, die Klage im vollen Umfang abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.

Der Kläger ist am 6. Februar 1975 zum Technischen Bundesamtmann ernannt und mit Wirkung vom 1. Januar 1975 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 eingewiesen worden.

II.

Die Entscheidung über die Revisionen des Klägers und der Beklagten ergeht ohne mündliche Verhandlung, weil die Parteien sich hiermit einverstanden erklärt haben (§ 141, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

1.

Zu Unrecht haben die Vorinstanzen die Klage auf Aufhebung des Bescheides vom 14. April 1970 und des Widerspruchsbescheides vom 3. März 1971 als zulässig angesehen.

Das oben wiedergegebene Schreiben der Bundesbahndirektion Stuttgart vom 14. April 1970 unterliegt der selbständigen Auslegung durch das Revisionsgericht (vgl. BVerwGE 5, 275 [BVerwG 22.10.1957 - VI C 63/56]; ständige Rechtsprechung). Es kann entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht als Festsetzung eines Anwärterdienstalters des Klägers für die Beförderung zum Technischen Oberinspektor angesehen werden. Absatz 1 des Schreibens enthält nur eine Erläuterung der bisherigen Behandlung der Aufstiegsbeamten; Absatz 2 stellt eine allgemeine Anordnung dar, wie künftig verfahren werden soll; in Absatz 3 und 4 werden die Folgerungen aufgezeigt, die sich aus der für die Zukunft vorgesehenen Verfahrensweise für den Kläger ergeben, ohne daß hier von einer Festsetzung des Anwärterdienstalters gesprochen wird. Diese Unterlassung ist um so bedeutsamer, als in Absatz 3 das Anwärterdienstalter zum Technischen Bundesbahninspektor (TBI) ausdrücklich erwähnt wird.

Das Schreiben der Beklagten enthält demnach lediglich eine Mitteilung, wie der Dienstherr sich hinsichtlich der Beförderung zum Technischen Bundesbahnoberinspektor künftig verhalten will, aber keinen - regelnden - Verwaltungsakt.

Hieran vermögen möglicherweise mißverständliche Formulierungen des Viderspruchsbescheides nichts zu ändern.

Auch aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ergibt sich nichts anderes; diese Vorschrift, nach der Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, gibt nichts für den Fall her, in dem ein Verwaltungsakt überhaupt nicht ergangen ist. In einem Fall dieser Art muß sich die Behörde ihre ursprüngliche Erklärung entgegenhalten lassen.

Die Anfechtungsklage ist nach alledem unzulässig. -

Wäre aber dem Berufungsgericht in der gegenteiligen Auffassung zu folgen, so wäre der Rechtsstreit jedenfalls insoweit in der Hauptsache erledigt, da bereits mit der Beförderung des Klägers zum Technischen Oberinspektor das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage entfallen wäre; denn das Anwärterdienstalter war allenfalls nur für den begrenzten Zweck der Vorbereitung der Beförderung zum Oberinspektor festgesetzt worden. Da ferner über die Frage der Gleichbehandlung von Aufstiegsbeamten und Regelbewerbern ohnehin im Rahmen der übrigen Anträge zu entscheiden war, kann der Kläger das Rechtsschutzinteresse auch nicht etwa unter Berufung auf Art. 19 Abs. 4 GG aus dem Umstand herleiten, daß gegen behördliche Maßnahmen, die nicht Verwaltungsakte sind, ebenfalls - etwa auf Feststellungsklage - Rechtsschutz zu gewähren und der Klageantrag gegebenenfalls entsprechend auszulegen ist.

Offenbleiben kann hierbei die nicht ohne weiteres zu verneinende Frage, ob die Beklagte berechtigt war, ein Anwärterdienstalter für die Beförderung zum Oberinspektor festzusetzen.

2.

Gegen die Zulässigkeit des Schadensersatz- und Feststellungsantrags bestehen keine Bedenken; beide Anträge erweisen sich indes als unbegründet, da ihre gemeinsame Voraussetzung, nämlich das Bestehen einer rechtlichen Verpflichtung der Beklagten, den Kläger bereits zum 1. Mai 1970 zum Technischen Bundesbahnoberinspektor zu befördern, nicht gegeben ist.

Die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts beruht auf einer rechtsirrigen Anwendung des § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG in der hier maßgeblichen Fassung des 2. Besoldungsneuregelungsgesetzes vom 14. Mai 1969, die auf der unzutreffenden Annahme beruht, diese Vorschrift enthalte die Anordnung einer nahezu ausnahmslos durchzuführenden "Regelbeförderung".

Auch wenn die Beklagte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts durch entsprechende "Stellenbündelung" die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung ohne Dienstpostenwechsel im Sinne der genannten Rechtsnorm geschaffen hatte und sie auch im Jahre 1970 "in aller Regel" die Inspektoren nach drei Jahren zu Oberinspektoren beförderte, so war sie dennoch nicht gehindert, in den Fällen der Aufstiegsbeamten, die im Jahre 1967 für einige Monate vorzeitig zu Inspektoren befördert worden waren, die in § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG genannte Dreijahresfrist im Interesse einer einheitlichen Laufbahnentwicklung der Regelbewerber und Aufstiegsbeamten, bei deren Beförderung zum Oberinspektor zu überschreiten.

Die Berechtigung hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in vergleichbaren Rechtsstreitigkeiten in ständiger Rechtsprechung anerkannt (Urteile vom 9. Oktober 1975 - BVerwG 2 C 62.73 [BVerwGE 49, 214], BVerwG 2 C 6.74 [Buchholz 235 § 5 BBesG Nr. 1] und BVerwG 2 G 7.74 -; ferner Urteil vom 28. Juli 1976 - BVerwG 6 C 176.73 - [Buchholz 235 § 5 BBesG Nr. 2]; vgl. auch schon Urteil vom 17. Juli 1974 - BVerwG 6 C 41.70 - [Buchholz 237.90 § 10 LBG Schleswig-Holstein Nr. 1]).

In seinem Urteil vom 9. Oktober 1975 (- BVerwG 2 C 62.73 - [BVerwGE 49, 214 [215 ff.]]) hat der erkennende Senat insbesondere folgendes dargelegt:

"Der Senat hält die Auslegung, die § 5 Abs. 5 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes vom 14. Mai 1969 durch das Berufungsgericht erfahren hat, für irrig.

Durch die in § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG getroffene Regelung hat der Bund entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht die zuvor in Beamtengesetzen verschiedener Länder der Bundesrepublik für einige Besoldungsgruppen eingeführte 'Regelbeförderung' übernommen. Gegenüber diesem ohnehin nicht mit einheitlichem rechtlichem Inhalt geschaffenen Institut (vgl. zum Beispiel die Regelungen in § 24 b des Landesbesoldungsgesetzes von Niedersachsen in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Landesbesoldungsgesetzes vom 22. März 1965 [Nieders. GVBl. S. 15] und § 25 des Landesbesoldungsgesetzes von Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes vom 15. Juni 1965 [GV.NW. S. 165] einerseits sowie § 5 a des Besoldungsgesetzes von Rheinland-Pfalz in der Fassung des Vierten Landesgesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Juli 1965 [GVBl. Rheinl-Pfalz S. 113] andererseits), hat der Bundesgesetzgeber in § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG eine davon deutlich unterschiedene neue beförderungsrechtliche Figur geschaffen, die häufig - auch zur Kennzeichnung ihrer rechtlichen Andersartigkeit gegenüber der in einzelnen Ländern der Bundesrepublik zuvor möglichen 'Regelbeförderung' - als 'Bewährungsbeförderung' bezeichnet wird (so u.a. schon im Beschluß des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 1970 - BVerwG 6 B 28.70 -).

Allerdings hat die in § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG geregelte 'Bewährungsbeförderung' mit der 'Regelbeförderung' gemeinsam, daß sie jeweils nur die erste Beförderung in den im Gesetz gekennzeichneten Laufbahnen betrifft und daß sie - abweichend von der Grundregelung des Satzes 1 des § 5 Abs. 5 BBesG für alle sonstigen Beförderungen - nicht die Übertragung eines Amtes zum Gegenstand hat, dessen Aufgaben sich von dem Amtsinhalt des jeweils unter ihm liegenden Amtes - durch Höherwertigkeit - wesentlich abheben müssen.

Die Vorschrift des § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG unterscheidet sich jedoch schon dadurch deutlich von den früher in den Ländern Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen geltenden Vorschriften über die 'Regelbeförderung' - die als 'Soll-Vorschriften' gestaltet waren und demzufolge den öffentlich-rechtlichen Dienstherren die Anweisung erteilten, grundsätzlich entsprechend diesen Vorschriften zugunsten der betroffenen Beamten zu verfahren -, daß sie sich ihrem Wortlaut zufolge zunächst lediglich als gestattende Vorschrift an die öffentlich-rechtlichen Dienstherren richtet. Sie erteilt den Dienstherren die Ermächtigung, erste Beförderungsämter zu schaffen, die sich in ihrem Amtsinhalt nicht von dem Inhalt des Eingangsamtes der jeweiligen Laufbahn abheben Hierin ist allerdings entgegen dem Revisionsvorbringen nicht nur eine haushaltsrechtlich bedeutsame Regelung zu sehen; § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG legt vielmehr zugleich die Voraussetzungen fest, die der Dienstherr nach dem Willen des Gesetzgebers bei der Schaffung der ersten Beförderungsämter - und zwangsläufig somit auch bei deren Besetzung - beachten muß.

Wohl aber ist zugunsten der Revision davon auszugehen, daß der Gesetzgeber durch § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG nicht abschließend geregelt hat, welche Umstände der Dienstherr bei der Besetzung der auf Grund dieser Vorschrift geschaffenen Beförderungsämter berücksichtigen darf. Das ergibt sich auf Grund folgender Erwägungen:

Nach ihrem Wortlaut und Sinn gestattet diese Vorschrift die Schaffung und Besetzung der dort gekennzeichneten ersten Beförderungsämter nur für Beamte, die auf Grund einer mit Erfolg geleisteten Tätigkeit im Eingangsamt der Laufbahn besondere Fachkenntnisse und Erfahrungen aufweisen, und zwar mit der Maßgabe, daß 'hierbei' in der Regel eine von der Anstellung bis zur Verleihung des ersten Beförderungsamtes verbrachte Tätigkeit von bestimmter Dauer - in Fällen der vorliegenden Art von mindestens drei Jahren Dauer - erforderlich ist. Das bedeutet, daß der öffentlich-rechtliche Dienstherr diese Voraussetzungen bei der Schaffung und Besetzung der gekennzeichneten ersten Beförderungsämter beachten muß. Diese Forderung des Gesetzgebers bezieht sich allerdings nur auf einen der allgemein bei Beförderungen zu beachtenden Gesichtspunkte, nämlich nur auf die aus dem Leistungsgrundsatz sich ergebenden Anforderungen an die Bewährung des für die Beförderung in Betracht kommenden Beamten. Die Hervorhebung nur dieses einen Gesichtspunktes im Gesetz kann jedoch nicht die Auffassung rechtfertigen, daß der Dienstherr bei der 'Bewährungsbeförderung' nur auf diesen einen Gesichtspunkt abstellen darf. Die Hervorhebung nur dieses Gesichtspunktes wird durch die Erwägung nahegelegt, daß im Regelfall - nämlich im Fall der Beförderung eines Beamten in ein nach Haßgabe des Satzes 1 des § 5 Abs. 5 BBesG geschaffenes Beförderungsamt - der Dienstherr schon durch die gesteigerten Anforderungen, welche die Wahrnehmung eines solchen Beförderungsamtes an den Beamten stellt, zur gebührenden Beachtung des die Beförderung des Beamten von jeher bestimmenden Leistungsgrundsatzes angehalten wird, daß aber ein solcher Anstoß zur Beachtung des Leistungsgrundsatzes bei der Berufung in die gemäß Satz 2 des § 5 Abs. 5 BBesG geschaffenen ersten Beförderungsämter wegen der Identität des Amtsinhalts des bisher innegehabten Amtes mit dem Amtsinhalt des ersten Beförderungsamtes entfallen kann. Allein diese Erwägung mußte den Gesetzgeber dazu bestimmen, in § 5 Abs. 5 Satz 2 BBesG ausdrücklich hervorzuheben, daß die dort gekennzeichneten ersten Beförderungsämter nur für Beamte eingerichtet werden dürfen, die auf Grund einer mit Erfolg abgeleisteten Tätigkeit im Eingangsamt besondere Fachkenntnisse und Erfahrungen aufweisen. Ebenso im Hinblick auf den Leistungsgrundsatz und zur Sicherung der daraus hergeleiteten soeben angeführten Bewährungsvoraussetzungen - in zweiter Linie allerdings wohl auch aus Gründen der Praktikabilität - hat der Gesetzgeber in dieser Vorschrift bestimmte Tätigkeits (Richt-)fristen festgelegt. Sie haben die Bedeutung, daß 'in der Regel' nicht vor ('mindestens') ihrem Ablauf die geforderten Bewährungsvoraussetzungen von dem Dienstherrn als vorliegend angenommen werden dürfen. Nur in besonderen Ausnahmefällen, wie sich auch aus der Entschließung des Deutschen Bundestages ergibt (vgl. Bundestagsdrucksache V/3827 auf S. 8 unter B III Nr. 3 sowie Bundestagsdrucksache V/2635 auf S. 12 unter A IV Nr. 1 b), kann dies früher geschehen, bei Zweifeln an der Bewährung des Beamten aber auch später."

Der vorliegende Rechtsstreit bietet keinen Anlaß, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

Auch der Umstand, daß der Kläger - als er zum Inspektor ernannt wurde - bereits das 32. Lebensjahr überschritten hatte, ist nicht geeignet, das Hinausschieben seiner Beförderung zum Oberinspektor auf den 1. Oktober 1971 als rechtsfehlerhaft erscheinen zu lassen.

Diese Regelung rechtfertigt - entgegen der Annahme des Berufungsgerichts - keine Bedenken gegen die "Sachgerechtigkeit" (S. 17 der Urteilsausfertigung) der vom Kläger angegriffenen Maßnahme. Insbesondere hat die Beklagte nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen, als sie Aufstiegsbeamte, die im Zeitpunkt ihrer Ernennung zum Inspektor das 32. Lebensjahr vollendet hatten, in ihrer weiteren Laufbahnentwicklung den "normalen" Regelbewerbern gleichstellte, nicht aber den lebensälteren Regelbewerbern, denn beide Beamtengruppen sind nicht vergleichbar.

Die insoweit von der Beklagten in ihrer Verfügung vom 20. März 1970 unter Hinweis auf § 8 Abs. 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten in der Fassung vom 14. April 1965 (BGBl. I S. 322) - BLV - angestellten Erwägungen sind sachgerecht und nicht rechtswidrig; sie beruhen auf dem Gedanken, daß die Aufstiegsbeamten, zu denen der Kläger gehört, im Jahre 1967 ausschließlich deswegen vorzeitig zum Inspektor befördert wurden, weil eine besoldungsmäßige Benachteiligung gegenüber den Regelbewerbern vermieden werden sollte. Durch die nunmehr vom Kläger angegriffene Verlängerung der Zeit bis zur Beförderung zum Oberinspektor sollte eine laufbahnmäßige Bevorzugung, die mit der früheren Beförderung zum Oberinspektor nicht beabsichtigt war, verhindert werden. Die Beklagte durfte daher bei Regelung der eben erörterten Frage von dem Regelfall der Regelbewerber ausgehen und brauchte nicht auf die für diese in § 8 Abs. 2 BLV getroffene und auf völlig anderen Erwägungen beruhende Sonderregelung für Regelbewerber abzustellen.

Nach alle dem muß die Revision des Klägers, mit der er sich gegen die Abweisung der Schadensersatzklage durch das Berufungsgericht wendet, gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückgewiesen werden, da die aus anderen Erwägungen getroffene Entscheidung des Berufungsgerichts sich im Ergebnis als zutreffend erweist.

Die Revision der Beklagten, welche den dem Anfechtungs- und Feststellungsantrag stattgebenden Teil des Berufungsurteils zum Gegenstand hat, erweist sich dagegen gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO als erfolgreich, da das Berufungsgericht bei seiner Entscheidung über die. Anfechtungsklage den rechtlichen Charakter des Schreibens der Beklagten vom 14. April 1970 verkannt und bei seiner Entscheidung über die Feststellungsklage die Vorschrift des § 5 Abs. 5 BBesG in der Fassung des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes vom 14. Mai 1969 verletzt hat und das Urteil auch auf dieser Verletzung beruht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.